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一、上海外高桥保税区11年开发建设概况
上海外高桥保税区规划面积10平方公里，1990年启动，1991年进入实质性开发，此后连续5次扩大海关监管区域，目前已开发建成7.5平方公里，就业人员超过7万。10多年来，外高桥保税区依托上海市和浦东新区的综合优势，立足于与国际惯例接轨，立足于管理机制创新，在基础建设和功能开发方面取得了一些成绩，为推进浦东开发开放，提升上海城市综合竞争力，发挥了作用。
1.外高桥保税区综合经济水平实现了跨越式发展
一是经济总量迅速增长。1993年至2001年，累计创造经济增加值578.43亿元，平均每4年翻3番，其中2001年GDP达到165亿元，同比增长36.8%；税收突破百亿元大关，达到创记录的117.95亿元。
二是招商引资成效显著。截至2001年，累计引进项目5022个，投资总额65.5亿美元，合同外资27.38亿美元，其中2001年，吸引投资12.1亿美元，合同外资5.54亿美元，投资额1000万美元以上的项目13个，创下历史新高。世界500强企业中有67家在此落户。
三是电子信息、机电加工、物流分拨三大产业群体初步形成。含207家生产加工型企业，601家物流仓储企业。2001年IT产值占全区工业产值76.5%。
四是对外贸易迅猛增长。区内各类企业已同世界上126个国家和地区建立了贸易关系。1993年至2001年共实现进出口总额285.71亿美元，进出口年均增长分别达到51.5%和45.2%。2001年完成外贸出口26.68亿美元，同比增长34.7%，占上海市外贸出口增量的30.5%。
五是港口吞吐量不断上升。外高桥港区已开辟14条国际航线、15条国内航线。2001年港口吞吐量为2497万吨，集装箱吞吐量289万标箱，占上海港集装箱总量的45.6%。
2.为推动保税区经济发展所做的主要工作
外高桥保税区的工作主要是致力于优化投资环境、规范区域管理、不断提高区域综合竞争力。
一是转变政府职能，实施行政审批制度改革。作为上海市的改革试点区域之一，外高桥保税区率先实施了行政审批制度改革，将原有的128项审批事项改革、取消了59项，改革率达46%。
二是开通电子政务平台，实现了网上全方位的政务公开；开通电子商务平台，为区内企业实现网上交易提供了交互平台。
三是环境建设通过了区域ISO14001环境管理体系认证。在区内政府、开发公司和企业等三个层面建立了环境管理体系，为区域环境管理提供了一个标准化、程序化的管理平台。
四是创新管理手段，完善海关监管模式。外高桥保税区依据“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的工作方针，严格规范了保税区的监管，其中包括武警入驻，投资改造卡口、道路和照明工程，建立电子监管系统，在加强监管力度的同时坚持封闭性、整体性和高效性的监管原则，创新管理手段，实行“空运货物直通式”，对区内加工企业实行大手册管理等等，这些都大大提高了监管效率。
五是完善基础服务设施，提高主动服务能力。组建医疗保健中心，为区内企业提供全程医疗服务；组建物流人才培训基地，按市场化原则为企业输送合格物流人才；建立24小时服务呼叫网络，对企业实行全天候、无间隙、全过程的服务。
11年来，保税区形成了“小政府、大服务”的高效行政管理体系和市场化的开发建设机制，在规范区域管理、推动经济发展方面发挥了积极作用。到目前为止，外高桥保税区没有发生一起重大走私案件或重大逃汇、骗汇案件。
二、外高桥保税区的独特作用和体会
保税区的崛起和发展，是在邓小平理论指引下，以浦东开发开放为标志的20世纪90年代深化我国改革开放事业的一个重大举措，是我国逐步实现与国际惯例接轨，积极融入经济全球化发展潮流的一项成功创新。11年来，外高桥保税区的开发建设取得了可喜成就，在浦东、上海乃至全国的改革开放和现代化事业中发挥了独特作用。
一是保税区已经成为我国与国际经济运行惯例接轨的重要平台。保税区所具备的特殊定位、特殊政策和特殊机制，为发挥保税区的示范、辐射和带动作用，在我国与国际经济运行规则接轨方面先行一步创造了有利条件。11年来，外高桥保税区致力于管理机制创新、管理观念创新和管理手段创新，在开放外资贸易公司、发展高科技出口加工、推动物流分拨和发展保税交易市场等方面先行先试，形成了开放型的区域经济发展格局。同时，积极探索有效的区域开发机制，形成了国际化、市场化、法制化的区域管理环境，起到了对外开放的试验平台作用。
二是保税区已经成为拉动外向型经济发展的重要载体。外高桥保税区通过高质量地引进外资，立足于形成开放型综合功能和产业结构，区域综合经济实力不断增强，已经成为上海市对外贸易和经济发展重要的新增长点。以外贸为例，1995年，保税区进出口贸易额为9.43亿美元，占全市进出总额的3.8%，其中出口额占2.3%；到2001年进出口总额达到88.7亿美元，占上海全市进出口总额的比重上升到14.6%，出口比重上升到9.7%。外高桥保税区对上海市出口额增量部分的贡献率都超过25%，2001年则达到30.5%，为推动浦东外向型经济发展和提升上海城市综合竞争力作出了显著贡献。
三是保税区已经成为技术创新和高科技产业化的重要基地。技术创新和技术流动的全球化、高科技产品制造和经营的全球化正在加速发展。保税区具有的保税和较为开放的政策环境与运作模式，适应了跨国公司无国界经营策略下在全球范围内布局生产力和发展营销网络的需要，已逐步成为跨国公司高科技产业项目投资的理想基地。一些跨国公司产品研究开发部门的落户，既是这一论断的明证，又增强了保税区在高科技产业全球布局中的吸引力。目前，高新技术产业已经成为外高桥保税区的一大优势产业，在已正式投产的170家加工企业中，IC封装和测试、机电一体化、新材料等高科技类企业占大多数。其中IT企业占1/4，41家IT企业的产值占2001年区内工业总产值的76.5%。
四是保税区已经成为沟通国际国内两个市场的重要桥梁。近年来，国际资本、国外最新高科技产品和技术、国内外优秀的技术和经营人才以及大规模的进出口货物等要素在保税区聚集和辐散，使保税区成为全球资源优化配置的一个交汇点和沟通两个市场的绿色通道。2001年外高桥集装箱吞吐（港区一、二期）达到289万标准箱，其中外贸货物占85%以上。保税区的3000多家贸易公司同世界上126个国家和地区建立了进出口贸易联系。跨国分拨企业在为国内生产企业提供原材料和零部件分拨的同时，也将相关产品通过其全球营销网络转口销往亚太地区等国际市场，2001年保税区转口（出口）货物完成6.8亿元，同比增长1.4倍，保税区成为其全球营销网络的重要节点，形成了对国内外市场的辐射效应。
外高桥保税区的成功发展表明，我国创办保税区配合改革开放和发展外向型经济的国家战略，已经收到了预期效果。我国以前没有保税区，国外的自由贸易区又不可能在当时的国内条件下照搬照做。按照解放思想，坚持创新的原则，在借鉴国外经验的基础上，探索形成了保税区这一我国发展自由贸易区的过渡性模式，并在实践中发挥了对外开放的窗口和示范作用。
外高桥保税区开发建设取得的成绩，根基于规范运作和与国际惯例接轨的管理制度。上海外高桥保税区始终将依法治区和规范管理作为立区之本，将按国际惯例办事作为塑造区域特色的基本手段。严格的规范制约，有力地维护了保税区运作的稳定和秩序，成为探索和深化保税区功能开发的保障。与国际惯例接轨，使保税区的投资环境具备了国际化竞争优势，成为吸引以跨国公司投资为主体的产业、资金、技术和人才等的聚集地，从而迅速促进外高桥保税区的发展和繁荣。
同时，对外高桥保税区在政策和管理上遇到的新情况、新问题，国家各部委和业务部门总是坚持以发展的眼光和实事求是的态度给予热情指导和协调解决。这也是保税区经济高速发展的重要保障。
三、入世后面临的挑战及发展中存在的制约因素
在我国入世后新的发展形势下，外高桥保税区主要面临三个方面的直接挑战。
第一，入世后我国关税总体水平大幅降低，非关税壁垒减少，各类商品的市场配额和其他数量限制配额分阶段取消，将削弱现有保税政策所形成的优势。同时，按照WTO国民待遇等原则，一些投资措施如税收优惠逐步取消，一定程度上将弱化对外商投资者的吸引力，对保税区新一轮发展形成压力。
第二，入世后贸易权3年内放开，分销权和辅助分销权3至4年内逐步放开，对保税区贸易功能将产生负面影响，外商投资企业在保税区开设贸易公司特殊政策将逐步淡化。
第三，入世后WTO规则的全面实施，将对现有管理保税区所依据的法律规章和政策措施等进行全面清理和完善；透明度原则的实施，促使保税区在政务公开、政策公平、执法公正等方面，进一步炼好内功；对保税区的政策环境、管理机制以及公务员的业务素质都提出了新的要求。
保税区在长期的开发建设过程中，也存在或积累了一些制约因素，主要有两个方面。
一是在保税区这一特殊模式下，自由贸易的各项功能还没有完全到位。如区内贸易公司的内贸限制，割断了国际国内两个市场的畅通连接；对出口加工采用国内料件退税程序要求上的过于复杂，限制了加工企业采购国内料件加工出口的积极性；物流监督与国际惯例存在的距离使保税区的物流枢纽功能受到抑制；保税区的展示和交易等功能比较弱，对外商品信息窗口的应有作用还没有充分发挥，等等。这些有的是因为保税区自身功能开发力度不大，也有的是属于保税区现行模式和运作机制上的制约。
二是有关部门对保税区功能定位认识差异导致一些政策不连续或不协调出现的问题，往往给区内外商投资者政策不稳定的感觉。
四、外高桥保税区的应对措施和建议
面对入世后我国对外开放度更大，融入经济全球化的步伐加快，以及国际形势的复杂多变，保税区的开发建设也必须坚持与时俱进，争取改革有新内容、开放有新格局。外高桥保税区的应对举措是“探索一条途径，发展两大基地，建立三个平台”。
1.积极探索向国际自由贸易区转型的途径
向自由贸易区转型，是外高桥保税区新一轮开发开放先行先试和体制创新的重要内容。总体设想是“统一定位、国际接轨、先行先试、分步实施”。上海外高桥保税区要在“中央定位、国家主管部门协调、由上海市政府全面推进”的框架下实施转型，并以向自由贸易区转型接轨为抓手，推动上海外高桥保税区在放开外贸经营权、开展服务贸易、扩大市场准入等方面的先行先试。
2.全力构筑两大现代产业基地
一是大力培育现代物流产业。外高桥已经被列入《上海市“十五”现代物流产业发展重点专项规划》重点发展的三大物流园区之一。保税区将坚持以高起点的规划为先导，以先行先试为动力，以国际物流园区为载体，以深水港、航空港和信息港为依托，健全物流服务体系，将外高桥建成跨国互联网销售企业的分销园区和国际集装箱多式联运的中转园区，形成保税转口特色的物流园区。
二是发展以IT产业为代表的高科技出口加工业。抓住建设浦东“一江三桥”11平方公里上海微电子产业走廊的机遇，发挥互补联动效应，形成从研发、设计、封装、测试等微电子产业链，大力培育具有保税区特色的IC产业为核心的IT产业生产基地。
3.全面构筑深化功能开发的“三个平台”
一是建立国际服务贸易平台。争取先行开放与商品贸易整个过程有关的服务类行业。通过引进外资银行、保险公司、货运代理公司、国际性租赁公司，以及会计、审计、律师等专业服务机构，形成较为完善的中介服务体系，成为开展国际服务贸易的重要平台。
二是完善保税商品交易市场平台。进一步规范市场交易活动，降低交易成本，完善市场结构。同时，大力促进汽车、药品市场等新型专业市场的成长，探索发展技术贸易等无形商品交易，不断完善保税商品交易市场平台。
三是建立信息服务平台。以快速推进信息化作为增强区域综合竞争力的基本手段，重点加强电子政务平台建设，增强电子商务平台的服务性能，加强网络基础设施的建设，形成科学的信息服务平台，逐步把外高桥保税区建成国内电子商务最活跃的区域之一。
为了更好地推动保税区新一轮的开发建设，建议国家允许开展以下四个方面的探索：
第一，允许那些综合经济实力强、区位优势突出、功能开发完备的保税区率先向自由贸易区转型。把保税区作为我国入世接轨的先行先试基地，进一步发挥体制创新和示范辐射作用。
第二，确立全国保税区的统一领导协调机制，及时解决全国保税区发展面临的共性问题。
第三，允许保税区内企业开展国内贸易的试点。我国加入WTO以后，根据WTO有关“国民待遇”的原则，外商独资和中外合资企业在三年后将获得国内贸易经营权。保税区作为一个相对封闭的经济区域，可以实现相对独立的集中管理，建议允许保税区内企业先行开展国内贸易试点，为我国在这一领域的全面开放做好试验和准备。
第四，完善促进保税区产业发展的功能性政策。在保持现有政策连续性和稳定性的基础上，进一步完善促进保税区产业发展的功能性政策，更好地支持大型物流中心和国际采购配送中心的运作，支持出口加工企业的发展，在功能定位上与出口加工区形成错位优势，使保税区成为我国开展加工贸易、服务贸易、现代物流等领域与国际惯例接轨的先行先试区。