权力制约与廉政建设，本文主要内容关键词为：廉政建设论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
腐败现象的产生有着社会经济结构、政治体制、文化背景等各方面历史的和现实的深刻原因，如何清除腐败，保证政治清廉是一个非常复杂的课题。本文仅从权力制约的角度对此作一初步探讨。
几千年的人类文化史向人们昭示了一个真理，即正如没有绝对的自由一样，亦没有绝对的权力，凡权力皆应受到制约。历代英明的政治家均不同程度地意识到：如果对权力缺乏有效的监督制约，权力拥有者便会自然发展到“擅权”，将权力当作谋取私利的工具。法国政治思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”〔1〕他甚至认为， 有权力的人们在使用权力时一直到遇有界限的地方才会休止。因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”〔1〕（同上）虽然由于统治阶级的剥削本质， 决定了他们的权力制约仅是局限于各国家机构之间的相互制衡，其实质不过是统治阶级内部的一种权力的分工或分配，不可能实现对权力的有效制约，因而亦不可能遏制和根除腐败，但是却揭示了政治秩序运行的一条普遍规律，即不受监督制约的权力必定走向腐败。这一规律反映了权力制约与廉政的关系以及与政治民主的关系。
权力得不到有效制约，之所以会导致腐败现象的产生和蔓延，是因为权力同任何事物一样也具有二重性。一方面，掌权者可以按照人民的意志行使权力，把权力看作是为社会公众服务的工具，推进社会进步；另一方面，权力也可能成为占有者谋取私利的工具，阻碍社会发展。出现后一种情形的关键原因就是对权力缺乏有效的制约。当前的生产力发展水平尚不能使社会财富最大限度地满足全体社会成员的需要，而当某集团或某个人握有一定权力时，就获得了在其权限范围内按照自己的意志调动和使用社会财富的能力。在此情况下，如果其权力得不到有效监督制约，掌权者是极易利用支配社会财富的便利条件首先满足自身需要的。这样权力的消极腐化作用就不可避免地溢泄并蔓延开来。因此，要保证掌权者切实为人民行使权力，对其进行全面的控制和管理就成为必然。
从历史的观点来考察，政治民主发展的程度是与权力制约的严密化程度相一致的。在“溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”的专制社会中，君主实行专制独裁，集国家大权于一身，容不下别人对自己的制约。如果说还有什么制约的话，充其量不过是“贤臣进谏，明君垂听”而已。历代开国君主一般比较贤明，且深知前朝覆灭之因，所以对自身约束和对官吏监督制约较严，从而形成暂时的清廉政风。但是由于君权至上，对权力缺乏制约机制，久而久之，权力不可避免地遭到滥用，最终不得不被迫吞下滥用权力所结下的苦果，在夺取政权——暂时兴旺——官吏腐败——走向灭亡的历史逻辑中徘徊。
现代世界各国民主制的基本形式是代议制，代议制是一种间接民主制。在此制度下，不可避免地会发生权力所有者与实际行使者的分离状态。虽然我国宪法明文规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但并不意味着广大人民能够直接行使国家权力，对国家和社会公共事务进行管理。因为人民是一个高度概括的集合体概念，人民的权力由全体人民直接去行使，这从操作方面来讲是不可能的。事实上，由于受物质条件、文化程度、管理水平的限制，社会主义民主的发展程度目前还未能达到经典作家设想的“通过人民自己实现的人民管理制”以及“普遍吸收劳动者管理国家”的理想境界。人民管理国家和社会公共事务的权力只能通过选举委托给自己的代表去具体行使。如何使权力的实际行使者时刻意识到自己的权力是人民授予的，是应当执行人民意志的呢？结论必然是切实建立起完善的权力制约机制。这正如列宁所指出的，在公共职务不能由人民直接担任时，他们将“受人民的特别监督，成为由人民选举，一经人民要求即可撤换的代表”。〔2〕这种“特别监督”的实质就是权力所有者对权力行使者的制约。
对权力行使者的行为约束一般可分为自我约束和外部约束。对掌权者来讲，通过经常性的政治思想、民主法制、行政伦理教育使其具有较强的自我约束能力和抵御外界腐蚀的能力，对于杜绝腐败现象无疑是十分重要的。但是许多事实告诉我们，人的自我约束具有很大的随意性和不稳定性，在不同环境、不同外力影响下差别很大。因此单靠掌权者的自我约束，是不能从根本上防止权力的滥用和腐败的，还必须强化对权力行为的外部约束。否则，权力主体在物质利益驱动和客观环境诱惑下，极易发展到以权谋私，损害人民和社会整体利益。历史的经验教训已向我们昭示：反腐保廉，思想教育是重要的，道德约束也是不可缺少的，而靠政治运动和非民主的手段肯定是行不通的，真正有实效的是靠完善的权力制约机制的“硬约束”。
权力制约包括对权力的管理、控制和对权力行使的监督、约束，其目的并非是消极地限制权力，而是对权力进行科学管理，以实现权力的健康运行，避免权力腐败。对权力的制约有多种途径，从我国的实际情况看，建立强有力的权力制约机制，应着重抓好以下三个环节：
（一）对权力主体产生方式的制约。这里讲的权力主体并非是国家本质意义上的人民权力主体，而是指人民权力主体之下所划分的若干具体权力主体。权力能否得以正确行使，首先取决于权力掌握在何人之手。掌权者具备较高的思想觉悟和良好的道德品质，是正确行使权力的前提和基点。因此，选好掌权者是实现对权力有效制约的首要一环，是防止权力腐败的重要基础。
对权力主体进行授权有诸种方式，但是按照授权应体现最大多数人的意志这个原则，其最佳途径应首推选举制。选举的实质是人民把权力委托给自己最信赖、最清正廉明和最优秀的人，由他们直接管理国家和社会公共事务。虽然受主、客观条件的限制，目前还不能普遍实行直接选举，但是应该从最基层开始，逐渐扩大直接选举的范围。同时逐渐完善选举办法，提高选举的公正、透明与权威性。官员的选择只有由人民来决定，才能使候选人产生一种紧张感，这种紧张感表明选举对官员有着很大的压力，促使他们把注意力集中到人民的利益上。如果人民的选举权得不到有效行使，势必会割断权力所有者与权力行使者之间的现实纽带，使人民的权力摆脱人民的制约，掌权者就会轻易发生越轨行为。因此，官员的选举权只有牢牢掌握在人民手中，才能对官员形成最直接的监督约束，从而保证国家的一切权力皆以人民的意志为本原，以人民的利益为归宿，最大限度地抑制权力的消极作用。
（二）对权力运行过程的制约。对权力获得方式的制约尽管是十分重要的一环，但还仅是权力制约的起点。因为授权过程结束后，权力拥有者就具有了相对的独立性，权力的功能、效应在运行过程中得以充分展现，能否保证权力主体积极地、忠诚地以法用权、为民用权，最重要的是取决于对权力运行过程监督制约的质量。因此，为了防止权力的滥用和腐败，还必须对权力运行的过程，进行监督、控制，并使之规范化、制度化。其手段主要有三种。
一是国家机关之间的制约。这是以权力制约权力的最突出方面。在具体行使国家权力时，设置一系列国家机关，分别执掌国家权力的各个部分，既有利于实现国家职能，提高国家权力的运行效率，又有利于建立国家权力的制约机制，以防权力遭到滥用。从目前来看，国家机关之间的制约模式主要有资本主义国家奉行的分权制衡体制和社会主义国家实行的议行合一体制。前者表现为国家的立法、行政、司法机关之间既彼此分立，又互相制约；后者表现为以人民代表大会为核心的权力分工和制约。两者的共同之处在于均从国家权力的特性出发，建立对权力的制约机制。但事实证明，由于资本主义国家的权力制约是脱离人民群众的，存在着很大的局限性，因此，对国家权力的制约方法是难以达到各种权力彼此平衡的目标的。社会主义政治根本不同于过去一切社会的政治，它首次使政治成为社会大多数人的事情，把政体秩序植根于人民主权，为有效地制约权力的腐化创造了有利条件。
由于国情的差异，在我国建立国家机关之间的权力制约机制，必须坚持共产党的领导，这是国家机关在行使各自职权时能够坚持正确方向的有力保证。但是党的领导主要是政治领导，党不能代替国家机关行使权力，只能通过其执政地位将自己的路线、方针、政策经法定程序上升为国家意志得以贯彻执行。一方面，党作为领导者，应当按照符合领导特征的途径和方式，充分发挥对国家机关的领导作用；另一方面，党作为被管理者，应当自觉地尊重国家机关的管理，在宪法和法律范围内活动。邓小平曾指出，“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。”〔3〕按照这一思想，结合我国的具体国情， 对国家机关之间制约框架的思考，必须是在坚持共产党的领导这个前提下，以人民代表大会为中心来进行。
我国宪法明确规定了人大及其常委会的最高监督地位，规定了行政机关、审判机关、检察机关等对人大及其常委会负责并接受其监督。由此可见，我国国家机关之间的制约关系，表现为只存在人大及其常委会对其他国家机关的单向监督，不存在其他国家机关对人大及其常委会的逆向牵制。这种以人民代表大会为中心的权力分工与制约具有突出的优越性，它能够保证人民代表大会在充分发扬民主的基础上，实现人民当家作主的权力，而且实行议行合一，消除了代议制下议而不决、决而不行的议行脱节和在互相制衡的名义下互相扯皮的现象，使各国家机关职责明确，行动一致，保持较高的工作效率。但是，亦应看到，我国国家机关之间的分工制和权力运行的制约机制还不十分完善，宪法规定的人民代表大会对其他国家机关的监督制约之权尚未较好地变成具体的实施行为。为改进人大的监督工作，硬化人大对其他国家机关的监督制约，首先，要制定监督法规，把人大所具有的监督制约权进一步程序化、法律化。实践证明，任何法律制度，欲求其有效落实执行，必着意于操作的可行，操作之欲可行，又必求制度具有严密的程序。因此，对人大监督法规的制定应做到清晰规范、易于操作、程序严密、协调配套，为贯彻落实提供准确的依据，防止因制度规定过于原则、笼统而被曲解，以切实保障人大在国家权力制约中的最高地位，使所有国家机关及其工作人员均置于法律的严格监督之下。其次，要建立隶属于人大的专门监督机构。我国权力机关对其他国家机关的制约缺乏力度，未设立专门的监督机构想必是重要原因之一。宪法虽然规定了人民代表大会有权罢免由其选举产生的领导，但由谁提出罢免案，由谁负责审理并提出处理意见仍是一个模糊的问题。还有地方组织法规定人民群众对行政机关及工作人员的申诉和控告，由地方各级人大常委会受理。而实际上，人大常委会实行的是例会制，开会期间有许多重大问题需要审议、讨论、对人民群众的申诉和控告很难抽出大量时间去处理。诸如此类足以证明，建立健全隶属于各级人大及常委会的专门监督机构，对确保人大监督权的有效行使极为重要。
二是非国家机关对国家权力的制约。主要是政党、群众团体等组织对国家权力的制约。从世界各国的情况看，政党对国家权力的制约具有举足轻重的影响。在我国，共产党作为执政党掌握着国家机关领导干部的管理权和国家机关中党员的纪律检查权，直接决定着权力主体的升降和权力得失，使这一监督制约具有很强的权威性。因此，搞好廉政建设，必须充分发挥执政党的监督制约作用。第一，党通过方针政策指导督促权力主体廉洁奉公，支持对腐化分子的查处制裁。第二，严把干部的任免关，以防品质恶劣者混入干部队伍。第三，坚持对所任命干部的日常监督，把问题消除在萌芽状态。第四，强化思想教育，提高权力主体抵制名利诱惑、约束自身行为的能力。第五，加强党纪检查，确保党员干部清正廉洁。共产党在发挥自己制约国家权力作用的同时，还应充分发挥民主党派社会联系广、影响大、有报效祖国的愿望的特点，主动争取他们对国家权力进行多方面的监督，提供更多的机会让民主党参政议政，以最大限度地发挥他们在制约权力腐化方面的作用。
此外，其他非国家权力组织也要发挥对国家权力的制约作用。在这方面群众团体无疑处于突出的地位。我国目前蔓延的腐败行为，从历史根源看，在于高度集权的僵化体制下权力失衡、权力失监；从现实根源看，在于转轨过程中双轨并存带来的权力失范、权力失控。两大根源均是缺少权力运行的人民群众监督系统。因此，重视人民群众监督是根治腐败症的治本之道。人民群众的监督制约所具有的广泛性、敏锐性、自学性等特点决定了这种监督制约能够有效地避免国家权力被滥用。由于人民群众监督制约没有直接的处理权，所以，要使其产生威力，就必须组织起来，以便形成强大的整体合力，从而给腐败现象强有力的制约。而群众团体正是实现把人民群众监督组织起来的纽带。为了充分发挥群众团体的监督制约作用，必须做到这一监督制度规范化、法律化，逐步形成案件受理、立案调查、案件移送、信息反馈等规范化的制度和程序。总之，要健全和完善权力制约机制，必须合理地调配各种社会力量对国家权力的影响，逐步实现国家权力制约的社会化。
三是社会舆论对国家权力的制约。社会舆论具有公开性、及时性、灵活性等特点，因而它在监督制约体系中有着独特的功能。对报纸等新闻舆论工具的监督作用，邓小平曾给予很高的评价。他说：有时“党和政府听不到的，报纸能听到，它能摸到社会的脉搏”，所以“报纸办好了，对领导是最大的帮助”。〔4〕关于报纸批评的效果， 邓小平指出，领导干部“看到报纸批评了的做法，就秘密地改，这就是报纸的作用”。〔5〕寥寥数语就把舆论监督的重要性讲得十分透彻精辟。 社会舆论就象警觉锐利的双眼，时刻密切注视着国家权力的运行状况，使权力行使者的一举一动均处于众目睽睽之下，众口评说之中，稍有不规行为，便向社会发出呼喊，从而对被监督者形成巨大的心理压力和政治压力。“众怒难犯”与“有口皆碑”的截然不同的社会效果及其影响，使得任何人都不能不考虑到社会舆论的巨大作用。
另外，舆论载体还可以根据采访、调查和群众反映的材料向监督机构提供信息，利用舆论的力量为监督工作提供有力的支持，为查处案件创造一个良好的大环境。改革开放以来，我国新闻界的舆论监督功能日益增强，公开性与透明度不断提高，社会责任感不断加强，社会影响不断扩大，已成为制约权力腐败的生力军。随着现代科学技术的发展以及传播媒体更加现代化，舆论工具在促进廉政建设方面的地位和作用更加为全社会所重视。社会舆论监督制约权力作用的充分发挥，离不开法律的有力保障。因此，很有必要尽快出台《新闻法》，以法保障社会舆论的调查、报导和批评的权利，明确新闻工作者的义务和责任，使新闻报道做到以内容真实准确为宗旨，以不损害国家利益、社会整体利益和个人合法权益为前提，以促进廉政建设为目的，正确有效地发挥对权力监督制约的作用。
（三）对权力运行后果的制约。由于国家权力具有强制性、独立性和诱惑性等特征，因而尽管在权力主体的产生和权力运行的过程中，采取了种种制约措施，也难以保证权力运行的绝对安全，更难绝对避免任何腐败行为的发生。因此，对权力运行后果的制约是完善权力制约机制的重要环节。根据法律面前人人平等的原则，凡触犯法律者均应受到追究。追究的最有力措施首先是罢免其职务，这是对滥用权力者的一种处罚。说到底，权力制约的权威性是由罢免权来支撑的。因为它能决定掌权者的政治命运，因而也就能保证掌权者依法办事，尽职尽责，防止以权谋私，徇私枉法。如果离开了罢免权，只停留在一般道义上的遣责，监督制约也就失去了应有的效力。因此，要建立健全罢免的条例与制度，以法规定具体的罢免程序，保证当权力在行使过程中一旦出现越轨、滥用、私化等反常现象时，制约机制便能迅速地作出反应，及时地按照预定程序予以矫正。
对于严重的腐败分子，除罢免其职务外，还必须追究刑事责任。严格的法律制裁是廉政建设的必要条件，当前腐败现象之所以恶性蔓延，惩处不力是重要原因之一。在对腐败分子的处理过程中确实存在着以纪代法、以罚代刑的现象，使犯罪分子得不到应有的惩处，没有达到强有力的威慑效应。同时，执法部门对腐败分子的法律制裁，量刑标准不够统一，有一定的游移性，在反腐败的“运动期”量刑趋重，而“运动期”过后又量刑趋轻，导致法律的权威受到影响。因此，对腐败分子的惩处应该有一个统一的标准，严格执法，做到令出则必行，法出则足施，规出则严用，以达到惩处足以慑众之目的。
以上所述三个环节构成了我国权力制约机制的基本内容和基本要求。这三个环节亦即防止权力走向腐败的三大屏障。对权力主体产生方式的制约是基础，对权力运行过程的制约是关键，对权力运行后果的制约是保障，三者构成了一个从防范、控制到惩处环环相扣、相辅相成的权力制约机制。当然它们的地位和作用是有区别的，因为对权力运行后果的惩处无论怎样严厉，只能是惩治于后，而不能杜绝于前。它只是在腐败行为发生而且被揭露出来时才起作用，此作用是亡羊补牢，而非是未雨绸缪。所以，对权力的制约应把重点放在前两个环节上，通过建立和完善以人民选举为核心的民主机制，加强干部任用制度的“人民性”，严格监控权力运行的过程，以达到防患于未然之目的。
注释：
〔1〕孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年11月第1版，第154页。
〔2〕《列宁选集》第2版，第3卷，第20页。
〔3〕《邓小平文选》第3卷，第256页。
〔4〕〔5〕《邓小平文选》第1卷，第150、147页。