深化供销合作社体制改革的思路与对策，本文主要内容关键词为：供销合作社论文,体制改革论文,对策论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的供销合作社是广大农民群众在流通领域通过自愿结社、集资入股而建立起来的合作经济组织。面对市场经济体制的宏观大环境，供销社正在经历着深化改革的严峻考验，其改革的成功与否不仅决定着自身机体组织的生死存亡，而且关系着农业发展和农村经济的繁荣以及广大农民的经济与民主权利的实现程度。
一、目标与难点
在10多年改革进程中，中国供销社合作社以“官办”改“民办”的制度性恢复为始点，逐步朝着办成农村综合服务组织的体制迈进。其间出台了许多重大改革措施，比如恢复“三性”、“五大突破”、“六个发展”、完善农业社会化服务体系等等，取得了突破性成就。
在目前的农村经济发展态势下，把供销合作社真正办成农民的合作经济组织，是深化供销社改革的根本目标。其含义有：供销合作社的资金财产必须是农民社员集体所有制性质，归农民集体所有；必须坚持为农服务的合作社宗旨；必须贯彻自愿、互利、民主、平等的世界通行的合作社原则。供销合作社确立这样一种改革目标的依据在于：首先，供销社本来就是农民群众集资入股兴办起来的合作社，只是后来由于种种历史原因而被收归国有，从而人为地改变了它的性质。按照农民合作经济组织的目标进行改革，还权于社，还社于民，是顺理成章的题中应有之义。其次，把供销社改革成为农民自己的合作经济组织是农业和农村经济发展的迫切需要，农民群众的强烈愿望。第三，党和国家很重视发挥供销社的作用，十分关心供销社的改革与发展，对供销社寄予厚望，为此曾采取了一系列措施深化供销社改革，这为实现供销社改革目标提供了十分有利的宏观环境和条件。第四，全国供销合作总社已经成立，从而为深化供销社改革提供了系统的指导和协调机构，有利于统一规范改革行为，理顺各方面关系，使改革得以顺利进行，这是实现改革目标的组织保证。
但是，由于供销社体制积弊较多，改革的入手点难以正确把握。对于供销改革难点的认识，从理论界到实际部门存在不同看法：或认为改革的难点主要集中在基层供销社层次上，或认为所有的问题皆出自供销社的产权关系不明确；或强调深化供销社改革障碍主要在于形式与内容的相悖（“民办”形式，“官办”内容）；或宣称供销社的合作经济制度已经过时。溯源而论，深化供销社体制改革的真正难点，主要存在于以下几个方面：
1.社员参与意识不强。造成这种状况的基本成因有三：(1)中国的传统文化观念造就了广大农村社区的封闭性社会结构，从而压抑了合作意识的产生与发育的可能性。(2)当前农村商品经济的发达程度还比较低，走向市场经济的步伐较为缓慢，因而农民在共同走向市场、加强流通领域中的合作，需要并不十分迫切。(3)供销社对农民社员集体财产所有权关系的实现重视不够，措施不力，影响了社员对供销社的关切度和参与意识。
2.旧体制的运行惯性在短时期内难以全面清除。(1)在供销社内部，依然保留着旧体制的运行土壤。其典型表现是：在经营方式上，习惯于“坐商”式经营和“层层调拨”，而缺乏面向市场的主动性；在经营范围上，一些供销社仍然守着过去计划分工时的购销业务，缺乏开拓精神，经营阵地越来越小，经营范围日趋狭窄；在机构设置上，不少地方的基层供销社并没有按经济区划而是按行政区划建社，造成了供销社组织规模过小、竞争乏力。(2)在供销社外部，各级地方政府多习惯于将供销社置于政府序列而加强行政干预。不仅在发展地方经济时经常给供销社以行政性摊派，而且，还对供销社的系统优势进行地区保护主义性质的行政分割，以适应于狭隘的地区经济利益需要。
3.供销社系统内部至今尚未形成一种联合机制。在供销社现行体制运行中，联合社与社员社之间、联合社与下属公司之间、公司与基层社之间，不仅没有形成有机的经营管理整体，相反，还经常出现相互争业务、争市场、争利益的现象，造成供销社内耗过大与联合对外能力下降，从而使联合社、下属公司以及基层社，都面临着严重的生存危机，其中尤以基层供销社为甚。
4.供销社改革与发展过程中存在着各种不利的外部环境制约。主要是政府对合作社经济并没有给以充分的认识和重视，一方面，国家对合作社经济没有制定相应的扶持政策；另一方面，政府时至今日尚未颁布一部用来规范合作社经济运行、支持合作社发展的《合作社法》。
二、思路与要点
鉴于上述状况，在目前的经济形势和宏观体制下，实现供销社深化改革目标的总体思路应当是：以合作制理论为指导，以理顺产权关系为基础，以加强组织建设为保证，以全面振兴基层社为重点，转换运行方式，强化管理体制，完善经营机制，建立现代企业制度，在加强内部体制改革和宏观政策措施的配套下，把供销社改革推向新的高潮，达到真正成为广大农民集体所有的合作经济组织目标。为此，供销社的改革要点大体上应当包括以下几个方面的内容：
1.理顺产权关系，进一步落实产权。(1)理顺供销社与社员的产权关系，探索集体所有权的实现形式。在供销社内部，并不存在所谓的产权虚置问题。因此，在供销社内部，必须通过建立相应的以社有资产管理系统、服务基金合作机构等为中心的社团组织，造就实现农民集体所有的新型产权关系。一方面，社有资产管理系统通过对企业的控制来保证社有资产的完整性，通过社有资产的收益权来实现农民集体财产的增值；另一方面，服务实施系统通过服务活动保证农民集体所有财产的产权关系取得最终的实现，保证农民结社目标最终落实。(2)理顺供销社与国家之间的产权关系。在供销社与国家之间并不存在实质意义上的产权关系，所存在的只是与产权关系相关联的、国家作为宏观经济管理主体的产权保护问题，因此，国家必须制定保障农民集体财产合法权益的法规，进一步落实供销社在农村经济中的经营服务自主权。真正做到还权于社、还社于民。(3)理顺理事会与企业之间的产权关系。在供销社内部，理事会与企业之间关系应当作如下的理解：理事会是供销社财产的所有权代表和管理者。其含义是：在法律上，理事会是一种社团法人，而企业则是一种从属性企业法人；在产权关系上，理事会是供销社财产的实际所有权代表，而企业则只是供销社财产的受托使用者；理事会所享有的是所有者权利，企业所获取的只是法人财产权利，即自由使用财产的自主经营权利。因此，理事会对企业的经营制度选择具有决定权，但在大多数情况下对企业的经营范围与经营方向则不具有实际控制权，其作为合作社的本质的体现方式（为社员的商品生产进行服务），则通过对财产收入的服务性使用来得以实现。
2.加强组织建设，理顺组织体制。(1)加强供销社组织上的群众性、完整性、独立性。主要思路可考虑：广泛吸收社员入社，扩大股金在供销社资产中的比重，以增强其群众性；制止基层社下放，维护全国总社的权威，以加强其完整性；各级供销社都要退出政府序列，以强化其独立性。(2)加强联合与合作，发挥群体优势。供销社在这一环节上的工作包括：加强组织上的联合，从基层社到全国总社都应按合作社原则自愿申请入社，履行入社手续，交纳股金、制定社章；加强业务上的联合，大力开展包括农产品分购联销、工业品联购分销等联合经营、委托收购、委托经营，联合办加工厂，联合办商场、批零结合经营，零售连锁经营等等多种形式的联合经营。(3)整顿联合社，明确联合社的职责任务。主要是管理社务、指导业务和代行政务，并在权限范围内经营管理好自己的直属企业，不宜另起炉灶，直接做买卖。(4)全国总社必须真正从政府机构中独立出来，成为农民合作经济组织的最高层次联合体。
3.进行合作社运行模式转换，实现社企职责分开。(1)所有权与经营权适当分离。这需要在组织体制上按供销社内部职能的区别而划分组织管理区间。在具体程序设计上，可以考虑将供销社组织划分为社务管理层和业务管理层，分别属于社团组织和企业组织，各自承担相对专业化了的权责，为实现社企职责分开创造出相应的制度性基础。(2)经营与服务分层次运行。其具体含义是：以理事会为核心的供销社社团层次主要侧重于管理服务；企业层次则着重于从事经营，并始终贯穿以获取经济效益为最高目标的市场原则。在供销社运行方式采取分层次运行的条件下，经营与服务的矛盾处理方式可经由供销社对财产的特殊使用方式来实现，供销社对企业的控制，应主要由供销社社团层次利用社有资产的收益分享权，从企业的利润中取得财产收益，然后，通过设置“服务基金”项目，在一定范围内按“三农”需要向社员提供必要服务。(3)选择适当的企业财产控制方式，主要有：直接控制的合作企业，控股的股份合作制企业和保留所有权的租赁企业。
4.建立具有供销社特点的管理体制。(1)强化社员民主管理，真正实现社员当家做主。要真正实现社员民主管理，其核心工作是要做好领导层次的民主选举，这是决定供销社改革成效的重要因素；还要发挥社员对供销社经营管理的民主监督作用，保证供销社的改革发展不致偏离其正确的办社方针。(2)建立健全的理事会、监事会的管理体制。理事会主要负责管理和领导供销社的日常工作，是社代会休会期间的常设机构，在运行过程中应实行理事会主任负责制，下设各种职能的办事机构，用以处理各种日常社务、政务与业务。恢复监事会作为各级供销社的监察机构，主要负责监督检查供销社的各项活动，尤其是理事会的各种活动。(3)加强企业职工的民主管理。建立健全职工代表大会制度是供销社企业职工民主管理的核心内容，职代会的职责主要是：监督检查企业经营计划的完成情况，制定讨论企业的重大经营决策，决定企业的积累与投资方向，审查企业的盈利分配计划，审查企业的福利计划等等。
5.完善企业经营机制，建立现代企业制度。(1)完善企业经营机制。供销社这方面的核心任务在于采取相关措施，把企业推向市场：进一步落实企业自主权，使之真正成为市场竞争的主体；充分发挥服务与经营双层机制的作用，取得社团直接面对社员、企业间接服务（以社团服务基金的有偿拨付为中介）两种效益；实行多种形式的经营责任制，使权责利密切结合；进一步深化劳动人事制度改革，实行劳动用工合同制、管理人员聘任制。(2)建立、完善现代企业制度。其基本前提有：一是必须明晰产权关系，明确财产所有权和企业法人财产权，建立法人制度，使所有者、经营者之间的产权关系清晰，权责明确。二是明晰理事会与所属企业之间的产权关系，一方面，使理事会的所有者权益受到应有的尊重和保护，以出资者身份享有资产所有者权益，同时对企业债务负有限责任；另一方面，使直属企业拥有对理事会投资或其他投资者所形成的全部法人财产权，成为享有民事权力和承担民事责任的法人实体。
6.振兴基层社，加强基层社建设。(1)联合社要采取有效措施扭转基层社的困难局面。各级联合社必须切实改变与基层社争市场、争业务的状况，加强经营上的联合与扶持。(2)扩大基层社经营规模，提高规模效益。第一，按经济合理的建社原则确定基层社的建制。基层社合理建社的经济性界定，主要原则有：其运行的经济区的合理半径；其所从事的主要经营的业务总量；自身的经济实力。因此，考虑基层社的建制，应当主要依据当地的农村商品生产发展水平与未来趋势、农民需求层次的演进方向、相关经济发展的实际需要以及自身开拓市场的经济实力和业务能力等等。按照上述原则，不同地区应确定各自合理的规模。第二，积极扩展经营规模。基层社扩大经营规模，应积极开发和组织农民大力发展商品化、专业化生产，提高商品总量，从而提高基层社购销额；调整经营网点，对乡及乡以下网点适当集中合并，提高规模和档次；积极参与各种形式的联合与合作，在联合中扩大经营规模；积极开拓国内外市场，组织大流通，走向大市场，以扩大经营，解决农民买难卖难。(3)把基层供销社办成农村综合服务组织。一方面，要扩大经营服务领域，除做好传统的农资供应和农副产品推销的供销业务外，还应根据农民需要和自身服务能力，扩大服务领域，增加服务项目；另一方面，继续办好村级综合服务站及庄稼医院，通过购销结合、经营与服务结合、农资供应与科技服务结合、生产服务与物质文化生活服务结合，使供销社更加深入社员群众，方便群众，成为农村“两个文明”建设的基础阵地。(4)加强基层社领导班子建设。
三、对策与建议
供销合作社的体制改革是一项巨大的社会系统工程，因而，其改革的具体进程除了必须确立上述思路之外，还必须采取恰当的对策措施，包括强化供销社内部体制改革和加强宏观政策配套两个方面。
（一）强化供销社内部体制改革。
——在完善农业社会化服务体系的过程中，壮大经营实力、增强服务功能。
1.调整经营结构，改变经营方式，形成综合服务组织。供销社主体业务设置主要包括：提供及时准确的市场信息，帮助农民解决好买难卖难困难，引进推广实用科学技术、引进推广优质品种，采用多种形式对农民进行科技培训和指导等等。在农产品购销活动方面，则要采取多种多样的经营方式，如近年来行之有效的合同制、联营制、代理制和利润返还制等等。此外，还要大力发展以加工、销售企业为龙头的贸工农一体化、产供销一条龙经营，形成综合服务组织，与农民结成经济利益共同体。
2.强化供销社的组织功能，引导农民进入市场。在组织引导农民进入市场方面，要特别注意发挥城市供销社的特殊作用。一方面，为农民提供准确可靠的市场信息，引导农民按照市场需要进行生产，避免盲目性。一方面，为农副产品开拓国内外市场提供中介服务，发挥组织、协调、撮合等促销作用：组织产销双方挂勾，签订合同协议成交；开展代购代销、代储、代运以及经销等业务；提供农产品进城的交易场所、经营条件以及经营者的生活服务。
3.面向国内外大市场，发展进出口贸易。积极参与国内外市场对接是供销社在市场经济条件下求得生存与发展的新的重要生长点。因此，供销社必须面向国际市场，加强同各国合作经济组织间的合作：(1)加快利用外资步伐，改造有发展前途的老企业，争取在“嫁接”生产加工企业、加强基础设施建设、兴办合资高科技企业等方面有更大的突破；(2)在发达地区，主动参与开放区、开发区和保税区的建设，形成众多的对外开放窗口；(3)实行外贸市场多元化、扩大农副产品、社办工业产品以及其他商品的出口，争取在近期内取得直接从事进出口业务的外贸经营权，同时采取“借船出海”和发展边境贸易的方式，直接打入国际市场；(4)扩大对外经济技术合作，在世界各地建立起多种形式的贸易与非贸易企业，努力发展对外投资和企业的跨国经营。
4.适应环境变化，调整供销社的经营战略。其基本原则是：地域上有进有退，行业上有取有舍，体制上有放有收，市场上有伸有缩。(1)在经营农业生产资料、农副产品、储存运输、生产加工等传统行业，供销社必须坚守阵地，以充分发挥其为农服务的经济作用。(2)边远地区的日用工业品、饮食服务、旅店等行业的经营，可以考虑有选择地放弃部分市场，以集中财力用于农村商品生产中为广大农民社员所真正需要的服务项目。(3)经济发达地区，特别是乡镇工业发达地区供销社，除要为农业服务外，还要以为乡镇企业服务为重点，在财力许可和不与社团服务目标相冲突的范围内，可以适当参与工业生产资料经营、房地产开发，其他有条件的地方，可以开展信息咨询、资金融通和保险业务，以满足社员的需要，同时也扩大供销社的利润来源渠道，增强其投资于农业、为农村商品生产服务的实力。
5.加强经营服务设施建设，完善三级服务网络。主要侧重点有：(1)完善遍布广大农村的基础设施，主要包括购销网点、服务网点、储运设施、加工设施等等，在有条件的基层社，可以考虑建立由供销社牵头组织并参加的基层社区性市场。(2)兴建多层次、多类型的批发交易市场，与工商管理部门协作联合，进行统一规划、分级分行业负责。(3)在具备相当条件的经济发达地区，应主动出击，占领城市市场，其策略是：集中相当的财力、物力和人力，兴建“大而全、中而专、小而便”的配套基础设施，其中尤其要突出抓好大规模、高起点、现代化的基础设施建设，以使其成为城市市场商战中的“制高点”，进而在全面获利的前提下回头加强对农村商品生产和农民社员的多方位服务。
6.加强横向经济联合。重点是注意利用相关涉农部门、单位、企业的不同优势，通过主动的横向联合来加强自身的服务功能。
——建立社有资产管理系统，加强资产管理。
在实行社企职责适当分开的条件下，应建立社有资产管理系统作为供销社集体所有制财产的代表，其主要职责是：负责对供销社企业的资产进行评估、保护、增值以消除资产流失现象，明确资产存量；制订供销社的发展投资战略和社有资产进入或退出某些相关市场与经营范围的总体规划；协调企业的经营目标与社团服务目标的关系以及不同企业之间的关系；指导与监督企业的运营过程。在这种职责限定下，社有资产管理部门对供销社企业的社团财产的注意力将主要放在通过资本流量变化来监视供销社的总体运行，并采取必要措施来保证其经营的效率性和服务目标的有序化。
——加强内部管理，严格管理制度。
1.从思想、组织、制度等方面，把管理置于供销社改革中的主要位置。在思想上，从供销社的社团组织到企业层次、从基层社到联合社，都必须提高对管理工作重要性的认识，正确处理管理与改革、管理与经营的关系，真正把管理作为现实生产力来对待；在组织上，建立相应的管理机构以处理供销社在各级、各层次、各方面的管理问题；在制度建设上，建立健全各种必要的规章制度，以确保供销社各种运行行为的规范化。
2.在管理工作中把加强财务管理作为各项管理的重点。财务管理是供销社改革以来最为薄弱的环节，在供销社的扭亏增盈工作中，应加强供销社企业层次财务会计制度的配套改革和建设，在清产核资的基础上定期对社有资产的保值、增值状况进行监督检查，杜绝社有资产的流失现象；在资金管理方面，主要应做好清理拖欠的工作，以扭转供销社长期以来结算资金比重居高不下的状况。
3.纠正前期改革中的错误做法，克服以包代管的现象。供销社是具有合作强力的经济组织，因而其运行过程只能是对这种潜在的系统合力与规模效益的挖掘，而不能总体上试图靠放弃经营权来解决经营机制问题。承包只能是集体承包，管理也必须是目标管理。对于从事重要商品（如农资、棉花等）经营的企业，尤其不允许实行个人承包。
——加强对干部职工和广大社员的教育。
一方面，加强干部职工的服务宗旨教育，提高为农服务的自觉性。这需要进一步转变经营思想，牢固地树立为农服务的观念，把为农服务放在一切工作的首位；与此同时，加强干部职工的业务技术培训，提高职工的文化、科学技术服务素质，提高干部的管理素质和决策素质。另一方面，加强对社员的教育，提高社员参与意识，包括进行文化教育、科学知识教育、管理知识教育以及合作社本身的实际教育，使社员培养起合作意识和民主习惯，认识到积极参与合作社管理是自己应有的民主权利。
（二）加强宏观政策配套。
宏观政策的配套，对于深化供销社体制改革的意义在于它可以为其提供良好的外部环境。这种政策配套的侧重点主要是政策倾斜和立法支持。
——政策倾斜。
1.财政扶持与税收优惠政策。在目前的供销社体制改革中，财税体制的配套政策应集中在：市场竞争中的公平税负；政企分离原则下的税费合理设置与分摊；体现国家农业发展基础政策的税率降低。在未来的很长一段时期内，国家都必须考虑供销社的农村社区中农民合作社特点，通过较为固定的立法方式，对供销社所从事的为农民社员服务项目实行区别于其他经济组织的低税率政策。
2.信贷扶持和优惠政策。信贷扶持和优惠政策与供销社体制的协同配套，可以从三个方面来进行：(1)信贷优先政策。政策依据是：供销社所承担的业务内容具有较强的政策性，要求在经营过程中必须有充足的信贷支持，从而在为供销社的企业运行准备前提条件的同时，也为农村商品经济的发展奠定基础；供销社所从事的业务具有极强的季节性和批量性，如农副产品采购中预购定金的发放、农产品季节性储备、农业生产资料（主要是大型农机具、化肥、农药等）的批量供应和季节性储备等，均需以充足的信贷为条件。(2)利率优惠政策。供销社是中国目前农村商品流通领域和农村市场的主体组织，同时也是直接服务于农业的合作经济组织，因此，国家对供销社的利率优惠政策一方面会有助于国家产业政策的实施，另一方面也有助于实现中国社会主义市场经济制度中另一层的政治与社会目标，即取得工农联盟的基础，密切党和政府与农民群众关系。(3)融资放开政策。中国的供销社是以流通职能为主的综合服务组织。农民在产供销各环节上的互助合作，必然要求有资金上的相互融通。因此，国家在金融政策上不能将其视同为其他的纯粹盈利性一般企业组织，而必须赋予其相应的内部融资权利，使供销社系统建立起独立的内部银行，保证供销社系统商流、资金流的良性循环，促进农村经济发展。
3.流通中的业务扶持政策。供销社在流通过程中所表现出来的系统与规模性，决定了供销社可以在农村商品流通领域发挥更大的作用，并在某几个关键环节上发挥无可取代的作用。因此，整个流通体制的改革应把供销社视为一种不可忽视的，而且可以充分依赖的力量，给以必要的业务扶持。(1)在农副产品的购销政策上，逐步将更多的大宗的农副产品的收购，主要交由供销社承担，一方面充分利用供销社的经营设施、人员、网络和经营技术，减少社会流通成本；另一方面使供销社通过经营农副产品而与农民服务紧密结合起来，从而在代表农民利益的同时，也将农民利益与国家利益有机地结合起来。(2)供销社在市场体系建设中，所需资金、场地等，各级地方政府的相关部门应积极支持配合。(3)在可能的情况下，对于大宗的、有上市条件的农副产品，在进行了充分的标准合约化之后，应积极支持供销社进入期货市场，降低供销社经营过程中的市场风险与价格风险。
4.外贸与进出口方面的扶持与优惠政策。(1)对具有一定经济实力的供销社企业在经过必要的审查后，赋予其在某些指定农副产品及其加工产品方面的出口权。在这方面，尤其需要重视的是对目前中国竞争力较弱的农副产品出口给予必要的出口支持，以保证其参与国际市场竞争。(2)对中国农业发展中与国际市场要求相比尚存在过大差距的农副产品经营项目，给供销社以适当的进口权，以帮助提高中国在相关的农副产品加工、机械化养殖等方面的现代化水平，从而在一段时期内打入国际市场。(3)适当下放某些外贸进出口权，以充分利用供销社与各国合作社间的民间联系渠道，通过建立与国外合作经济组织的贸易关系，跻身国际大市场。
——立法支持。
制定和颁布《合作社法》，是政府对供销社施行立法支持与进行宏观管理的基本手段，但由于长期以来供销社一直被政府视同国有企业进行管理，因而旨在保障供销社合法权益、规范供销社经济行为的《合作社法》一直处于缺位状态，使得供销社的体制改革在缺乏立法保护与支持的情况下，招致了与其他经济部门、其他经济成份、其他市场主体的过多的矛盾。在某种意义上，这是近期制约供销社深化体制改革的一个重要因素。因此，尽快制定并出台《合作社法》是供销社取得良好的外部运行环境的当务之急。
在政府对供销社的立法支持方面，重点有两个：
1.制定相关政策，进一步落实供销社的农民集体所有制。为此，各级地方政府应当考虑制定地方条例，使供销社享有比国有企业更大的自主权，明确各级供销社的社团组织依法享有对集体所有的全部财产的占有、使用、收益和处置权，任何部门不得随意平调、转移和侵占供销社的资金或财产，不得随意安排抽调供销社的领导干部，不得限制其依法所从事的经营服务活动，不得任意改变供销社的隶属关系，从总体上维护供销社作为合作经济组织的合法权益。
2.制定出台各种旨在发挥供销社服务专长的政策。在目前条件下，供销社是中国农村商品流通领域中能够真正服务于“三农”的基本经济组织，因而，各级政府在发展本地经济尤其是在制定地区农业经济政策时，应当考虑以供销社作为其政策实现中介手段，由此给供销社以特定时期的特殊政策，如服务“三农”过程中的地方税收减免、执行地方性农村产业结构调整政策时的信贷优惠等等。
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