我国“学区制”与“教师流动制”联姻的价值冲突研究，本文主要内容关键词为：学区论文,冲突论文,价值论文,我国论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《教育部2014年工作要点》明确提出通过学区制、学校联盟等有效途径不断扩大优质教育资源。[1]2014年前后，全国范围内掀起了一股“学区制改革”的浪潮。北京、河南、河北、江西、广西、贵州、海南、新疆等地通过实施学区化管理，以学校联盟、集团化办学、委托管理等方式，通过优质校带动薄弱学校、城区校带动农村校共同发展，实现区域办学水平和教育质量的整体提升。[2]这一名为“学区制”的教育综合改革旨在通过师资等教育资源校际统筹调配，促进学区内学校间均衡发展。这一美好愿景直接促成了“学区制”与“教师流动制”两项政策的联姻。在此之前，类似政策如浙江、广东等地的“名校集团制”、山西等地的“联盟校制”已实施多年，已然形成了一些本土价值；而以“学区制”的名义在全国范围内推行，势必会引起英美“学区制”的外来价值与我国本土价值的冲突。本文通过对冲突双方价值的分析，旨在反思“流动促均衡”的价值初衷，从而明晰教育综合改革政策的方向。 一、我国“学区制”与“教师流动制”缘何联姻 本世纪以来，“教师流动”作为一项教育均衡政策得到了越来越多的关注。从1999年中共中央国务院提出“鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职”开始，专业知识分子对日韩经验的借鉴研究、政治知识分子的制度研究、公共知识分子的媒体报道均在不断加码，经历2006年全国人大提案，到2010年已将“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制”明确写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，并有江苏等省将“校长、教师交流制度”立法。[3] 经过十多年的酝酿，“教师流动”政策虽已进入制度建设阶段，但仍然存在作秀式流动的问题，[4]在利益相关各方博弈中这些问题很难得到根本解决。因此，“教师流动”政策急需与其他政策联姻，以寻求社会综合治理，提高“教师流动”促均衡的实效。2013年11月中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，针对教育均衡等难题提出了“深化综合改革”的思路，并将“校长教师交流轮岗”作为综合改革的重要举措之一。 在这一背景下，“教师校际交流”阻力相对较小的地区所采取的“名校集团制”或“联盟校制”引起了更多关注，但同时也存在“优质资源被稀释”、“增添新的不公平”等争议。为了回避类似争议，北京东城区及郑州等地使用“学区制”一词，促进教师等学校教育资源跨学校流动。 二、我国“学区制”与“教师流动制”联姻的价值初衷 “学区制”与“教师流动制”两者联姻的价值初衷是“教育资源流动促均衡”，由“教育资源”、“流动”及“均衡”三个关键词组成，其中体现的价值诉求是“均衡”，均衡的主体是“教师”，均衡的手段是“流动”。 首先，“均衡”的现实目标有局限。我国区域及城乡间经济发展不平衡是导致教育资源分配不均的重要原因，而我国区域及城乡差异很难在短期内消除，因此“促进区域内学校间教育均衡”就成为当前的实现目标。而英美“学区制”的现实表现就是：学区内相对均衡，但学区间有差距。正是由于我国“现实目标”与英美“现实表现”的外在一致，我国一些地区开始借用英美“学区制”一词，以期望达到英美国家学区内不同学校间教育相对均衡的水平。 其次，我国促进“教育均衡”的焦点正在发生转移。随着经济发展及义务教育财政统筹，我国义务教育阶段学校间教育投入及硬件设施差距在不断缩小。近些年来，我国教育资源均衡的焦点已开始从设施均衡转向师资均衡。这一价值初衷与“择校就是为了择师”的大众信念是一致的，因此联姻的价值初衷主要指教师均衡。 最后，均衡的手段与市场原则相左。在市场机制下师资主要呈现马太效应分配，非但不能促进均衡反而会加剧不均衡。更重要的是这种师资差距并非经济发展不平衡的单因素所致，不会随经济不断发展而自然解决。 综上所述，“学区制”一词虽有别于“名校集团制”，但“教育资源流动促均衡”的价值初衷却与其有些类似。然而，这一看似简单的“改名运动”，可能因借用“洋名”而引发连锁反应。一方面，英美“学区制”与日韩“教师流动”联姻，以“西学东渐”的“名头”落实政策，比“名校集团制”等“土政策”更具说服力，更利于利益相关各方达成“学区内教师流动促均衡”的共识。更重要的是另一方面，“教师流动促均衡”的价值初衷与西方语境中“学区制”及“反学区制”的价值取向会在中国语境中发生激烈碰撞。这种价值碰撞有助于“教育资源流动促均衡”的价值初衷的修正。 三、统筹与自治：教育资源流动均衡手段背后的价值冲突 1.我国“学区制”的“统筹”价值 我国“学区制”与“教师流动制”联姻政策的起点是，地方教育局统一划分学区、统筹学区内师资等教育资源配置。其核心价值是“统筹”，包含“行政干预”与“精英主义决策”两层含义。这似乎可以解决市场机制及马太效应下的教育资源分配不均的问题，但实践中却并非如此。 其一，行政干预可能降低学区的自我更新能力。我国试行的学区制由行政划分而非由社区居民自主建立，一方面难以形成学区自然生态，易于出现两难情形。如若按地域划分，则区域间教育不均衡会因学区划分加大而非缩小。如若打破地域限制，按办学水平划分若干水平均等的学区，即每个学区均包含同样比例的“城市重点名校”、“城市普通学校”、“城乡结合部/城中村民工子女校”、“农村学校”等，则会出现同一学区地域跨度大、不同学区间地理重叠的问题，给管理及学区内教育资源流动带来挑战。另一方面，行政干预因缺少制度保障可能产生人为不确定性，导致政策最终偏离价值初衷。北京市东城区教委承诺资源共享、联合办校的“优质资源带”政策公布后，非但未撼动原有名校学区房价格，反而涌现了一批学区房“新贵”。[5] 其二，精英主义决策可能减少教育主体的选择权与自主性。首先，学区划分方式虽不统一，但均由少数精英行政决定而非由多数利益群体民主协商选定。因此，难免会出现学区房“新贵”现象。其次，学区制内教师流动方式也体现了精英主义决策。如北京东城区规定了八种教师干部交流轮岗方式，[6]可谓精细至极。这种教育管理精英精工细作设计的流动通道与不同类型教师自然流动形成的通道有本质不同。前者是自上而下、先有流动政策后有流动行为，看似给予教师充足的选择权，实则已设定好不同教师的流动渠道；而后者尊重教师自主选择权，根据教师学区内自然流动行为制定应对政策。最后，精英主义决策将社会大众排除在外，因此当前我国各地学区制改革极少有通过生源流动打破学校间生源阶层固化的尝试。 2.英美“学区制”的“自治”价值 西方语境中的学区制(district system)，狭义上来说是盛行于英美两国的公共教育制度。其核心价值是“自治”。美国学区财政、人事、学校发展等均基于社会治理基层单位——学区(district)。学区内公立学校经费主要来源是区内业主的房产税，依据法律低于最低标准的不足部分由州政府资助，而超出部分可由学区自主支配。学区教育权力机构是学区委员会，由学区居民选举产生，代表居民对学区人事、财政等重大决策作出表决，如学区区长、学校校长等不由政府或州教育部而由学区委员会任免。这种高度自治的治理模式源于英美社会所信奉的两大传统：一是尽量减少政府干预的市场原则；二是自下而上的民主原则。基于这两条原则，英美“学区制”产生了学区间程序公平的竞争、教育主体的自由选择及教育资源自主联动的机制。 首先，市场竞争机制决定了英美优质学区与薄弱学区并非由政府划定或指定，而是在自下而上的民主运作过程中自然形成。这种自然形成的学校教育布局充分体现了社会阶层分化的格局。尽管这种社会阶层分化可能在马太效应下导致学校布局失衡，但有公开公平的资源流动机制保障，避免了政府自上而下划定学区或制定学区划分标准中的人为干预；由此形成了规则意识及学区间竞争机制，确保了程序公平。而在政府干预下，重点学校及学区联盟校由教育主管部门钦点划定，较难避免操作环节中的人为干扰或权力寻租；即便政府干预做到了完全公开，但由教育主管部门单方面制定的重点学校布局或联盟校结对“标准”，也难免遭人诟病。如我国一些城市名校分校或联盟校选址与房地产开发联姻，导致分校周边房价暴涨，地方政府及开发商等利益集团从中渔利。 其次，在市场原则下，优质学区与薄弱学区的大门原则上是向学生及教师敞开的，教育主体原则上可在不同学区间自由流动。例如英美学区制中学生家长可自由选择学区，只要提供租房凭证即可。但我国就近入学政策严格要求房产与户籍一致，甚至有些城市规定提前几年买房入户方可入学；无房产无户籍的民工子女则由政府统一安置，他们的自主选择权得不到充分保障。另外，在英美自下而上的学区制中，学区内共享外语等特殊学科教师的现象比较普遍，教师跨学校甚至跨学区自主流动择校也很正常。但在我国由于自上而下调配资源为主，教师流动的自主性受到很大程度的抑制。一旦进入一所公办学校，一些教师很难再自由选择同一城市其他公办学校，而另一些教师则在“萝卜加大棒”政策下被流动到其他学校交流或支教。 最后，英美学区自治使得教育资源如同多米诺骨牌相互促动，形成了自主运转的机制。由于英美学区制是通过自下而上自治的方式运作，因此生源不仅是学区社会阶层结构的决定性因素，也是决定学区教育经费的直接因素，还是决定教师流动的关键因素。触动这块多米诺骨牌的“第一推”是人们对优质学校的自由选择。在供求关系影响下，学区教育经费随生源而流动；居民因缴纳房产税的多少而享有不同的教育资源，而教师也更倾向于到优质生源所在的学区从教。在等价交换原则下，公共教育不必借助政府外力就可自行运转。 3.“统筹”与“自治”价值冲突的可能结果与出路 综上所述，我们不仅要借用英美“学区制”之名，更要引入“自治”价值，促进我国教育资源流动手段由主要依靠“统筹”转向培育“自治”能力为主。上世纪90年代我国“教育自治”政策曾一度盛行，如人事制度改革激起市场机制下的教师流动，办学体制改革促进了民办学校发展，但很快具有进步意义的教师流动演变为具有负面意义的单向上位流失，而“民办学校”也逐渐被“国有民办”所取代。这其中的主要原因是中国社会对资源“统筹”的信仰远远大于对资源“自治”的信仰。因此价值碰撞易于出现以下两种可能结果： 一是买椟还珠、价值不变。在我国根深蒂固“统筹”价值的长期路径依赖下，“自治”价值通常被认为是不现实甚至危险的乌托邦。其理由往往是“与我国法治环境、财政制度、经济发展水平、区域差异及传统文化等国情不相符”；甚至被认为是“西方的意识形态”而被阴谋化。基于这种认识，均衡的手段不会依靠市场的自动运转机制，而是靠政府人为统筹运转。最终英美“学区制”一词虽被引入，但背后的“自治”价值却被“买椟还珠”。 二是在价值碰撞中，既得利益者会旁征博引陈述“统筹”与“自治”价值各自的弊端，并抛出搁置价值争论、倡导利益博弈的论调。如此这般，“学区制”综合改革将重蹈“名校集团制”的覆辙。因为如不考虑社会效益，则“政府与房地产联姻”且“名校积极配合”将不可避免。 为了避免出现上述两种结果，应促进英美“学区制”的“自治”价值在教育综合改革中发生迁移，成为推动我国社会基层民主的一块多米诺骨牌，从而解决我国教育权力过于集中的痼疾，进而以基层民主反过来促进教育资源流动由“统筹”向“自治”转变。具体可建立学校、学区家长以及学区所在城市不同阶层代表共同参与的学区联席会议制度，通过代议制决定学区重大事务，从而降低政府官员/学区区长依据个人或集团利益做决断的机率。 四、自由选择与革命情怀：教育资源流动均衡主体背后的价值冲突 我国“学区制”与“教师流动制”联姻促进教育资源流动，不仅采用的手段与英美“学区制”不同，而且流动的主体也各异。在英美语境中“学生”是流动的主体，而在中国语境中“教师”却成了流动的主体。其背后的深层原因是不同社会所信奉的价值体系不同，前者更倾向于自治原则下的“自由选择”，而后者更倾向于统筹原则下的“革命情怀”。 1.英美“反学区制”的背后价值：“自由选择” 在自下而上的自治文化中，英美“学区制”以其“市场原则”促进了合理竞争及教育自新，其“自治”价值节省了政府治理成本，赢得了(新)保守主义者的支持。但“市场原则”下的“马太效应”导致学区间的差距，这种差距正在复制着社会阶层固化的格局，激起了(新)自由主义者的批判。于是乎，从上世纪六七十年代以来，在“反学区制”思潮影响下，美国促进公共教育公平的政策相继出台。这些政策虽不尽相同，但共同之处是通过生源流动促进公立学校生源多样化，以阻止学校生源阶层固化的延续。 首先，以多元办学模式减少学校隔离，促进生源多样化。从上世纪70年代起，没有围墙的学校、校中校、多元文化学校、一贯制学校、社区学习中心、基础学校以及磁石学校(magnet school)等公共教育办学理念开始付诸实施。1990年美国学区联合会的抽样调查显示52个学区中就有34个学区办起了磁石学校，到1993年，约有1/2的大都市设立了此类学校，就读磁石学校的少数民族学生占近一半。[7]上世纪90年代以来，美国出现的特许学校(charter school)通过多元办学主体与多元办学理念，起到吸引多元生源的目的。其次，通过增加学生教育选择权促进学校生源多样化。如通过政府给穷人发放教育券(school voucher)，增加社会底层民众的择校权，尤其是增加贫弱阶层子女就读传统上以富裕阶层子女为主的优质私立学校的机会。最后，通过政府干预增加人为流动性，促进城市融合。如密尔沃基等城市为了消除种族隔离推行的“校车制”(school busing)，促进非洲裔等有色人种与白人融合教育。但执行中遭到保守主义者反对，联邦及一些州通过立法规定，只有公立学校种族隔离达到一定程度才可以启用校车制。 以上三类政策进一步证明了美国社会“自由选择”价值根深蒂固。[8]前两项政策依然延续至今，所遵循的共同价值是“自由选择”；而第三项“校车运动”因与“自由选择”价值相悖，在很多州都已夭折了。正是由于受“自由选择”价值所左右，美国教育资源流动的主体是学生而非教师。如磁石学校，学生就学不受学区限制，通过其弹性化的课程和独特教学方法，吸引了不同地区、不同种族、有志向、有兴趣的学生自愿入读，从而推动学校种族融合。[9]又如“校车制”在由兴到衰的过程中，起初的“强制校车制”最终变成自愿参与式的生源流动。 另一方面也表明，“自由选择”与“市场原则”下的“自治原则”是对立统一的。从正面来看，两项原则是一脉相承的。如“教育券”政策设计之初所遵循的基本原则就是“市场原则”，在这一原则下，通过资本补偿来保障薄弱阶层子女受教育的自由选择权，因而这项政策的主要反对者不是(新)保守主义者，反而是(新)自由主义者。因为实施过程中，使用教育券的贫弱阶层学生常常从私立学校回流公立学校，自由主义者称之为“劫公济私”。又如“校车制”最终夭折与其违背“自治原则”也不无关系。兰德公司1978年的一项调查发现“白人外流”不是因为种族歧视，而是因为他们认为校车制破坏了学校与社区关系，背离了自治原则。[10]从反面来看，两项原则又是矛盾的。种族隔离与阶层固化是美国历史遗留下来的痼疾，尽管从上世纪六七十年代开始，美国公共教育政策不断尝试通过以生源为主体的教育资源流动促进融合，这与“学区制”所信奉的市场机制下的自治价值又是冲突的。冲突使得“生源流动促融合的政策”不断流产，1988年美国44%的黑人学生插班就读于白人学校的这一比例到2005年已降低为27%。[11] 2.我国学区制中教师流动的价值：“革命情怀” 与英美国家在“自由选择”价值驱动下的生源流动政策不同，我国在“统筹价值”驱动下，政策制定者首先想到的是让优秀教师流动起来以使贫弱阶层子女也能享有优质师资。与生源流动相比，教师流动在价值理性上存在两点先天不足：一是学生流动的价值不仅仅是使贫弱阶层子女也能享有优质师资，还能享有优质学校的其他教育资源；更重要的是将“生源”视为一种重要的教育资源，以生源流动促进教育均衡及社会融合。二是当前“农村支教”、“联盟校集团内教师流动”、“学区内教师流动”等政策，往往不是基于“教师自愿”，而是在胡萝卜加大棒政策下教师或学校的短期行为，其背后需要教师拥有强大的“革命情怀”作为价值信仰，才能保证在执行中不致流于形式。 事实上，在“革命情怀”的价值引领下，无论是历史上出现过的“上山下乡”式的受教育者的流动，还是现如今正试点推行的“教师流动”，本质上都是通过限定流动主体选择权，通过自上而下的统筹手段强行推行的。只不过，历史上的“上山下乡”是靠坚定的“革命信念”驱动受教育者流动，而现如今要靠各种奖惩机制来驱动教育者流动。在自上而下、统筹调配、缺少选择的固定通道中，流动主体的“自主性”被严重挤压，“趋利避害”的人性本能却被极大地调动起来。在这种状态下，“革命情怀”会慢慢蜕变为一种表面上的虚假崇拜，因此“教师流动制”在实施中可能产生阳奉阴违的潜规则，如有些学校教师交流成了“烂柠檬”的交流，甚至成了校长“发配”不听话教师的工具；[12]这种情况下，教师流动的价值理性会大大降低，而利益博弈的工具理性会大大增强。事实上，即使在教师定期轮换制已然立法的江苏省，教师流动在多方利益博弈中仍只是象征性意义。如江苏省常州市钟楼区的城乡教师交流制，变成了3所偏远市郊初级中学间的流动，“城乡交流”被教师戏称为“乡乡流动”，根本达不到义务教育优质均衡的目的。[13] 3.“自由选择”与“革命情怀”的价值冲突有助于主体意识的唤醒 由上述分析不难看出，不论是英美用“自由选择”矫正“阶层固化”的社会现实，还是我们用“革命情怀”去克服“利益博弈”的人性本能，均显得心有余而力不足。事实上，近年来在我国社会中，“自由选择”价值尚未成熟，而“革命情怀”的价值却已是昨日黄花。正如前所述，价值理性在政策决策中的权重正在降低，而工具理性的权重正在加码，从而导致关乎教育者的“教师流动”政策以及关乎受教育者的“就近入学”政策被简单化为奖惩机制下的利益微调。例如，从2003年上海松江“教师转会制”及沈阳“骨干交流制”，到江苏省2010年立法推行“教师定期轮换制”，[14]再到“教师交流轮岗”未来3-5年全面铺开，“教师流动制”十多年来，通过利益微调促进教师合理流动所能想到的办法大多都已尝试过，政策调整空间已很有限。 在这种情况下，“学区制”这一外来概念的引入有助于引发蝴蝶效应，从外部激起我国政策研究者、制定者及实施者重新思考政策背后的价值理性，从而可能有助于“公共政策”从调节利益的“切蛋糕”思维中解放出来。对英美“自由选择”价值的倡导与批判，势必会唤醒人们对“革命情怀”的倡导与批判。这一方面有助于“公共政策”研究制定者从低层次的利益协调人转变为较高层次的价值倡导者，为其赢得“法理权威”提供契机；[15]另一方面，也有利于社会大众从“自上而下”利益分配下的被管理者地位中解放出来，参与到对公共政策的价值讨论中，并逐步成为影响公共政策的合法边缘参与者。 如此这般，还可唤醒人们对流动主体选择权的尊重：一是尊重教师的自主选择权，有助于教育资源流动政策从主要依赖“革命情怀引导或利益驱使教师流动”的思维定势中解放出来；二是尊重学生及家长的教育选择权，促使流动政策重点从学校间的教师被动的流动均衡转向学校间的生源主动流动均衡，从而降低学校间生源阶层固化的风险。 五、以“社会融合”取代“平均主义”：教育资源流动均衡的价值诉求 我国“学区制”与“教师流动制”联姻的价值归宿是“均衡”。教育资源均衡作为价值归宿，不应追求绝对的平均主义，通过教师流动让所有适龄儿童都享有一样的师资，也不应该是学校教育资源均衡政策的重点；而通过生源合理流动减少社会隔离的风险才应是政策的重点。尤其在我国城镇化推进的过程中，促进社会融合才应是教育资源流动均衡的价值追求所在。 近年来，“联盟校制”或“名校集团制”等类似“学区制”的政策对促进社会融合的作用并不明显，甚至适得其反。主要原因在于既得利益者合谋垄断资源，缺少社会监督，薄弱群体的选择权并未充分体现。如某市名校教育集团在名校分校布局选址上，一方面与房地产联姻，以达到推高地价房价、吸纳经济富裕的城市“新贵”的目的；另一方面，名校为延续其生源传统优势(如大学教师或公务员的子女等)，名义上将分校建在城乡结合部或农村，实则建在大学新校区或青年公务员经适房住区，以达到维系优质生源、吸纳更多经济富裕阶层跟风买房推高地价房价的目的。由此，实现了经济、文化及政治资本相互借力、延续利益格局的目的，非但未能缓解反而加剧了学校生源固化的问题。 在这种学校生源固化趋势下，教育失衡的问题很难通过师资平均分配来解决，而要通过学校间生源流动促进社会融合。具体采取学生选择学区与学区内随机摇号相结合的方式，在尊重学生教育选择权的前提下，增加学校生源阶层的多样性。具体根据实施区县的地形特征及其现有优质与薄弱学校布局情况，划分若干办学水平均等的学区，每个学区均包含同样比例的“城市重点名校”、“城市普通学校”、“城乡结合部/城中村民工子女校”、“农村学校”等。学生家长可依据(户籍学生的)房产证明或(随迁子女的)居住事实，选择所住学区或邻近学区，而具体就读该学区内哪所学校则由电脑随机摇号产生。同时，还应规定每3年(小学1-3年级低幼段、小学4-6年级段、初中3年)家长可申请在同一或不同学区重新摇号择校一次。[16]有了“随机摇号”与“三年轮换”的制度保障，不仅增加了学生平等的教育选择机会，而且还能降低学校间生源固化风险，促进社会融合，从而向真正的教育均衡迈进了一大步。 感谢杨连子、王洪俊、王红宇在资料收集过程中提供的帮助。