加入WTO对我国政府职能提出的挑战与对策，本文主要内容关键词为：政府职能论文,对策论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入WTO，从较为开阔和长远的视角看，进一步的经济开放和向全球经济的融合无疑将使中国在管理、制度和文化方面产生变化。从根本上说，是一个应对经济全球化所带来的机遇和挑战的问题。就挑战而言，目前最为直接和突出的是对政府管理体制和行为方式的挑战。这就要求在新的国内国际形势下进一步转变政府职能，加快政府职能改革，进而创造公平高效的市场环境，以促进我国经济持续快速健康发展。
一、我国政府职能转变中存在的主要问题
（一）依法行政的统一性和透明度不高
首先是经济体制改革进程与立法进程不协调，影响执法效果。目前我国在制定有关市场主体、市场行为和宏观调控的法律法规方面已经取得长足进展，但是由于经济体制转轨和政府职能转变还不到位，执法效果往往不理想。例如，反不正当竞争法的实施经常遇到政策性垄断的阻碍。其次是执法落后于立法。对有法不依、执法不严甚至违法不究的行为缺乏有力的监督制约，人治大于法治的现象在许多地方时有发生，严重损害司法独立和司法公正。再次是部门、地方政府的法规甚至内部文件与国家法律存在矛盾。在行政执法实践中，出现内部文件的权威大于部门法规，部门法规的权威大于国家法律的现象。某些部门和地方政府在处理矛盾和问题时，往往先依据本地内部文件和法规，然后才考虑中央政府的法规、部门规章和国家法律。更有甚者，一些地方法院在审理案件时，不是以国家法律法规而是以内部文件甚至长官意志作为判断依据。此类问题较多地表现在企业改制和涉外经济纠纷等方面。
（二）一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，以至体制性腐败加剧
政府改革中专业经济部门陆续撤销以后，综合经济部门、执法监督部门和社会公共管理部门的公共服务职能需要加强。但是，目前一些政府部门在制定规划、方案和法规时，或在处理部门利益和公共利益的矛盾时，往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够，甚至做出违这些利益和法定程序的行政决策。随着市场化改革向垄断性行业的逐步深入，相关领域的部门利益、行业利益与社会公共利益的矛盾正在成为社会各界关注的焦点。现行行政管理体制中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况，容易强化部门的既得利益，使某些行政主管部门比地方政府更加留恋行政审批权。由于对微观经济活动设置了过多的行政审批事项，使体制性腐败难以得到有效遏制在一些地方和部门甚至愈演愈烈。
（三）政府对微观经济的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成
计划经济时期形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制依然广泛存在，特别是企业设立、领导人任免、投资、外贸等领域的行政审批亟待清理、消减。值得注意的是，在推进国有企业改革的过程中，某些政策的实施又产生了强化行政审批和个案处理的副作用。在国有企业股份制改造，股票发行以及兼并收购等资产重组活动中，一些部门和地方政府往往出于部门利益、地方利益甚至长官意志，对企业进行不适当的行政干预。例如，强行要求效益好的企业在投资、担保贷款、资产重组等方面照顾劣势企业，甚至向企业摊派政府的行政性支出。国有经济布局不合理、战线过长的问题依然突出，对其进行战略性调整的力度不够，进展迟缓。对非公有经济的限制依然过多，公平竞争环境尚未形成。政府公共管理职能和国有资产所有者职能混淆不清的状况没有根本改变。
（四）投融资管理体制改革滞后
在投融领域，存在着政府以直接干预微观投融资活动达到宏观调控目标的倾向，其结果往往达不到宏观调控的预期目的，同时又加强了政府对投融资活动的不正常的干预。不少部门和地方政府仍然过多地承担着投融资主体的职能，花费大量精力争资金、争项目，投资决策依赖于行政机关的层层审批，不按科学严谨的、市场化的投资决策程序办事，缺乏严格的投资风险责任机制，屡屡造成重大的投资失误。
（五）中央和地方的责权利关系尚未理顺
当前比较突出的问题有：(1)国家财权财力在中央和地方间的分配关系尚不合理。一方面，中央财政可支配的财力明显低于国外平均水平。不少地方挪用工资和养老金搞建设，把欠账留给中央和省级政府，不利于中央政府实施有效的宏观经济调控，也不利于通过转移支付手段帮助欠发达地区的经济社会发展。另一方面，国家税收立法权过于集中于中央，税权划分缺乏稳定的法律基础，难免导致地方政府变通国家税法、越权减免税和滥用收费权。(2)在分权过程中，一些应当下放给企业的权力没有落实到企业。中央政府放给企业的一些自主权，往往被地方政府截留，不少地方政府迟迟不愿向企业放权，在政企分开方面落后于中央政府。(3)行政性“集权—分权—收权”的框框还没有根本突破，按市场经济规律合理划分中央和地方的责任和权利的框架还不清晰。人们习惯于按计划经济下“先集权、再分权”的思路考虑问题，还未确立市场经济下“分权优先，集权居后”的观念。经济体制改革的方案以及国家制定的优惠政策，大多按行政层次、行政区划进行试点再逐步推广；或者限制在一定行政的范围内实施，这样往往增加行政层次，不适当的分权容易导致宏观经济失控、地区差距扩大和地方保护主义盛行，反过来又可能成为重新集权的诱因。
（六）规范、监管市场秩序的力度不够
一是规范市场秩序的法律法规仍不健全。例如反垄断法迟迟没有出台，难以运用法律手段打破行政性垄断；证券市场的退出机制至今没有建立，难以保证上市公司质量。二是执法不严，管理松懈，纪律松驰，甚至有法不依，违法不究，致使已有的法律、规章和制度形同虚设。三是地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍全国统一市场的形成；这些因素导致了市场秩序比较混乱，突出表出为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、骗汇和走私活动猖獗，社会信用关系紊乱，逃废债务现象相当普遍，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣的问题严重，等等。
二、加入WTO对我国政府提出的新挑战
加入WTO后，对我国现行经济体制将会产生更为深刻的影响，其中最为直接和突出的是各级政府职能面临的挑战。
（一）对政府在开放条件下保持宏观经济稳定提出了更高要求
加入WTO的我国经济更深地融入全球经济之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到来自国外的冲击；从理论上讲，一国政府难以同时兼顾独立的货币政策、固定汇率和资本自由流动三个目标，政府只有具备较强的在开放条件下稳定本国宏观经济的能力，才可能为本国企业创造一个比较稳定的市场环境。同时，面对种种具有很大不确定性的金融危机和经济危机，要求政府在危机治理、维护国家经济安全上表现出更强的能力。
（二）对加快推进市场化改革提出了新要求
加入WTO，实质上是按照统一的市场经济规则参与国际经济竞争，能否通过进一步开放市场和引入竞争来促进本国经济的发展，关键在于国内市场机制能否充分发挥作用。中国经过20多年的市场化改革，初步确立了市场经济的基本框架，但国有企业改革，建立国内统一开放的市场体系等方面还相对滞后。如果这些领域的改革不能加快并取得显著成效，扩大开放市场就可能未得其利，先受其害。
（三）对合理把握市场开放进程，趋利避害，实现开放促发展提出了较高要求
加入WTO后，我国政府要履行所承诺的开放市场时间表，所涉及的问题包括降低关税、取消非关税壁垒、放开贸易经营权、开放服务贸易市场、对外资实行国民待遇、加强知识产权保护等。这些变化大部分将在2005年以前实现，时间紧迫。市场开放将会引入竞争压力，有利于提高国内的资源配置效率；但开放过快，也可能使国内产业受到过大冲击，引发一些经济和社会问题，对开放与改革进程产生不利影响。这就要求政府在扩大开放前加快国内改革，提高国内企业和市场对外部冲击的适应能力，同时合理把握市场开放进程，采用得力措施化解开放市场可能引起的矛盾，使负面效应尽可能降低。
（四）对政府管理机制提出了新要求
加入WTO后，要求政府机构更加精简和人员更加精干；决策更加科学，政策更具透明度，廉洁程度提高，效率进一步改进。只有如此，才能创造出有利于增强中国经济竞争力的“软环境”，使中国在国际经济竞争与合作中居有利地位。
三、面对挑战，我国政府职能改革的主要对策
（一）提高行政管理效率和人员素质，将精干、养廉、高效有机结合
一是政府机构要精干，不能人浮于事。这就要求同属国有部门的政府机构与国有企业一样，工作人员能上能下，能进能出，要有“减人增效”的渠道和机制，改变目前相当多的政府机构及其附属事业单位依然“养懒人”、“混日子”、“吃大锅饭”的状况。二是在人员精干的基础上，加强对政府公务人员的激励约束机制。经过一个适当长的时间，较大幅度地提高政府公务人员的收入，使之与其他职业中同样素养的人的收入水平大体相当，增加其渎职、腐败的风险和成本。三是在人员精干、收入增加的同时，显著改进政府的办事制度，逐步使政府机构成为全部社会组织中效率较高的组织形式之一；修改和完善国家公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休制度；将现行《国家公务员暂行条例》上升为法律，依法建立高效、廉洁、稳定的公务员队伍。
（二）按照加入WTO所作的承诺，全面清理现行的法律、法规和政策，增强法律法规的统一性和公开性
凡违背WTO规则或与承诺不相符的，都应进行修改和完善。具体而言，按照开放市场的承诺，逐步取消非关税贸易壁垒；取消对外资准入领域的限制，取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让等方面的强制性要求，对外资企业与外国商品实行“国民待遇”，加强知识产权保护等。政府就依据公开的、统一的法律法规而不是内部文件来行使管理经济的职能，不断完善投资环境。
（三）清理并大幅度减少政府行政性审批
目前的许多审批，有着浓厚的计划经济色彩，或者说是计划经济的变形，而且从审批本身来看，实际效果与设定的目标往往差距很大。例如，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、“豆腐渣”工程也是“审批”出来的。因此，清理并大幅度减少审批，是政府改革必须面对的重要任务，也是政府职能转换程度的一个标志。要从加快政府职能转换的角度，依据合理、有效、公开和责任性原则，对现有的各种审批进行一次系统清理，分清哪些是基本可以保留的，哪些是虽然必要但应改进的，哪些负作用很大需要完全取消，哪些有必要取消但需其他配套措施的配合，等等。在此基础上，尽快取消和简化目前可能占多数和大多数的行政性审批。对保留下来的审批事项，应当明确程序、时限和责任，增加透明度，健全监督机制，使必要的审批能够显著提高效率。
（四）加快司法体制改革，加强司法独立，为市场经济的有效运作提供及时、公正的司法服务
我国当前的司法活动中存在着严重的司法不公、司法腐败和地方保护主义现象。对司法体制尤其是法院体制进行改革，是落实依法治国、建设社会主义法治国家和法治经济的迫切需要；应当加强对法院的垂直管理，减少法院在人事和财政经费上对地方政府的依赖，减少地方党委和人大对司法活动的干预。改革法官的等级制和目前的审判委员会制度，加强法院的内部独立，保障法官独立自主地行使审判权。改革法官的选任制度，严格按照《法官法》所规定的标准选任法官，可采取公开招考的方式，吸引法律专业人才进入司法队伍，提高司法人员质量。进一步改进法院审判程序。加强公开审判的力度，消除黑箱操作，减少司法腐败的机会。
（五）以放松或取消进入限制为重点，营造国内各类合法经济主体公平竞争的环境
从逻辑上说，对所有内资企业实行国民待遇，是加入WTO后对外资企业实行国民待遇的前提。提出“准备让外资企业进入的，首先应让内资企业进入”，这是起码要求。所以，应当以放松和取消进入限制为突破口和重点，在营造国内公平竞争环境方面有一个大的进步。除了为数不多的关系国家安全和有特定要求的行业需要有严格的进入限制外，对其他行业，特别是竞争性行业，原则上都应放开，取消种种基于所有制、地区和部门的或明或暗的限制。即使是具有自然垄断特点的行业，也可通过“特许权经营”拍卖等方式，向有能力的进入者开放。对某些有特殊要求的领域，可以提出相应的资金、技术、信用等方面的进入条件，但这些条件应适用于所有的潜在进入者。
（六）按照建立统一、开放、公开竞争的国内市场的要求，大力整治市场秩序
建立统一、开放、公平竞争的国内市场，是发挥我国大国竞争优势的前提条件，也是社会主义市场经济的基本要求。应当尽快制定《反垄断法》，修订和完善《反不正当竞争法》，以法制手段遏止地方保护主义倾向，保证国内市场的统一与完整。同时，应当将行政机关的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，使各级政府行政部门制定的行政规章、规定及其他规范性文件接受法院的合法性审查。对于与国家法律、法规相抵触的政府规章、规定和政策，法院有权宣布其无效。
（七）抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革、重组和规制
这些行业包括电信、电力、石油石化、铁路、民航等，其特点是国有经济比重高、传统计划经济影响深、必要和可能的竞争严重不足，多数曾采取政企合一的全国性大公司的管理方式。这些行业改革的要点是：一方面，在可能的情况下引入竞争，引入新的经济主体，原有的国有企业进行规范的公司制改造，国有资本适度退出，在此基础上实现真正意义上的政企分开。另一方面，针这些行业自然垄断的特性，要在价格、服务、企业准入和退出等方面形成符合市场经济要求、有效率的规制机制。这些行业的改革如果能取得大的进展，对国有经济改革和政府职能转变的全局将有重要意义。
（八）加强社会保障体系建设
随着国内市场进一步开放、国有企业改革不断深化和经济结构调整力度逐步加大，市场竞争将日趋激烈；下岗失业的压力会越来越大。考虑到我国人口结构的特点和预期寿命的提高，国际上通常在经济比较发达阶段才出现的人口老龄化趋势，在我们这样一个发展中大国开始提前出现。同时，城市公费医疗制度造成的浪费和广大农村缺医少药的状况形成强烈的反差。这一切都要求政府加快改革原来主要涉及城市国有单位的福利保障制度，建立健全覆盖全社会的、包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障体系，为社会主义市场经济的顺利发展编制一张社会安全网。当前，要按照社会统筹和个人账户相结合的框架，积极落实各项社会保障改革措施。特别要抓好养老保险和失业保险，扩大覆盖面、提高征缴率的工作，使中国境内的各类企业（包括外商投资企业和个体私营企业）依法履行应尽的社会保障义务。要确保养老金和下岗职工基本生活费按时足额发放，完善城镇居民最低生活保障制度。国有企业设立的再就业服务中心应当尽快取消；向社会化的失业保险过渡。继续探索适合农村特点的养老和公共医疗服务体系。
（九）加快行政程序立法，规范行政权力，落实依法行政
应当尽快制定统一的国家行政程序法，通过建立完善的行政听证制度、公开制度、说明理由制度、卷宗阅览制度、代理制度、紧急处置制度、委托制度、联合决定制度以及行政协助制度等，加强对行政行为的程序监督，从而提高政府行政过程的民主性和透明度，减少政府腐败，克服官僚主义，提高行政效率。与此相应，应当扩大法院对行政案件的受理权限，确立“违反法定程序即导致行政行为无效”的原则，以加强司法权力对行政权力的制约和监督。
（十）以国有大企业改制为重点，加快国有经济布局战略性调整的步伐
近年来国有中小企业改制取得了重要进展，目前问题主要集中在国有大企业。国有大企业资产通常有几亿、十几亿、几十亿元，难以适用中小企业改制中使用的股份合作制、民间资本收购等方式，因为中国目前非国有资本尚未成长到能够收购大企业的程度。于是，能否找到有足够实力接替从大企业中退出的国有资本的投资者，就成为一个重要制约因素。另一个同样不容忽视的因素是，不少国有大企业的全球分工程度较高，面临激烈的国际市场竞争，企业改制既要吸引新的大投资者进入，也要解决企业的技术来源、市场定位和管理升级问题。所以，新进入的投资者最好具备有竞争力的产业背景。具体来看，可以采取与国际上处于行业领先地位的跨国公司合资合作、企业上市、债转股、与国内具备条件的非国有大企业合资等方式，来推动国有大企业的改制。
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