论政府对大学进行宏观调控的新向度——以治理理论为视角，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,视角论文,理论论文,政府论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G646 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2003)06-0010-04
“任何大学，无论其拥有多么大的自主权力，都不能不受到一定的政府控制，这是政府作为行政管理者对大学作为社会组织的一员行使的行政管理权力。”[1]但在目前中国社会的转型过程中，为了适应市场经济的运行机制，政府在转变职能，正从“全能政府”转向“掌舵性政府”。而大学也正从封闭的“象牙塔”慢慢步入开放的“社会中心”。面对政府和大学各自的变化和定位，不能不引发出对两者关系的新的思考向度。
一、治理中的政府：“掌舵”而不“划桨”
“良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的”。[2]基于这种认识，自20世纪70年代以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。所谓治道变革，指的是“政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建立开放而有效的公共领域。”[3]寻求更好的治理是西方国家“政府再造”的核心，“治理”(governance)已成为西方政府改革的主要话语。
可见，要了解二战以后的政府改革，关键是把握“治理”的内涵。
首先，要明确治理的定义和特征。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，还包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[4]。
其次，要将“治理”与“统治”(government)区别开来。第一，主体不同。统治主体一定是政府，是一维的。而治理的主体并非一定是政府机关，它可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，是多元的；第二，目的不同。从统治的角度来看，政府是中心，是目的，全部社会管理都是为政府服务。而从治理的角度看，公民是社会治理的主人，“政府是我们使用的一种工具”；第三，方式不同。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与志愿的合作，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确定认同和共同的目标等方式实施对公共事物的管理。而统治是政府凭借权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事物实行管理；第四，权力运行的方向不同。治理是—个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的、相互的。而统治的权力运行方式总是自上而下的，单一的。[5]
不难看出，治理是一个比统治更宽泛的概念，它为我们描绘了一幅全新的政治图景。它指的是在政治力量和市民社会之间建立合作互动的良性关系。由统治向治理的转变最主要体现在两个方面：第一，建立政府与市民社会之间的合作互动关系。要培养公民精神，发挥民间组织的主动性；对于政府要进行“民主化”，政府要向更加透明、法制、高效、负责的方向转变。第二，改变中央和地方的关系，向地方放权，使其承担起更多与本地居民有关的各种职能，发挥地方的主动性、积极性、创造性，中央为地方提供更多的支持。
中国同世界一样，“政府正在成为人们瞩目的中心”。1998年开始的新一轮政府机构改革的目标是要“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，核心是政府强制性行政权力在经济、社会领域的有序退出，还权于民、还权于企业、还权于社会，逐步形成政府、企业和其他社会组织之间的“自主与互赖”的关系，实质也是寻求更好的治理。
政府是国家机器最核心组成部分，政府机构是社会有机体的重要中枢，其改革不是单一而是整体的，必将牵一发而动全身，进而影响到它跟作为社会组织之一的大学之间的行政管理关系。
二、觉醒中的大学：从封闭的“象牙塔”走向开放的“社会中心”
迈入21世纪的中国大学，面临着新的境遇和自身发展的更高要求。
首先，中国社会结构的变化和市场经济体制的确立，使大学面临着新的定位。社会主义市场经济的发展正在推动整个社会的全面转型，“当代中国社会结构处在以政治主导型向政治——社会主导型转变的时期。所谓政治主导性是政治力量推动社会的运动和规定运动的方向；而政治——社会主导型就意味着社会获得某种程度的自主权，社会自决的力量在增长，而政治体系仍然是影响社会变迁的关键力量。”[6]国家行政权力正从社会经济领域部分退出，社会生活开始摆脱过去那种泛政治化的状态，原先的计划经济共同体逐步地分化出三个不同的社会自主领域，即建立在现代企业基础上的经济领域、建立在现代政府基础上的政治领域以及介于二者之间，建立在自由人联合体基础上的第三部门。教育已经获致第三部门的性质。今天，市场经济体制已在中国确立下来。市场经济是根据供求关系决定生产和资源配置的经济，资源的合理配制与讲究效益是最重要的法则。在市场经济的作用下，大学作为利益主体的自我意识在不断觉醒和强化。“一方面为了维护教育活动与国家、与市场的相对独立性，另一方面也为了适应强大的市场经济力量，大学也必定会象企业一样获得其独立的生产经营权（办学权），成为具有自身独立要求的独立实体，拥有自主办学、自我管理、自我发展、自我约束的权益”。[7]市场的逻辑贯穿于大学改革的过程中，从而使大学呈现出新的态势。
其次，从开放社会的视角来看，全球化、知识经济及中国加入WTO则构成了中国大学发展的最新支持背景。伴随着新世纪的到来，全球化及其所带来的挑战和希望成为已国际生活中占主导地位的一个事实。这意味着中国的大学必须强化国际意识，与高等教育国际化接轨，应具有现代性、开放性和多元化特征。在知识经济时代，大学走向社会的中心已是历史的必然。“大学是中国进步的一个重要源泉，是经济的新鲜血液，他们位于知识经济的制高点，直接参与知识的创造和应用”。[8]中国加入WTO之后，教育作为服务产业被列入WTO条款，国外高等教育介入我国教育市场，我国的大学不仅要面对国内市场，而且要面向国际市场。树立应有的市场认识，是摆在中国大学面前的紧迫任务。
总之，现实正在向人们昭示着，21世纪的大学变革受制于越来越多的外部因素，由市场经济所决定的多元社会需求和多元大学价值观促使大学的制度发生深刻的变化。尽管我国的高等教育体制改革从1985年起就拉开了序幕，从形式上大学被赋予了很多符合时代要求和大学自身发展的新内容，并在1998年的《高等教育法》中规定了大学具有办学自主权和独立的法人地位。“但实际上，目前在相当大的程度上，并不具备企业在市场经济运行中的各种条件。各种有形或无形的限制在制约着高等学校作为独立法人作用的发挥，高等学校的独立法人资格并没有在实践中得以充分的体现和运用”。[9]大学的变革明显落后于社会的变革，制度的滞后是不争的事实。“建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求。现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。建立现代大学制度就要全面理解和把握大学作为法人实体和办学主体所具有的权利和责任。”[10]大学制度从外延来看，包括大学的管理体制、投资体制和办学体制等方面，而管理体制与机制的创新和变革是重中之重。笔者认为，中国高等教育管理体制改革的核心是政府如何处理与大学之间的管理与被管理的关系，即在当前的社会变革中，政府如何实施对大学的宏观调控。
三、政府对大学实施宏观调控的新向度
可以说，从二十世纪90年代末以来，我国政府在转变职能的过程中已与国际接轨，体现了“治理”理念，从“万能型”政府转向“掌舵型”政府，权力的流向呈现分散的趋势。“这种趋势主要表现在如下方面：权力从中央政府向地方政府分散，从官僚体制的顶端和中枢向体制的下层和外围分散；从政治形态的权力体制向社会形态的组织体制分散，即权力从体制内向体制外分散；权力从个人权威型向体制权威型转化”。[11]政治体制改革的进行打破了国家权力一统天下的局面，但就实质而言，“权力一元化和国家——社会一体化的格局变动不大。不受制约的绝对权力和不受监督的绝对权威仍然存在或正在形成中。”[12]市场经济的发展要求政府必须改革一元化的国家权力体制，顺应多元化的社会发展，鼓励有利于人民利益与社会进步的社会组织及其社会权力的能源的释放，进一步实现职能的转变。
在大学管理体制的创新方面，也需要政府先行一步，以政府自身变革来改善与大学的关系，建立现代大学制度。
简而言之，政府职能的转变在高等教育领域中主要体现为政府对大学的管理要“简政放权”，改革政府与大学的传统行政隶属关系，由直接行政管理转变为间接宏观调控。
实际上，十多年来我国高等教育管理体制已发生了深刻的变革，这一改革是以政府的主导为特征的。政府主导行为在大学制度创新过程中，有其必然性，也显示出其积极的功能，在此不做具体陈述，只想分析一下其局限性。以政府主导性行为为特征的大学制度创新，政府处于科层制顶端的权力中心来确定制度变迁的形式和内容，并通过纵向隶属的行政系统自上而下地实施，学校仍处于服从命令的地位，很难成为真正独立的利益主体和法人实体，难以摆脱对政府的从属和依赖。另外，政府处于权力的中心远离制度实施现场，缺乏足够、充分的信息，直接掌握信息的大学则处于服从和执行者的地位，这种信息的不对称使政府主导性制度变迁的有效性大打折扣。这样政府就会面临一种两难抉择，一方面政府是改革的主导力量和直接推动力，但另一方面，政府又可能成为改革的阻力或改革的对象。新一轮的大学管理体制改革不是前一轮的简单继续，是基于新的经济和政治发展基础上的新变革[13]。
所以，政府对大学管理权的行使，不能沿袭传统，更不能继续现行的做法，应随条件的变化和改革进程的推进作相应的调整，在“治理”理念的关照下，从新的向度出发。
1.在管理权限方面，政府要向市场、社会和学校放权，实现权力的多中心化及权力在不同主体间的转移
大学作为人才培养的摇篮，科学研究的动力源，她的存在和发展要在政府、市场和社会之间寻求一种平衡。就中国的现状而然，政府是关键。从世界政府改革的趋势来看，大多数国家目前的主要任务是向下放权并促成市场制度的建立。“此时的发展中国家在政府改革中要走出这一两难困境的唯一途径就只能是，直接将政府变革的目标指向国际社会中的政府管理、企业管理和发达国家的以往经验，以外在的经验来完善自己的官僚制管理体系”。[14]治理理论强调从多元的社会现实出发，使政府的权力从单一的政府转向不同的主体，实现权力的转移和重新分配，其流向不仅包括体制内，主要应从体制内流向体制外。由于教育外部环境的变化，社会和市场力量的崛起，政府要实施对大学的宏观管理，必须在新的视角下，重新界定自己的管理权限。
(1)向社会放权，提倡社会参与。领域的分化和社会结构的调整重构是政府职能转变的根本原因。经济领域的“市场化”导致了社会领域的“自治化”，大学与政府间的单一关系被政府、大学、社会三者的关系所代替。随着市场经济的确立，社会的“自治”程度的增强，政府应该让社会运用自身的力量来处理社会内部的事物。当代各国的经验和教训告诉我们，公共事务不可能由政府实施“一揽子”计划，解决公共事务的一个很重要的渠道是利用民间的力量和政府合作。政府可以积极地培育和规范社会中介组织，使得政府摆脱不必要的社会责任和社会矛盾，集中力量抓好经济社会发展规划、政策指导、执法监督、组织协调以及为企业和公众提供公共服务方面的工作。
(2)向市场放权，主张市场介入。就理论层面而言，大学可以接受市场的调节，因为高等教育不只是对社会有益的“纯公共物品”，而是“准公共物品”或“私人物品”。接受市场的需要成为大学自觉的选择。而且市场的介入，能够增强大学与社会的联系，使得大学提供的服务和科研更加符合社会需求，从而更能显现出大学对社会的促进作用。从实践层面看，我国高等教育自身的改革和发展提出了市场准入的要求。目前，我国高等教育发展所存在的主要问题是：一方面，规模的急剧扩大与政府财政的有限性形成了一对尖锐的矛盾；另一方面，主要由于管理体制方面的原因，公立大学办学效益低下，大量的教育资源得不到充分的开发和利用。因此，大学要生存和发展，必须用市场的精神来改造自己，引入竞争机制，提高效益和效率。当然，市场的介入是有限的，因为教育的外部性会引起“市场失灵”。这一问题的解决需要政府“这只有形的手”来实行宏观调控，以保证教育的公益性和大学所需要的公平竞争机制。
(3)向大学放权，激励大学自主。我国政府对大学的放权历来比较谨慎，教育行政机构对大学的自律能力缺乏信任。从1999年开始的高等教育管理体制的重大调整，仍是传统的纵向的权力下放，只是从政府的一个部门转到另一个部门。而中国大学长期是在依赖性环境中生长，要想在较短时间内形成面向市场自主办学的能力，可能还需要一个适应的过程。对此，政府要想赋予高校真正的办学自主权，就必须以对管理权力的改造和重构作为必要通道，也就是说，政府对管理大学的职能要进行分解：一部分下放给地方政府，一部分转移给社会中介组织。在这一过程中，还应当防止地方政府“截留”中央政府下放给高校的办学自主权，使改革一步到位。只有这样，才可能真正赋予大学独立的法人地位和学术自治的权利。当然要实现这一目标，政府还必须从动态中对当今中国大学做出新的定位为前提，大学属于社会的第三部门。因为在第三部门的视野内，大学是一种特殊的非营利组织，是与企业、政府对等的组织实体，是一个非营利社团法人，具有非营利性、专业性、组织性、非政府性、中立性等，这样就使大学的特质——自主权、法人地位和学术自由得以彰显，不会有意无意地被掩埋于政府与市场的影响之下。[15]
2.管理方式的改变：变直接的行政管理为间接的宏观调控
由于政府在高等教育领域管理权限的改变，市场的介入，社会的参与以及大学自治程度的提高，虽然在今后一段时间内，政府在大学制度创新的过程中仍然发挥着主导作用，在某些方面甚至会得到强化。但是，随着高等教育的发展和高校办学自主权的逐步落实，我国高等教育制度的诱致性变迁的条件将日臻成熟[16]。为此，政府在具体管理行为方式上必须要进行调整。治理理论强调协商、交流、合作和多元的互动管理方式。据此，政府应由以行政手段为主的“干预”和“包揽”式的直接管理逐步走向以宏观调控为主的“规范”和“协同”式的间接管理，使政府的权力逐步从微观领域退出，为大学制度创新腾出空间。
政府对大学的宏观调控应以以下方式为主：(1)法律调控。这是规范、管理高等教育活动的最有力的调节手段，高等教育的立法必须具有强制性的法律效力，任何地方政府和大学都不得违背。(2)经济调控。政府通过拨款、资助、投资、奖励、招标、政府采购和公益信托等手段，对高等教育的规模、速度、活动进行调控。(3)计划调控。社会主义市场经济下的国家计划活动，一定要建立在对市场需求变化趋势和大学培养能力的充分预测和反馈之上，并有相当程度的灵活性和弹性。(4)行政调控。在法律健全、市场完善的情况下，应尽量缩小行政命令手段的职能，增加行政说服、教育和协商手段的作用。(5)监督调控。政府通过检查、鉴定、评估等活动实行对高等教育活动的监督，需建立有政府、社会和高等教育团体参与的、多层次、多途径的监督机构。
总之，变革中的政府要实施对大学的宏观调控，必须转变观念，在治理理论的视野背景下重新界定自己的管理者角色，调整传统的和现行的行政管理权限和管理方式，以达到有效的管理，使大学成为社会主义市场经济条件下真正意义上的独立法人和办学主体，以建立现代意义上的大学制度。
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