推进农村宅基地制度改革的思考
彭万力
（中共湖南省委党校（湖南行政学院），湖南 长沙 410006）
［摘 要］ 农村宅基地是保障农村居民人有所居的土地基础。在市场配置资源起决定性作用的发展阶段，现有农村宅基地制度不适应新时代我国经济社会发展需要，迫切需要加快农村宅基地制度改革。改革农村宅基地制度并使之不断完善，对维护农村集体和农民个体的土地权益、调整土地利益关系、维护社会稳定、实施乡村振兴战略以及实现城乡融合发展具有重要的现实意义。
［关键词］ 农村宅基地；制度改革；乡村振兴战略
随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场机制在资源配置中日益发挥着决定性作用。在经济社会发展过程中，大量农村劳动力向城市转移，宅基地却有增无减，更多新增宅基地向村外扩张。不少新增宅基地房屋利用率偏低，大量村庄中心宅基地处于闲置状态，大面积占用土地的农村宅基地闲置率较高，造成了土地资源的极大浪费。宅基地是保障农村居民人有所居的土地基础，按现行法律规定宅基地还不能有偿分配、有偿使用和有偿流转。在社会主义市场经济体制不断完善的进程中，实行多年的农村宅基地制度已不适应新时代经济社会发展的需要，因此加快农村宅基地制度改革势在必行。
1 现有农村宅基地制度已不适应经济社会的发展需要
1.1 无偿取得和留置宅基地造成土地资源浪费
农村宅基地实行无偿使用的福利性分配。农村宅基地无成本取得，使得农民有一种可以随意占地建房和多占多得少占少得的心理。当前，农村中普遍存在随意私自建造房屋、农民宅基地超标准占用现象。很长时间以来，政府对农民宅基地取得没有实行严格监管，各地村集体组织没有及时收回农民闲置宅基地。此外，宅基地使用过程中监管不到位，普遍存在农房继承事实行为、农民的祖宅不能出卖等风俗习惯。当前，农村地区普遍存在一户多宅和超标占地现象。由于长期以来农村宅基地的无偿无限期使用，加上受传统以土为本和落叶归根等乡土观念影响，有些农民用新的宅基地建新房。有些农民进城务工后居住在城镇，不少农民在农村的住房及其宅基地处于长期闲置状态。这些长期处于闲置状态的住房和宅基地，由于缺乏经济利益驱动，其主人既不愿意对闲置宅基地进行复垦，也不愿意将已经闲置的宅基地交还给村集体组织，使得不可再生的土地资源在经济社会发展对土地需求不断增加的情况下没有得到最大程度的利用。
1.2 有偿退出机制不健全造成大量宅基地空置
现阶段，我国农民一方面不能将闲置宅基地合法进行市场交易，另一方面在经济发展程度相对较高的农村和城市郊区，存在农村宅基地的地下交易市场。由于交易范围受到严格限制，同时缺乏正常的交易渠道，造成农村宅基地交易价格过于低廉。就农村宅基地退出而言，还没有建立必需的有偿退出机制。尽管有些地区开展了宅基地有偿退出试点，但补偿标准偏低。低标准补偿资金使农民在县城或市区购房的资金压力很大，自愿退出宅基地的农户极少。同时，乡镇政府无力负担农村宅基地退出应该支付的补偿资金，而补偿资金压力承受方是县级财政。由于没有补偿支出的资金实力，因此县级政府对推进农村宅基地有偿退出的积极性不高。
1.3 宅基地缺乏正规交易市场制约了农民房屋财产权的实现
由于政策不允许宅基地使用权自主交易，农村居民房屋财产权不能得到完整实现。农民对自己的宅基地不能自行处置，于是闲置宅基地成为不能带来相应收益的沉睡资产。从理论上看，农民拥有宅基地使用权和房屋所有权，但是原有法律规定农村宅基地使用权不能在集体组织成员之外转让，且宅基地转出后不能再重新申请。这种规定限制了农村房屋的自主交易，制约了农民对房屋及其宅基地处分的权利。受限的农民房屋财产权，决定了其房地收益权得不到实现。对宅基地真正有需要的主体，如城镇居民、企业、政府以及本集体之外的农民等，由于缺乏正规宅基地交易市场，不能在市场中取得农村宅基地使用权，也不能使农民实现农村宅基地市场价值，而作为宅基地主人的农民也就失去了转出空闲宅基地的积极性。
1.4 宅基地制度建设滞后潜藏诸多社会安全隐患
实际上，农村区域已经存在一定程度的宅基地隐性流转和私下交易，因此产生了两个主要问题。一是由于现阶段宅基地使用权不能进入正规市场公开交易，农民的宅基地和房屋易被随意定价，容易出现价值低估现象。这种结果既会损害农民的利益，可能引起农民的心态失衡，也将导致集体土地资产收益的不能实现，不利于新农村建设和乡村振兴战略的实施。二是农村宅基地的隐性流转和私下交易既可能在农民之间进行，也可能在农民和城镇市民之间进行。这些没有法律保障的流转和交易行为难免出现法律纠纷乃至引发社会矛盾，形成一种现实的社会不安定因素。
2 推进农村宅基地制度改革的对策思考
2.1 实现农村宅基地使用权流转市场化
按照市场配置资源的要求，取消农村宅基地福利性分配制度，从制度改革入手，解决多占超占宅基地问题。对于农村当地具备条件、农民也有意愿集中居住的地方，可以集中成片规划建设农村居住房屋，有利于节约集约利用土地，同时按市场价公平合理给予集中居住农民应得的补偿，切实保障农民平等拥有宅基地使用权的合理合法利益。配套建立新型城镇化过程中农业转移人口住房保障制度，对退出农村宅基地进城购房和租房的农民，实施减免购房税收、支付租房租赁补贴等优惠政策。
正如城市住宅建设用地流转不会改变土地的国有性质一样，农村宅基地使用权对外流转也不会改变土地的集体所有权性质。农村集体经济组织成员超标准占用宅基地，要按规定缴纳相应费用，一方面限制农村土地过多被宅基地占用，另一方面体现出农村宅基地使用权的经济价值。农村宅基地交易各方应参照城镇房屋和土地流转交易的税费征收办法，向国家缴纳法定税费，增加农村建设发展和公共服务资金供给，加强农村基础设施和教育卫生设施建设，改善农田水利设施，加大土地整治力度，促进美丽宜居乡村建设，推进乡村振兴。
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建立农村宅基地使用权流转市场，才能使农民通过市场流转实现处置权和收益权。各地应该紧密结合当地实际，综合考虑经济社会发展水平、宅基地占有和使用情况、农民思想认识状况和地方风俗习惯等因素，针对区域内的宅基地流转范围、条件、方式、程序以及收益使用等制定地方性政策法规，以规范农村宅基地有序有效流转。
切实做好农民房屋财产权和宅基地使用权确权登记颁证，仔细清理处置宅基地的乱占多占行为，为农村宅基地实现规范入市交易奠定基础。根据实际情况，对于农民祖辈传承下来的以及不同历史发展阶段形成的宅基地，要从实际出发，谨慎决定是否予以确权登记。尤其要注重建立健全农村宅基地使用权的市场机制与评估机制，防止发生涉及农村宅基地使用权方面的行政干预、私相授受和寻租舞弊，切实保障农民能够真正拥有合法的宅基地使用权，实现农村宅基地使用权的市场价值。
实行多年的农村宅基地制度原本是一种福利性分配制度。为了适应新时代发展要求，农村宅基地制度要从单一性福利分配制度转变为综合性居住保障制度，继续发挥农民居住权的保障作用。在实现农村宅基地使用权市场化的前提下，农民能够选择居住地，既可以单门独户、集中居住或在本村居住，也可以在城镇和其他农村地区购买或租赁房屋居住，有多种选择方式。
2.2 农村宅基地从单一性福利分配向综合性居住保障转型
世界各国在农业发展的过程中，为了确保农业的可持续性发展，都存在着一些共同的特征：不仅要投入大量的资金在农业公共设施建设上，还要采取各种财政支持性政策，特别是农业补贴政策，对农业进行支持与保护。目前，美国、日本等发达国家的农业支持与农业补贴政策更为完善，而巴西与中国同属于发展中国家，且都属于农业大国，在农业政策制定上有较多的相似之处。通过对当前美国、日本和巴西农业补贴政策的制定和实施情况进行研究，可吸取其中的有效策略，将其应用到中国农业政策的制定之中。
农村宅基地使用权流转是取得宅基地收益的前提，也是农民财产权得以实现的基本条件。通过市场机制配置宅基地，建立农村宅基地使用权与房屋财产权流转的交易市场，让农民在市场中进行房屋财产权的一系列相关交易，具体包括转让、出租、买卖、入股以及担保抵押等，并逐步将农村宅基地纳入农村产权流转交易市场体系统一管理。从发展的角度看，农村宅基地交易范围要早日突破农村集体范围，向宅基地所在集体外的其他农村范围和城镇人口放开。
2.3 实施宅基地使用及农宅交易税费制度
尽管信息化环境下的大学英语课堂有各类学习平台和智能硬件的辅助，仍然无法改变教师“灌输知识”的传统主体地位。面对学生这个复杂的生态因子群体，教师要求学生接受统一的授课内容，希望他们取得一致的学习成果。借助于多媒体教学手段，教师只是将板书放进了电脑中，以不同的方式呈现出来，与学生的互动仍然有限，无法及时得到学生的反馈意见，也无法及时对自己的教学效果进行反思，进而不能够精益求精，有的放矢的提高自己的专业技能，限制了教学形式和内容的进步。另一方面，部分学生一旦对教师讲授的某一环节持有怀疑的意见，就会借助于自身携带的智能手机等设备进行自主学习，而忽略教师的授课内容，加剧大学英语生态课堂的不平衡。
2.4 建立农村宅基地自主有偿退出机制
农村宅基地使用权退出只有在市场交易中才能形成市场价格。农村宅基地使用权既可以通过市场交易方式退出，也可以自愿退还给农村集体经济组织。退还的农村宅基地由集体经济组织、地方政府或其他用地主体酌情给予补偿。与此相应，必须统筹利用好退出的宅基地，既可以通过复垦用于农业生产，也可以用于农村集体经营性和公益性建设，还可以用于建设农民集中居住房屋等。十八届三中全会提出了建立城乡统一的建设用地市场的改革方向，农村集体对退出宅基地可以进行对外出让、出租、抵押以及置换等市场化操作，复垦后的宅基地可以用于城乡建设用地增减挂钩政策项目，参与土地指标交易。
（1）结合本工程的特点，整个施工该项目安全保障体系由项目的监督和管理部门负责人组成，并积极吸取相类似工程的经验教训，对本工程建设过程中可能存在的安全事故进行分析，并提出相对应防范措施。此外，还通过对施工流程和工艺的优化，从技术方面提高整个施工的安全性，避免安全事故的发生。
2.5 统筹规划农村宅基地利用
在农村土地利用和乡村建设规划管理工作中，要重视统筹规划利用好农村宅基地，做好宅基地存量资源的合理优化配置，严格管控农用地转为非农用地，遏制农村宅基地及建设用地增长趋势，严守耕地红线。规划管理农村宅基地要做到松紧有度，优化农村居民点布局，严格管控建筑质量，明确规定建筑风格，禁止私搭乱建，改善乡村整体风貌。在美丽乡村建设过程中，有关方面要努力做好农村民居设计，妥善处理农村垃圾和污水，加强人居环境建设，搞好乡村文化传承。
3 结语
农村宅基地制度改革呈现出多种因素叠加和多种主体参与的现状，属于重大社会现实问题，改革面临的问题较多，需要审慎应对。要在坚持农村土地集体所有制性质不变、坚守耕地红线不动摇的前提下，切实保护农村居民的合法土地权益。农村宅基地制度改革切忌急功近利搞行政运动，包括宅基地在内的村庄规划，尤其要注意把长远与现实、需要与可能很好地结合起来，统筹农村各方面改革发展需要，实现乡村振兴，融合城乡发展。
［中图分类号］ F321.1
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1674-7909（2019）26-21-2
标签：农村宅基地论文; 制度改革论文; 乡村振兴战略论文; 中共湖南省委党校(湖南行政学院)论文;