农村教师津补贴政策文本的计量分析——基于地方政府的政策文本，本文主要内容关键词为：文本论文,政策论文,地方政府论文,农村教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－4808(2012)11－0009－06
工资是用人单位依据劳动合同的约定对建立劳动关系的劳动者付出正常劳动以货币形式所支付的劳动报酬，一般包括基本工资、绩效工资和辅助工资三个部分。“基本工资”是依据职务、岗位、工龄等标准对劳动者工作能力和工作责任的经济回报；绩效工资则是以考核为基础对劳动者实际表现和业绩的奖励性回报；辅助工资则是以奖金、津贴、补贴、福利、加班费等方式支付给劳动者的经济报酬，其中奖金是对劳动者超额劳动或增收节支的报酬，津贴则是对劳动者承担额外劳动与特殊岗位、所在工作条件艰苦或工作环境恶劣等所给予的额外经济报酬，补贴是为了保证劳动者的生活水平不受住房、上班距离、物价等因素变化的影响而给予的经济补助，福利则是以保险、实物、培训、带薪假等非货币形式给予劳动者的报酬。
城乡教师之间的工资差距主要表现在辅助性工资的差距上。调查结果显示，从城乡义务教育阶段教职工基本工资上看，农村小学为城镇小学的111.52％(东部)、99.26％(中部)和99.48％(西部)，农村初中为城镇初中的103.68％(东部)、91.28％(中部)和96.28％(西部)，城乡差别不大，东部农村甚至还超过了城镇。但是，从城乡教职工工资总额上看，农村小学仅为城镇小学的56.03％(东部)、81.65％(中部)和86.50％(西部)，农村初中仅为城镇初中的69.08％(东部)、85.45％(中部)和78.36％(西部)，农村教师基本工资和工资总额占城镇教师的比例，小学相差55.49(东部)、17.61(中部)和12.98(西部)个百分点，初中相差34.60(东部)、5.83(中部)和17.92(西部)个百分点。①可见，城乡教师之间的工资差距不在基本工资，而在辅助性工资。
农村学校大多地处偏远、条件艰苦，再加上三险一金、定期体检、培训机会、节假福利等各种福利普遍缺乏，难以吸引和留住优秀教师。然而，教师不仅是促进教育公平的重要保证，还是提高教育质量的关键因素，更是促进一切重大教育变革的核心动力。如果不给予艰苦边远地区农村教师特殊的津贴或补贴，那么这些地区就难以吸引和留住优秀教师，也难以实现“提升农村教育质量、推进城乡教育公平”的战略目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出要“提高教师地位待遇”，“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务(职称)等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准”。[1]为了保证城乡儿童接受有质量教育机会的公平，推进城乡义务教育一体化发展，对长期在艰苦边远地区工作的农村教师实施高额的津补贴政策势在必行。
一、农村教师津补贴政策实施总体情况
早在2002年，我国有些地方政府就独立制定并实施了农村教师津补贴政策。在2008年12月23日通过的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下简称《指导意见》)中提出在绩效工资中设立“农村学校教师补贴”项目要求后，实施农村教师津补贴政策的地区开始增多。笔者通过对全国31个省(自治区、直辖市)、333个地级市、2862个县区级政府网站查找，运用“农村教师津贴”“农村教师补贴”等关键词在网上搜索发现，截至2012年6月共有11个省、19个地级市、77个县(市、区)实施了农村教师津补贴政策，共涉及22个省份，占全国31省(自治区、直辖市)的70.97％。其中，只有江苏、浙江、山西、安徽、江西、河南、重庆、河北、湖北、辽宁、陕西11个省份出台了省级政策文件，占省级政府数的35.48％，其余皆为市县级政策文件。最早出台农村教师津补贴省级政策的是安徽省(2003年)，最近的是河北省(2011年)。19个地级市占全国333个地级市的5.71％，其中实施最早的地级市是合肥市(2003年)，最近的是广元市(2011年)。77个县(市、区)只占全国2862个县区级政府数的2.69％，其中东部县有23个，占32.47％；中部县有29个，占37.66％；西部县有25个，占29.87％。最早实施的县为江西省永丰县(2002年)，最近实施的县为湖南省嘉禾县(2012年)。从上述数据可以看出，我国实施农村教师津补贴政策的地方政府数量仍然较少，惠及面亟待扩大。
总体来看，我国地方政府实施的农村教师津补贴政策具有以下特点。
(一)实施范围：以乡镇及其以下学校教师为主
何谓农村教师？目前学术界主要有两种界定方式：一是大农村概念，即以行政区划为标准，把县域内所有学校教师都称为农村教师；二是小农村概念，即以《中国教育统计年鉴》的“城市、县镇、农村”三分法为标准，把乡及乡以下学校教师视为农村教师，而把城市和县镇学校教师统称为城镇教师。从各地农村教师津补贴政策的实施范围看，有38.05％的地方政府界定为“乡及乡以下”，有34.51％的地方政府界定为“乡镇及乡镇以下”，还有12.39％的地方政府界定为“县域内所有学校”，有15.04％的地方政府未明确说明。可见，农村教师津补贴政策实施范围以乡镇及其以下学校教师为主，总计占到72.56％。
(二)实施对象：主要为在编在岗农村教职工
当前，农村教师身份较为复杂，除了在编教职工外，还有退休教师、特岗教师、支教教师、代课教师、兼任教师等不同身份；单就在编教职工来说，其内部还包括专任教师、行政人员、教辅人员、工勤人员、校办工厂(农场)职工等。那么，农村教师津贴都发放给什么人了呢？从对地方政府政策文本的计量统计看，实施对象为“在编在岗农村教职工”的最多，达78.18％；实施对象为“在编在岗农村专任教师”的仅占7.27％，还有1.82％的地方政府把实施对象扩大为退休教师和代课教师(如安徽省合肥市、广西壮族自治区蒙山县、四川省达州市)，但也有地区明确提出实施对象不包括校长(如湖南省株洲市炎陵县)。另外，有12.73％的地区未说明实施对象。
(三)发放标准：额度远远低于当地公务员
2006年《人事部、财政部关于印发〈完善艰苦边远地区津贴制度实施方案〉的通知》(以下简称《通知》)对艰苦边远地区机关工作人员给予“艰苦边远地区津贴”，一类区最低每月65元，最高每月130元；六类区最低每月950元，最高每月1400元。[2]从农村教师津补贴发放的最低额度上看，除了有48个地区没有明确指出外，在其余已经写明最低发放额度的地区中，每月发放10～50元的最多，占43.33％，每月发放51～100元的居第二位，占41.67％，每月发放101元以上的只有15％。其中，农村教师津补贴最低额度中最高的是山东青岛，每月为500元；最低的是湖北郧县和甘肃华亭县，每月只有10元。另外，还有一些市县是按“占绩效工资的一定比例”规定农村教师津补贴最低额度的，如新疆维吾尔自治区伊宁市(占奖励性绩效工资总量的33.33％)、河北省海兴县(占奖励性绩效工资平均值的10.00％)、河南省嵩县和郑州市(占绩效工资总量的5.00％)等。从农村教师津补贴发放的最高额度上看，除了有31个地区未明确说明外，在其余写明最高发放额度的地区中，每月发放51～100元的最多，占26.09％，每月发放101～150元的居第二位，占18.84％，每月发放200元以上的占30.43％。其中，农村教师津补贴最高额度中最高的是湖南邵东县，每月为1000元；最低的是甘肃省华亭县，每月只有20元。另外，也有一些市县是按“占绩效工资的一定比例”规定农村教师津补贴最高额度的，如云南省文山县(在核定的奖励性绩效工资额度25.00％以内)、河南省嵩县(绩效工资总量的20.00％)、湖南省益阳市赫山区(基础性绩效工资总量的15.00％以下)等。
(四)类别与分档：类别不明晰且档次偏少
农村地域广阔，即使在同一个县域内，学校所在地的艰苦、边远情况也各有不同。不管是省级政府还是市县政府，只有对辖区内的市县和学校进行科学合理的分类，才能有针对性地实施艰苦边远地区农村教师津补贴政策。但从各地区的政策文本看，大多数没有对农村学校所在地的类别作出说明，多是以“山区教师”“深山区教师”“艰苦边远地区教师”“条件艰苦地区教师”等较为模糊的概念来表述，至于什么样的地区算“山区”“深山区”“艰苦边远地区”则没有明确的指标。与艰苦边远类别相对照，津补贴分档则是对不同艰苦边远程度学校教师的差别性报酬。但从实际政策文本看，有49.12％的地区没有分档，这意味着无论平原区教师还是深山区教师，也无论是艰苦边远地区教师还是非艰苦边远地区教师，都享受同样的津补贴，并没有体现出“条件越艰苦津补贴越高”的积极差别对待原则。即使实行了分档政策的地区，也多以2档、3档和4档为多，分别占到38.40％、29.82％和15.79％，最多分为18档的只有4个市县，仅占7.02％。
(五)支出渠道：多从绩效工资总额中支出
农村教师津补贴以什么渠道支出？是地方政府单独设立专项资金还是统一并入绩效工资？在2008年《指导意见》颁布之前，已经有26.79％的地区实施了农村教师津补贴政策，除了没有明确规定支出渠道的地区外，其余全部由各地区单独设立“农村教师津补贴资金”发放。《指导意见》规定：“将规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金纳入绩效工资总量……对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜。”“在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。”[3]因此，2009年之后，除了有12.20％的地区“未明确说明”和24.39％的地区为“单独设立”(如浙江省苍南县、浙江省长兴县、江西省广昌县、内蒙古自治区土右旗、河北省三河市)外，其余地区都是从绩效工资中支出。从绩效工资中支出教师津补贴的地区又分三种情况：一是从基础性绩效工资中支出，占11.54％；二是从鼓励性绩效工资中支出，占28.85％；三是从绩效工资总额中支出，占59.62％。可见，从绩效工资中支出是主要渠道，在此渠道中又以从绩效工资总额中支出为主。
(六)经费承担：县级政府是主体
2006年《通知》规定，公务员“实施艰苦边远地区津贴所需财政资金，由中央财政负担”[2]。那么，各地实施的农村教师津补贴财政资金又由谁承担呢？从对各地政策文本的分析看，其主要有四种经费承担方式：一是县级政府独立承担，占54.13％；二是市级政府独立承担，占5.5％；三是省级政府独立承担，占12.84％；四是地方各级政府按比例分担，占10.09％。其中，在按比例分担中，有的地区只是提出了原则，并没有明确分担比例，如新疆维吾尔自治区伊宁市(以县为主，经费省级统筹，分级负担)、湖北省赤壁市(市财政局要积极组织资金和争取上级财政部门支持)、江苏省南京市(管理以区县为主，市级适当补助支持)；有的地区则提出了明确的分担比例，如江西省吉安市(市财政和县财政按2∶8比例分担)、四川省达州市(省市县财政按6∶1∶3的比例分担)、安徽省合肥市(市县财政按5∶5的比例分担)。由此可见，县级财政仍然是农村教师津补贴经费的承担主体。
二、典型个案分析
我国地方政府实施农村教师津补贴政策不乏一批典型案例，这些案例对制订全国性农村教师津补贴政策具有借鉴意义。
(一)分类较有特点的典型个案
第一，按山区指标分类。河南省信阳市根据农村学校的地理环境、艰苦程度等因素，把本辖区农村义务教育学校分为六类：一般农村乡镇学校、一般农村乡镇以下学校、山区乡镇学校、山区乡镇以下学校、深山区乡镇学校、深山区乡镇以下学校。
第二，按行政村指标分类。云南省西双版纳自治州景洪市按照乡镇中心小学(含乡镇中学)、行政村完小、自然村教学点(含一师一校点、二师一校点)三个档次确定农村教师津补贴标准。
第三，按乡镇指标分类。江苏省淮安市盱眙县将津补贴标准设置为两档：第一档对象为部分地处偏远的乡镇中心小学、乡镇所在地初中教师；第二档为村小和非乡镇政府所在地初中教师。
第四，按城区指标分类。河北省邯郸市永年县将全县义务教育学校大体分为五类：城区学校、城区外县直学校、县城附近学校、县内中部学校、偏远学校。
第五，按学校与中心区的距离指标分类。重庆市万州区确定的一类标准及范围为距离万州主城区80公里及以上的边远高寒农村学校教职工，全区所有完小、村小教职工及民族乡所属学校教职工；二类标准及范围为距离万州主城区50～80公里的学校教职工；三类标准及范围为距离万州主城区50公里(不含)以下的学校教职工。
第六，按海拔高度指标分类。重庆开县农村学校教师津贴实施范围为地处海拔800米及以上的义务教育阶段农村学校。
(二)津补贴额度较有特点的典型个案
第一，浙江省按照“技术职务等级”“管理职务等级”“工作年限”指标将农村教师津贴分为五档(见表1)。任教20年以下的，按每5年一档的标准执行，月津贴最少为60元，最多为370元；任教21年以上的，月津贴最少为180元，最多为400元；在农村学校任教的特级教师，在享受任教津贴的基础上每月加发500元。对农村学校管理人员按照任职年限、管理职务等级指标分为六档(见表2)，最高档可获得月津贴400元，最低档可获得月津贴90元。
第二，江西省以“边远”和“最边远”为依据，从2011年1月1日起规定边远地区农村中小学教师特殊津贴由每月70元提高到105元，最边远地区农村中小学教师特殊津贴标准由每月120元提高到180元。该政策只考虑了农村学校的边远性，并不考虑教师的工作年限，因此容易导致农村老教师和高职称教师的不满。
第三，为吸引新教师到农村任教，湖北省规定从2012年实施义务教育教师绩效工资时，按高于城区教师绩效工资12％以内的水平确定农村教师津贴标准，并根据绩效工资水平变化实行动态调整。对于新录用教师实行年薪制：到边远地区农村义务教育学校任教的教师，每人每年3.5万元；到其他地区任教的教师，每人每年3万元。湖北省的农村教师津贴按每人每月150元(全年1800元)的标准发放。
第四，河北省按照第一档每年2600元、第二档每年3200元、第三档每年3800元、第四档每年4400元的标准发放教师津补贴。河北省秦皇岛市海港区从2012年1月1日起，每年财政专项列支850万元作为农村教师基金，用于改善农村教师待遇，其发放与奖励性绩效工资同步，年终一次性发放。其具体分配办法有以下两种。一是建立任教服务奖励制度，对在职从事农村教育工作者给予奖励。截至2011年12月31日，在海港区农村学校任教累计满3年不满6年的教职工每月发放300元；满6年不满10年的教职工每月发放400元；满10年不满15年的教职工每月发放450元；满15年及以上的教职工每月发放500元。二是对农村教师给予交通补助，根据学校的地理位置、交通条件等实际情况，设立每人每月100～500元的不同档次。
第五，河南省郑州市的农村学校教师津补贴分为两级：乡镇学校和条件较好的乡镇以下学校按不高于绩效工资总量的5％确定；条件特别艰苦的学校，按不超过绩效工资总量10％的标准确定。
三、政策建议
(一)以国家名义设立艰苦边远地区农村教师津补贴制度，使同等条件的艰苦边远学校教师同贴
目前，各级地方政府设立的农村教师津补贴多从绩效工资中支付，然而由于绩效工资总量不大，因此在总量内所设立的津补贴激励作用不甚明显。而且，由于各地区经济发展不均衡，在同等艰苦边远地区工作的农村教师出现津补贴差异大、“同苦不同贴”的状况。要促进区域义务教育均衡发展，首先必须建立同样艰苦农村地区义务教育教师津补贴基本相当的机制。为此，笔者建议国家在绩效工资之外单独设立针对艰苦边远农村地区义务教育教师的津补贴制度，同时要着重解决以下几个问题。
首先，物质激励与精神激励的关系问题。在过去，我们强调“物质激励与精神激励相结合，以精神激励为主”，但这一口号往往被沦为不给教师充分物质激励的借口。在市场经济条件下，特别是城乡生活条件存在巨大差距的情况下，泛道德化的精神激励是无法为农村学校吸引优秀教师的。我国应实施全面薪酬激励政策，即在给农村教师一定的津贴、福利、奖金、津贴、住房、体检等物质性激励的同时，还要加强学校文化、教研氛围、外出学习、荣誉称号等精神激励建设。
其次，择优聘用与防止腐败的关系问题。随着艰苦边远地区农村教师津补贴力度的加大，农村教师岗位也会变得越来越具有吸引力，但这也为各种权力寻租和腐败行为留出了缝隙。为了防止“高薪也无法聘到优秀教师”这一腐败问题的出现，各地应完善艰苦边远地区农村教师聘任的公示机制、监督机制与问责机制，加强聘任过程的透明度和程序的公正性。
再次，“给岗位”与“给业绩”的关系问题。如果艰苦边远地区农村教师津补贴只给岗位，那么可能会存在获得岗位的教师工作动力不足、表现不佳的问题。为了激发教师的工作热情、提升教师的业绩表现，笔者建议实行“岗位＋绩效”的责任考核机制，在艰苦边远地区教师津补贴额度中拿出70％给“岗位”，留出30％给“业绩表现”。
最后，不同身份教师岗位与津补贴的关系问题。当前，在农村地区任教教师的身份非常复杂，既有在编教师，还有特岗教师、支教教师、代课教师等。笔者认为，津补贴是给艰苦边远农村教师岗位的，而不是给身份的，无论谁在艰苦边远地区农村学校任教，都可以获得该津补贴，但前提条件是必须获得国家发放的教师资格证书、必须连续任教半年以上。
(二)科学区分农村学校及所在市县的艰苦边远程度，大幅度提高津补贴标准
艰苦边远地区农村教师津补贴的设立既要考虑公平原则，即相同的艰苦边远程度享有相同的津补贴标准，也要考虑补偿原则，即越是艰苦边远地区，享受的津补贴标准应当越高。为此，相关部门需要按“学校所在县(市、区)”和“学校本身所处地”两个维度区分农村学校的艰苦边远程度。学校所在县(市、区)表达的是在全国范围内区域之间的艰苦边远差异情况，可按人均GDP和学龄人口数量两个指标进行区分。学校本身所在地表达的是在县(市、区)范围内部学校之间的艰苦边远差异情况。同时，再依据学校所在地的“艰苦边远指数”进行上下浮动。“学校艰苦指数”可按学校所在地的“每人日均生活可用水量”“日均通电时间”“网络流量”和“特殊地理环境”(如有地方病地区、高海拔地区、高寒地区、地震多发地区、泥石流频发地区、土地荒漠化地区、深山区等)四个指标计算；“学校边远指数”可按“学校到乡镇的交通距离”“学校到县城的交通距离”两个指标计算。
(三)各级政府分类按比例承担相应经费，确保农村教师津补贴按时足额发放
《教育规划纲要》提出：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％。”[1]按2011年471564亿元的GDP水平计算，占GDP4％的教育投入约为18862.56亿元。据初步测算，实施艰苦边远农村地区教师津补贴约花费300～800亿元，仅占教育投入的2.65％～4.24％。国家完全有能力把这一事关农村义务教育发展的大事办好。考虑到农村地区特别是艰苦边远地区财力薄弱，为确保津补贴按时足额发放，笔者建议中央财政承担所需经费，或者与省级财政分担。其具体分担办法可以考虑以下几点：第一，中、西部地区由中央财政承担，东部地区由省级财政承担；第二，西部地区由中央财政承担，中部地区由中央与省级财政按5∶5分担，东部地区由省级财政承担；第三，参照农村义务教育经费保障机制改革中央与地方分担免学杂费资金的办法，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。
为确保艰苦边远地区农村教师津补贴政策的落实，防止省级政府将责任层层下放，我国在加强中央和地方经费分担机制设计的同时，要强化省级政府的经费统筹力度，在省域内建立县区财政能力评估制度，依据各县的财政能力状况实施省级专项财政转移支付制度，以解决县级政府的经费缺乏问题，并强化对专项资金使用的过程监督和后期跟踪评估力度。
(四)委派专门机构开展调查研究，切实提高政策设计的针对性和实效性
在城乡教育二元结构背景下，农村教师津补贴政策是调节城乡教师资源流动、增强艰苦边远地区教师岗位吸引力的重要机制之一。但是，在国家既定财力约束下，农村教师津补贴的重点应该放在哪里，是县域内所有教师还是村小和教学点教师？对于经济发展水平和学龄人口压力各不相同的地区、艰苦边远程度千差万别的农村，农村教师津补贴应该分为几个档次才能反映农村教师真实的工作环境？当前的重点是稳定农村教师队伍还是吸引优秀人才到农村任教？津补贴额度多大才能吸引优秀师范大学毕业生和城镇优秀教师到农村任教？农村教师津补贴究竟是给农村教师岗位的还是给有能力农村教师的，是给所有农村教师的还是只给有编制专任教师的？所需经费究竟由中央政府承担还是由地方政府承担，抑或中央和地方按比例分担，在不同经济发展水平的地区各按什么样的比例分担？等等，这一系列问题的准确回答都必须以科学的调查研究为基础。鉴于此，笔者建议教育部委派专门机构对艰苦边远地区农村教师津补贴政策展开调研，在调研的基础上，形成富有针对性和可行性的农村教师津补贴政策。
注释：
①根据《义务教育均衡发展报告2010》中相关数据整理得出。
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