试论当前中国共产党执政体制特征及其模式改进设想，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,试论论文,体制论文,特征论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六届四中全会的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调指出：“全党要紧紧围绕加强执政能力建设的主要任务，……全面加强和改进党的建设，使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。”在新的历史条件下，对党的执政体制的健全是一项艰巨、复杂的一系列工程。做好这一工程，必须基于对党执政的现状、执政内外环境的变化及人类文明发展的方向有着十分清醒认识，并在实践中对当前的执政体制不适应时代发展的问题和弊端不断加以改进，方能使党的执政体制沿着有益于我国社会主义现代化建设的进程和人类进步的方向前进。为此，本文尝试就新世纪党的执政体制的改进作一探讨。
一、当前中国共产党执政体制总特征分析
所谓执政体制，是指执政党与国家政权之间的相互关系及其职权划分的制度化的设计与规定。“执政方式与执政体制有着密切的关系，执政方式是执政体制赖以运转的一切手段、途径的总称；执政体制不同，执政方式就会有明显的差别。”[1]（P17）
改革开放以来伴随着我国经济体制的改革，作为执政党的中国共产党对自己的执政体制的改革也在有条不紊地进行，根据形势的需要逐步调整了党委的职权，恢复和确立国家机关的地位和作用，规定了处理党同其他组织的关系的基本原则等，逐渐形成了当前状态的执政体制格局。根据各级党委在改革开放和现代化建设中的执政实践，笔者认为，当前中国共产党执政体制特征总体上适应改革开放和现代化的形势；中国共产党同政权的职能定位基本明确，并在实践中得到基本的实现；但同时党政职能又部分性重叠。具体表现为：当前党的执政体制大大推进了我国社会主义现代化建设，我国各项事业发展蒸蒸日上，国际上也树立了应有的大国地位，这是执政体制总体适应现代化建设的有力佐证；在实践中执政党实现了党的政治、组织、思想等功能，政权在党的路线方针政策的国家意志化及其具体实施管理的功能也很好的实现；与此同时，各级党委仍然兼有同级政权的部分职权，这从以下几个角度可以看出，一是从党委与同级政权两者职权运行的实践角度看，党政职能不分现象大量存在，在改革开放过程中，仍习惯于使用行政权力来解决建设中出现的各种问题，如嘉禾事件中县委及主要负责人就运用行政权力等手段来试图解决本不该由党委来处理的拆迁问题；二是在政权组织内部关系上，虽然宪法和法律规定政府机关、司法机关要向权力机关负责，但由于执政党在中国政治体系中的独特性，使得权力机关职权不能充分行使，行政机关一定程度上对党的机关负责。如长期以来，人大在行使权力的过程中或多或少地处于有心无力的尴尬境况便说明了这个问题；三是在中央、地方内部关系上，事权不分，上级党委部分性干涉甚至代行了下级某些权力；四是党的方针、政策转化为国家意志及推荐国家干部的法律程序、机制不是很健全；五是在很多情况下一些党委的方针、政策或红头文件还时常会驾驭在国家的法律之上，社会中存在的一些司法腐败，其原因之一就是一些党的领导干部甚至一级党组织为了个人或地方利益而干预其中的结果。总起来说，也就是在现有的执政体制下仍大量存在着党委、人大、政府、政协内部的职数太多、职位重叠和相互之间的职能不清、难以协调、执行不力、运行紊乱的不适应改革开放和现代化建设的诸多现象。
对党具有这种特征的执政体制进行模式化抽象和概括，笔者认为可称之为党政职权部分重叠型体制，即执政党职权与国家政权职权的部分性混合，执政党部分的兼有国家政权的职权，执政党和国家某些自身职权相对弱化的运行模式。此种体制运行流程参见图：
用信息传递理论分析这种执政体制运转流程，可以看出这种体制存在着三个闭合信息传递回路（政党与社会，政权与社会及政党、政权与社会）。这种模式缺点一为执政党有了部分性国家政权职能（同时履行执政党职能），而自成一回路，从社会中输入信息，执行着政党的利益表达及纲领政策的制定职能。但由于同时兼有社会的事务性管理决策等国家职能，其指令性信息直接输出给社会或政权，造成了执政党没有足够精力接受社会回送的信息，利益表达及纲领政策职能的效率受到影响。缺点二是由于执政党同时又会对政权发送部分指令性信息，这一方面使得国家政权直接发送指令型信息的权力受到分割，另一方面又使政权机关权威受到影响，使政权机关具有向执政党负责或附属于执政党的倾向，而无法获得与自身性质相符合的独立地位。缺点三是社会由于受两条指令渠道调节，往往造成输送的信息重复和磨擦，同时造成输送信息所需的各种资源的浪费。缺点四是政党直接输出于社会的信息，当出现信息传递过程中或落实中出现失误时，往往又极容易使党处于各种矛盾的焦点，从而影响了党群关系，削弱了党的执政基础。
当然，这种执政体制在短时间内可能呈现执政党权力一定程度的集中，有利于集中各种资源推进社会各方面发展，如我国改革开放以来取得经济迅速发展的成绩，其原因之一就在于这种执政体制的强制性推动。但是这种发展是一种非常态可持续性发展，长时间下去容易导致执政党和国家政权本身某些职权的进一步弱化，危及国家和社会的长远进步。
二、当前中国共产党执政体制现状的深层成因
中国共产党当前的这种执政体制，是改革开放以来在对计划经济年代传统执政体制（党政职权高度合一）的调整和改进中而逐步确立起来的，是一种过渡型执政体制。客观上说，党的执政体制总体上适应改革开放和现代化建设的需要，但是由于主客观的种种原因，执政体制现代化的完全转型并未从根本上实现。其产生的深层原因主要有以下几个方面因素：
第一，战争环境中党政关系运行方式的路径影响。解放前，中国共产党是领导革命的政党，是在极端恶劣的政治环境下形成和发展的，“中国共产党面对着‘三座大山’并在残酷的革命斗争环境里进行革命，这使我党不可能按正常的和平时期的政治运行规律来进行政治运作，只能更多地根据党所处于的斗争环境和革命斗争的现实要求来确定自己的政治运行。”[2]（P357）根据“路径依赖”理论，中国共产党在建国后执政体制的逐步形成和发展无疑会带有残酷斗争中政治运行痕迹。
第二，苏联共产党的执政模式的影响。在革命和建设中，苏联革命和建设的经验曾对我国革命和建设起到了相当大的指导作用（包括负面的影响）。所以我党革命和建设的许多方面都有着苏联模式的痕迹，特别新中国成立后的中国政治、经济框架更是直接受到苏联模式的影响。邓小平指出了这一点，他说：权力过分集中的现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人权力高度集中的传统有关。”[3]（P329）所以，传统执政体制和当前的执政体制与苏联的执政模式都有着内在联系。
第三，原有的计划经济体制是党的执政体制形成的基础性因素。计划经济属性客观要求集中权力，特别是我国生产力尚处在落后的状态，实行计划经济，对这种要求就更加迫切。从党政两者职权的变迁过程可以看出，党政一体、以党代政，是围绕着计划经济确立和推行而不断发展的；而计划经济体制的确立和发展，反过来又为党的权力集中提供了现实的体制基础。从计划经济实际的运行来看，在中国这么大的国家，计划经济能有效地运作起来，与党对社会的全面组织和有效领导密切相关。从一定意义上讲，计划正是通过我国党政的权力系统分配到社会每一个单位和组织的。随后，改革开放前这种党政职权高度集中的执政体制，在改革开放后政治体制的非根本性改革中变异为今天的具有党政职权部分混合型特征的执政体制。
第四，革命及计划经济时期高强度政治运动动员对今天的影响。政治动员是社会发展的重要推动力。由于我国在改革开放前的各种原因，经济发展遇到困难，在经济无法为社会持续发展提供足够动力的条件下，政治动员这一推动力就自然而然地被强化了，从而继续运用了革命时期高强度的政治运动手段进行经济动员，发展经济。“政治运动动员的有效性取决于两个方面：一个是社会的高度组织化；二是权力的高度集中化。”[2]（P384）政治运动动员的这种内在规定性，强化了执政党代替政权职权的状态。当今，随着社会、民间组织、及公民等民间力量的增长，政治运动动员已经基本实现了向经济动员的转型，这对执政体制向以党政职能分开为基础的依法执政转变提供了一个好的外在条件。
三、建立以党政职能分开为基础的依法执政体制模式的几点设想
从上面的分析不难看出，我党当前的执政体制具有的特征，其在内容和形式上仍带有一定程度的传统执政体制的历史痕迹，已远远不能适应时代的变迁。世纪之交的中国，社会主义市场经济体制早已代替了传统的计划经济；法治国家建设进程加快，法治政治正逐步取代了传统的“人治”特征的政治形态；人们的人权思想、权利意识等法治文化观念日益普及；今日的中国更加开放，并同世界的经济、政治紧密相连。所有这些历史性变化都从其内在规定性上要求我党的执政体制逐步改进当前党政部分性职能重叠的现状，向以党政职权分开为基础的依法执政的体制改善。十六大报告指出：“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平，必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。”[4]（P51）根据我国的国情、党情以及法治文明的精神，新时期我党执政体制向以党政职能分开为基础的依法执政体制方向改善，应从下面几个方面着手：
（一）进一步完善有关执政党执掌政权的体制和行为的法律
建立以党政职能分开为基础的依法执政体制首先需要解决执政有法可依的问题。现行《宪法》序言规定：共产党作为执政党，必须以全国人大制定的《宪法》为“根本的活动准则”。宪法第5条规定，党“不得有超越宪法和法律的特权”。然而，除了宪法外，规范党的具体职能、党政关系及执掌政权程序的法律法规少之又少。就宪法而言，也规定得不是很详细、具体。如果没有相关明确规定政党的具体职权、执政体制、执政程序和党政运行关系的法律，而又要求党在宪法和法律的范围进行执政，这在客观上是难以衡量的，在实践中也是难以做到的。这也是为什么当前一些地方党组织滥用职权，违法执政，从而严重地影响党的形象和威望的一个重要原因。所以，应尽快地完善规范执政党执政体制、行为和党政运行关系的法律，对共产党的地位、职权、执政体制、执政方式及执政程序等做出明确的规定，使执政真正有法可依。新时期，完善执政党执掌政权的体制和行为的法律应包括两个基本的层次：
一要在宪法中规范党政关系、执政体制和行为。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力。中国共产党作为我国政治体制的核心，其性质、地位、职能及主要执政体制框架和领导方式等，应在宪法中有所规定。《中国共产党章程》规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心”。“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党对国家事务实行政治领导的主要方式是，使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策等。党的重要文献中关于党的性质、地位、职能主要领导方式等的正确认识在宪法中也应确认和完善。另外，再补充党、政权组织及其党组的基本关系处理原则等执政框架的内容，那就可以从根本上规范党政关系和党的执政体制和行为，为理顺党政关系和完善党的执政体制、执政方式提供最根本的依据和保障。
二要在法律中规范党政关系、执政体制和执政行为。由于宪法是根本大法，不可能把党政关系、执政体制和执政行为规定得全面而具体，而只能规定一些根本的原则。因而，如果没有对党政关系、执政体制和执政行为的具体规定，宪法所规定有关基本原则也就很难得以实行。党政关系、执政体制主要涉及党与立法机关的关系、党与行政机关的关系、党与司法机关的关系。在党与立法机关的关系方面，有党如何经过法定程序把自己的主张变成国家意志，党组织如何向人大推荐重要干部，人大党组与人大关系如何处理，党组织与人大产生意见分歧时怎样协调，以及各级人大中的党员代表比例等问题。在党与行政机关的关系方面，有行政机关向人大负责的同时如何接受党组织的领导，如何确定同级党组织、行政机关及其党组的法律地位，以及同级党组织领导人与行政机关负责人的关系等问题。在党与司法机关的关系方面，也有司法机关向人大负责的同时如何接受党组织的领导，如何确定同级党组织、司法机关及其党组的法律地位，以及司法机关在司法实践中如何处理党的有关政策与国家的有关法律之间的关系等问题。所有这些都是党政关系和执政体制亟待规范的法律内容。
（二）根据党政不同职能进一步形成处理党与人大、政府、司法机关的关系机制
党和政权不同的组织属性决定了它们有着不同的职能构成。具体到我们国家，党的主要职能是制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，实施党对国家和社会的领导等内容。政权机关的职能是通过法定程序，把党的路线、方针具体化、人民意志化（国家意志化）并负责组织实施，进行“具体管理”。为此，我们必须以相应的机制规范党与这些机关的关系。
1.探索党组织与人大的关系机制。首先要加强党对国家权力机关的领导，要保证国家权力机关依照法律，按照人民的利益和意志，履行宪法和法律赋予的职权。其次共产党作为执政党，也必须在宪法和法律的范围内活动，不能越俎代庖，不能强迫人大必须做什么或不能做什么，有关国家事务重大问题的决定必须经过人大表决，否则就是违宪。各级人大的党员代表，不论是总书记还是普通党员，都必须以普通一员的身份活动，同党外人士合作共事，不能有任何特权，不能只注意按同级党委的意图履行党员义务的一面，而相对忽略了解和反映当地人民的呼声，以体现自己人大代表身份的一面。
2.探索党组织与政府的关系机制。建立以党政职能分开为基础的依法执政体制，要求理顺党组织与政府的关系，以相应的机制保证党政职能分开，防止影响和干预政府依法行政。党应依法支持政府履行法定职能，保证政府依法行政，也就是说，规定由行政机关处理的事务，应由行政机关处理，党组织不宜直接向行政机关发号施令，不宜包办政府的工作，也不能直接插手行政事务。党对政府的领导应具体体现在：一是通过国家权力机关这个中间环节实现党的领导；二是通过对政府执行法律的监督体现党的领导；三是通过法定程序推荐政府组成人员和重要干部体现党的领导。
3.探索党组织与司法机关的关系机制。党的领导应当紧紧围绕如何保证司法机关严格执行党的路线、方针、政策和宪法、法律这个中心问题来进行。司法工作必须在党的领导下进行，党在履行法治过程中应充分注意改善司法环境，建立和健全相互配合和制约的、运转高效的司法体制。要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，从而保证司法机关公正、准确地运用法律，不受外部力量的干扰。
（三）实行依法执政体制必须强化党内权力监督制约机制，依法规范党内权力运作
没有制约的权力必然导致腐败。依法执政体制建立必然包括监督执政，只要有权力的行使，就必定要有监督的机制，就必须建立科学、合理、健全、高效的监督体系，包括党内监督、法律监督、行政监督、群众监督、新闻舆论监督等，形成事前监督、事中监督、事后监督这样一个全过程的动态监督体系，使监督向全方位、多层次发展，发挥整体效应。在整个监督体系中，首先要尽快地建立和完善党内的监督制约机制，根据健全党的权力运行监督机制和加强权力监督的需要，制定和颁布党内监督条例，进一步完善权力监督机制各要素的职责和行为规范。其次要依法监督执政党和党员干部的行为，促使其保持社会主义方向，严格遵守社会主义法制，在宪法和法律范围内活动，通过依法监督防止领导干部的行为违法，起到防患于未然的作用，并及时发现和纠正执政行为的偏差和失误。同时，法制监督是防止腐败，保持廉洁，克服官僚主义，提高工作效率的有效方法。
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