农村集体资产管理问题实证研究，本文主要内容关键词为：资产管理论文,实证研究论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村集体资产是一定范围内农民群众的集体财富，是壮大集体经济实力，发展农村集体福利事业的物质基础。管好用好农村集体资产，确保其保值增值，无论是目前还是今后，都具有重大意义。本文是关于农村集体资产管理问题的一份实证研究报告。
一、农村集体资产管理中的主要问题
（一）家底不清
目前，广大农村普遍存在集体资产家底不清的问题。尽管各村都有会计对集体资产进行帐务处理，但帐面数字严重失真（帐实不符），实际上就是家底不清。关于这一问题的调查资料见表1。
农村集体资产帐实不符（家底不清）不仅表现为资产总量帐实不符，而且表现为同一单位的不同资产项目间，有的盘盈有的盘亏。例如，莱阳市21个样本单位在1996年的清产核资中，一部分资产项目盘盈7.73万元，另一部分资产项目则盘亏44.56万元；胶州市铺集镇44个村77个清核单位在1996年的清产核资中，一部分村级资产项目盘盈334万元，另一部分则盘亏123万元；文登市文城镇文山村在1996年的清产核资中盘盈固定资产9.0万元；莒南县筵宾镇40个村，集体帐面库存现金38.56万元，存款597.21万元，通过清点核对，有13个村帐实不符，核实后的库存现金35.25万元，存款600.52万元，全镇在清产核资中，还盘盈房屋197间共2900平方米，盘亏库存物资17926元，盘盈水利设备28套（台、件），盘盈农机14台（件），盘盈金额41580元。
（二）流失严重
1.丢失、损坏和被他人无偿占用。根据1995年对山东省青州市何官镇的南张、大孙、西营三个村的核查，责任制以来三村合计丢失集体资产316元，损坏集体资产572元，被他人无偿占用集体资产8485元，集体资产合计流失9373元，具体数字见表2。
农村集体清产核资试点单位的清产核资资料，也从另一侧面反映出了农村集体资产丢失、损坏、被他人无偿占用的情况。据莒南县1996年农村集体清产核资资料，该县筵宾镇政府大院及镇办企业占用村集体土地150余亩，镇学校占用农村集体资产18万元和27亩土地，多年来都未给予经济补偿，实际上已构成无偿占用；胶州市铺集镇，通过清产核资（1996年），共收回被他人占用的集体公物352台（件），价值18.5万元；铺集、胶西两个试点镇通过清产核资，查清被国有单位无偿占用的农村集体资产项目85笔，资产价值总额1822万元；莱阳市羊群镇、吕格庄镇有3处联办中学及4个事业单位，经确认无偿占有农村集体资产399.4万元、土地167.4亩；夏津县通过清产核资，共查清被他人（单位）无偿占用的集体资产价值1527万元；长清县查清邮电、学校、政府机关等单位无偿占用农村集体资产金额达3934.1万元；文登市小观镇、文城镇各试点单位通过清产核资，确认被他人（单位）无偿占用的集体资产50多万元（注：上述清查出来的被他人（单位）无偿占用的集体资产大部分已在查清后得以解决（收回或补办有偿使用手续），但从中我们完全可以推测，未清核单位也存在类似情况。）。
2.贬值损失。固定资产贬值是正常的，对于这种贬值应通过计提折旧使资产总值得以保持，但是，如果不提折旧或计提不足，固定资产的价值就得不到足够补偿，就会发生资产流失。据对蓬莱市的调查，全市有近80%的村连续多年不提固定资产折旧费；据对龙口市城关镇的调查，全镇约25%的农村集体固定资产只是使用而不提折旧；又据莱阳市的调查，21个调查单位实提折旧345.8万元，而应提折旧为457.5万元，流失111.7万元，占24.4%；文登市小观镇、文城镇6个村及35个清核单位，至清核时共少提固定资产折旧11.2万元。
3.坏帐损失。据调查，1996年清产核资中，肥城市潮泉镇大王村，核出坏帐5.7万元；莱阳市吕格庄镇江汪庄村核出坏帐39笔，合计金额57.3万元，占债权总额（71.6万元）的80.1%；胶州市铺集镇核出坏帐损失46万元；长清县11个乡镇核出坏帐1380笔，金额达1940.1万元（见表3）。
（三）滞流沉淀
农村集体资产的滞流沉淀主要表现为集体应收款数额巨大且长期不能收回。据肥城市1996年统计，全市农村集体累计应收款10305万元，占农村集体流动资产的68.5%；据文登市2个清核试点镇6个试点村1996年统计，累计集体债权862万元；据平度市统计，1990年底，全市农村集体债权总额为10848万元，到1993年时增加到了17496万元，3年时间增加了61.3%，其中外单位欠款6965万元，外村个人欠款1450万元，本村所属单位欠款4466万元，本村农户欠款4615万元，各项欠款合计占集体自有资金的28%，占集体流动资金的67.6%；另据对莱阳市的调查，1995年全市农村集体被拖欠的债权款项达1024.8万元，占村合作经济组织资产总额的21.8%；再据对莱州市店子乡的调查，1995年底，全乡各村集体被拖欠的债权款项达200万元，占集体总资产的17%。
二、农村集体资产管理不善的原因分析
农村集体资产管理出现上述种种问题，原因是多方面的，概括起来主要有以下几点：
1.农村集体资产管理的任务与目标模糊。在实行承包责任制以来的农村集体资产管理中，普遍存在着管理人员对集体资产管理的任务与目标认识不清的问题。不少管理人员认为，集体资产管理就是看管好（或说看守好）“分”的过程中保留下来的已为数较少的集体资产，只要数量不少（不丢失、不人为损坏）就足够了，没有认识到集体资产管理的主要任务与目标应该是管好用好、保值增值。因而，在集体资产管理工作中，一方面，只看重数量管理，未看重价值管理，致使不少农村的集体资产（固定资产）多年不提折旧或计提折旧不足，导致集体资产（固定资产）的较大范围和较大程度的流失；另一方面，只保家底，而未将集体资产管活用好、提高效益，实现集体资产增值，因而又较大范围和较大程度地出现浪费现象，造成另一种意义上的流失。
2.农村集体（合作）经济组织管理集体资产的职能因承包责任制的实施而有所削弱。在承包责任制实施以前，亦即集体统一经营的时候，集体经济组织（生产队）对于集体的资产有两方面的职能：一是管理（主要是保管）职能；二是经营职能。在这两种职能的相互关系上，管理职能是为经营职能服务的，管好集体资产的目的是为了更进一步地用好（经营好）集体资产，使之形成更多的产出。但是，在承包责任制广泛实施以后，土地承包给了农户，集体企业也承包给了经营者个人，于是集体经济组织的资产经营职能明显削弱。与此相对应，作为行使资产经营职能基础的资产管理职能也相应削弱。也可以换句话说，随着集体经济组织资产经营职能的削弱，不少地方的集体组织有意无意地放松了对集体资产的管理，从而导致了集体资产家底不清、丢失损坏严重或被他人长期无偿占用等问题的发生。
农村集体（合作）经济组织管理集体资产职能削弱的具体表现主要是：①管理机构和管理人员不落实。②管理制度不健全。目前，很大一部分农村未有明确的农村集体资产的管理主体，常常出现有好处时人人都管，无好处时人人都不管的现象；从管理人员的落实情况看，实行承包责任制以来，不少村取消了专门的物资保管人员（只设村会计），使集体财物处于无人保管状态（据对龙口市城关镇的调查，全镇有15%左右的村没有专门的物资保管人员）。从管理制度方面看，原有的（承包责任制以前的）资产管理制度早已失去效力，而新的管理制度又未及时建立起来，从而形成一种管理制度上的空缺，即使是有些村有制度，但是在执行上也不是很好，使其未能很好地发挥作用。
3.管理人员素质差且队伍不稳定。目前，农村集体资产管理的主要力量——村会计人员的素质普遍较差。一方面，他们的思想认识水平相对偏低，在日常工作中，认识不到会计工作的严肃性和重要性，因而经常出现不及时记帐、随意记帐、按领导意图记帐等现象，从而使会计资料失真；另一方面，他们的业务水平也相对偏低，不少村会计没有受过正规的会计训练，没有正规学过帐务处理的原理和方法，许多帐务不会处理，也导致了会计资料失真。另外，农村会计队伍普遍存在不稳定现象。一般的是村支部书记换，村会计也跟着换。这种现象，一方面使会计人员的素质难以提高（业务素质的提高需要一个业务熟练过程），另一方面也容易使农村会计资料失去连续性，交接太频繁，也容易出差错。
4.集体资产承包经营中存在保值增值方面的管理制度缺陷。实行承包责任制以来，以集体企业资产为代表的很大一部分集体资产都承包给了个人经营，但是，承包管理制度却不够完善。其具体表现是：承包合同对集体资产的保养、维修及承包到期时资产的验收、估价和相应的奖惩规定不明确，从而使承包人有空子可钻；或承包合同对上述内容虽有规定但执行不严，导致承包人对集体资产的掠夺性、甚至是破坏性经营，造成集体资产的大量流失。
5.财务会计制度中存在资本保全方面的制度缺陷。过去很长一段时期内，我国的财务会计制度规定，承包资产的盘盈、盘亏由投资者（发包人）负责，即盘盈时补记发包人投资，盘亏时冲减发包人投资，并且承包期内报废固定资产的残值变现收入与清理费的差额在公积金中处理，即两者差额为负时，在公积金中列支，两者差额为正时，增加到公积金中去。这样的规定，容易导致资产的人为盘亏（损坏、丢失）和不应有的报废、处理，不利于资本保全。
6.集体债权催缴困难或催缴不利。农村集体债权既有历史上积存下来的债权，又有承包以来新形成的债权。集体债权越积越多的具体原因很多，大体可分为两大类：一类是催缴困难，另一类是催缴不利。在困难方面主要包括债务人长年出走且下落不明（逃避超生罚款或外出打工经商）、债务人经济确有困难无力偿还、历史欠帐不好理清等；催缴不力方面的原因主要包括：对部分无故拖欠的单位和个人采取措施不力（只停留在号召、通知的水平上，未真下功夫催缴）、有些欠款属村干部关系户欠款而给予包庇或放任等。
债权增加与坏帐损失的出现与增加是紧密相连的。债权越多、拖欠时间越长，出现坏帐的概率就越大。另外，部分农村干部放人情债或不负责任地随意放债，放债时又不认真签订借贷契约，也是出现债务拖欠与坏帐损失的一个原因。
三、加强农村集体资产管理的对策建议
1.进一步明确农村集体资产管理的任务与目标。对于农村集体资产管理，要进一步明确管好用好和保值增值这一目标。为了确保目标的实现，应将目标融入农村集体领导班子的任期目标中去，并定好奖罚制度，实现目标者奖，未实现目标者罚。
2.强化农村集体（合作）经济组织的集体资产管理职能。农村集体资产主要表现为农村地域性合作经济组织的资产，要搞好农村集体资产管理，还必须采取措施强化农村集体（合作）经济组织的资产管理职能。这一方面的具体措施包括：①加强农村集体资产管理的组织建设。应以村或地域性合作经济组织为单位，成立或明确一定的集体资产管理机构，具体执行农村集体资产的管理职责。乡镇一级人民政府的农村经济管理机关应相应成立农村集体资产管理监督机构，来监督考核各村资产管理机构履行其管理职责的情况，同时作好某些服务。各村的财务管理体系中，除配有会计人员外，还应配有保管人员。村领导班子、集体资产承包人及广大群众，都应积极地从思想上和行动上承担起管理好农村集体资产的责任与义务。村民委员会、村民代表大会更应积极发挥管理好农村集体资产的作用，重大资产承包、处置问题，应交村民代表大会或村民大会讨论决定，充分发挥广大群众管理集体资产的能动、监督作用。②加强农村集体资产管理的制度建设。村级经济组织应建立健全并认真执行与集体资产管理有关的“财务会计制度”、“物资保管制度”、“固定资产折旧制度”、“固定资产购建及处置制度”、“现金管理制度”、“民主理财制度”等，加强对集体资产管理的制度约束；乡镇经营管理站则应相应建立农村集体资产管理监督监察制度；国家有关部门也应考虑尽快制定和颁布农村集体资产管理法规，以便使农村集体资产管理有法可依。
3.提高管理人员的素质和管理队伍的稳定性。通过定期或不定期的会计培训，提高会计人员的思想认识水平和业务水平；在会计人员的选用上，应以思想硬、业务精为标准，任人唯贤，不搞任人唯亲，保持会计队伍的稳定。
4.完善集体资产的承包管理制度。一方面要在承包合同中明确承包人在保证集体资产管好用好和保值增值方面的义务与责任，并规定好承包期末的评估奖罚制度（优者奖，劣者罚），另一方面要严格承包合同的管理，确保承包人认真履行合同中所规定的责任与义务。
5.尽快校正财务会计制度的有关缺陷。新会计制度规定，企业固定资产的盘盈、盘亏及报废处理的残值变现收入与清理费的差额都用企业收益调整，即由经营者承担。广大农村要尽快推行与严格执行这一制度，以实现资本保全。
6.加强债权管理，减少外债拖欠和坏帐损失。可以采取如下措施：①采取经济和法律的手段督促欠款单位和个人尽快还款。②推行“欠转贷”，增加欠款单位和个人的欠款代价，督促其尽快还款。③乡镇经营管理部门多作协调服务工作，解决债务问题创造条件。
7.广泛进行清产核资。清产核资是摸清集体资产家底，加强农村集体资产管理的一项基础性工作，它是使农村集体资产管理从“乱”走向“治”的起点，前文所揭示的很多问题就是通过清产核资发现的。因此，应在现有清产核资试点的基础上，积极推广试点单位的经验，扩大清产核资的范围，使广大农村都能尽快地摸清集体资产家底，并在此基础上，使农村集体资产管理走上正规。
8.尽快开展农村集体资产评估。资产评估是摸清资产的价值状况和动态变化情况的重要手段，要真正搞好农村集体资产管理，还应尽快开展农村集体资产评估。