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［中图分类号］C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2009)09-0123-04
理念是任何一项制度建制目标和建制原则的根据，可以说建制理念模糊或不正确，制度的运行绩效将受到很大的影响。景天魁(2003)指出学界缺乏对社会保障理念进行明确、统一的分析，理念“赤字”严重存在于当前的社会保障研究中。[1]探讨社会保障理念的演变历程对社会保障的理论研究有重要意义，厘清社会保障理念对中国社会保障事业的发展具有重要作用。一方面，社会保障制度受到建制理念的指导，制度的运行轨迹随着制度理念的演变而变化；另一方面，整个社会保障的发展过程也体现了社会保障理念的变迁。通过社会保障制度的发展过程来看，社会保障制度理念的变迁线索基本上是济贫法时期的“惩戒”→俾斯麦时期的“怀柔”→追求社会平等→协调可持续发展→公正、共享。下面本文将按此发展脉络分别对各时期的制度理念进行分析。
一、济贫法时期的“惩戒”思想
济贫院(workhouse)是专门为穷人提供工作和为弱者提供生计的机构，起源于1601年英国政府所颁布的《伊丽莎白济贫法》。[2](P54)当时英国社会处于动荡不安的年代，贫困、失业、流浪现象急剧增加，仅仅依靠宗教慈善事业已不能解决成千上万贫困人口的生计问题。同时，这个时期出现教权衰弱、王权兴起的现象，欧洲地区开始进入民族国家时代，政府希望能够通过介入济贫事务来巩固王权的势力，推动民族国家的发展。社会由农牧社会向商品经济转变，生产力有了较大的发展，为政府承担部分济贫任务提供一定的财力基础。
选择济贫院出于两方面的动机：一是济贫院可以雇用穷人，穷人必须付出相当的劳力来换取救济物品；二是出于财政方面的考虑，各教区通过设置一些令接受者不愉快的条件，阻止穷人接受救济。1722年通过的《济贫院检验法》(Workhouse Test Act)鼓励各教区在济贫院救济健壮的贫民，对于拒绝进入济贫院的贫民，可以不予救济。[3](P22)随着工业革命的推进，手工业逐渐衰落，圈地运动继续开展，无业流浪者的悲惨处境激起了慈善家和人道主义者的同情，这股力量推动政府在1782年颁布《吉尔伯特法》(Gilbert's Act)，[4]放宽了济贫法的实施范围，缓和了旧济贫法因惩戒性救助所造成的某些惨况。但是，在工业革命结束后，英国大规模进行机器化生产，手工业迅速衰退，造成大批的无业流民，贫困化加剧使得政府用于贫民救济的财政支出数额增加。1802-1803年英格兰和威尔士的济贫税是530万英镑，1813年却增长到860万英镑，1817-1818年更是达到930万英镑，经过19世纪20年代短暂的低落后，1831-1832年又达到第二个高峰860万英镑。[5](P9)同期，英国有些思想家的观点对济贫问题产生影响，成为政府制定政策的依据。其中最典型的要属边沁的功利主义、马尔萨斯的人口论和查德威克的理论。边沁认为，贫困不仅是对个人安全的最大威胁，也是对社会的威胁，政府必须摆脱无为而治的传统，通过立法来干预贫困问题。但是他同时也指出，无论产生社会贫困的原因是什么，都不应该使得到救济的人的境遇超过那些依靠劳动为生的人们。[6](P82-90)马尔萨斯以其人口论说明给穷人的救济只能导致人口增加，从而加剧失业和贫困。而著名的社会改革家查德威克则认为，原有的济贫制度的真正缺陷不在于它增加了人口，而在于它破坏了人的劳动本能。假如能迫使穷人重新回到劳动市场，而不是让其继续幻想靠救济过活，原有济贫制度存在的问题就不难解决。他提出应以一种新的原则来重新修改济贫法，这样勤奋工作的人“将会比目前获得更多的保证免遭短缺和贫穷的烦恼，而乞丐与游手好闲者将会因他们丧失了恳求免受饥饿的权利而受到压制。”这就是“劣等处置”原则。他认为济贫不应废除，但必须由政府统一进行管理，停止一切院外救济，将一切院外救济活动集中于济贫院进行，这就是“济贫院”原则。查德威克的建议得到了社会上层的支持，1834年，英国上下两院以绝大多数票通过了《济贫法修正案》，将查德威克的主张变成了现实。
济贫法时期的主题和基调是认为“贫困乃万恶之源”，“穷困是个人的无能和懒惰造成的”，通过惩治懒惰的贫民来根治贫穷问题。制度的特点是实行院内救济，贫困者必须进入济贫院才能得到救济，接受院内救济者必须接受苛刻的受助条件，没有选举权，以示对济贫者的政治惩罚，目的是让贫民通过个人而不是政府与社会的帮助来摆脱贫困。[7](P655-665)尽管我们要肯定济贫法通过法律的形式将社会保障活动固定下来的贡献，但是也应看到立法理念的不平等，将社会救济看作是统治者对被统治者居高临下的施舍。贫民不天然具有获得救助的权利，必须以牺牲人格或接受惩罚为代价。其次，济贫法是统治者维护统治而实施的权益之计，济贫活动事实上并没有成为一项经常性、固定的制度。再次，基于济贫法的惩戒性质，加之受当时经济发展水平的限制，这一时期的保障项目极其有限，保障水平非常低下。最后，济贫法的惩戒性导致该政策的保障效果不佳。济贫院的苛刻条件使得很多贫民不愿接受卑屈的救助，院内受助者的数量极少。到18世纪末期，仅有1/5贫民的永久性救济是在济贫院。[8](P82)即使进入院内接受救济，受助者的生活境遇非常不好，济贫院内的食物供给很少，劳动非常繁重，居住条件很恶劣，因此济贫院也被称为“巴士底狱”。
二、俾斯麦时期的“怀柔”思想
19世纪80年代，德国成为第一个建立社会保险制度的国家。当时工业生产的社会化和规模化，形成数量庞大的无产者阶层。随着马克思主义的传播，在社会主义工人党的推动之下，德国工人运动蓬勃发展，工人阶级反对资产阶级的阶级斗争日益高涨，他们强烈要求政府实施保护劳工的政策。在德国刚刚完成统一的情况下，国内形势尚不稳定，这些社会隐患迫使政府开始考虑要建立新的安全机制来稳定社会。素有“铁血宰相”之称的俾斯麦对工人阶级实行“胡萝卜加大棒”政策，他一方面通过《镇压社会党企图危害治安的法令》，意图扑灭在德国蓬勃兴起的社会主义运动；另一方面通过社会保险立法来拉拢工人队伍，借此赢得工人阶级对国家政权的支持。当时的社会思潮也对俾斯麦的“怀柔”思想起到一定的影响。新历史学派主张劳资合作和社会改良，国家应该干预经济生活并担负起福利的职责，国家应该通过立法，实行包括社会救济、孤寡救济、劳资合作等在内的一系列社会政策措施。社会各界也意识到，一方面，市场经济条件下的失业、贫困并非完全由个人原因所致，而是社会问题；另一方面，社会经济结构已经发生的巨大变化，个人与传统生活互动网络（血缘群体、地缘群体）的关系松动。这两方面综合作用的结果是个人生活风险加大，个人抵御生活风险的能力减弱，因此政府应该建立“安全网”帮助个人抵御生活风险。
1881-1889年间，德国先后制定了疾病保险法、工伤保险法和老年与残疾保险法，并于1911年将上述三部法律确定为德意志帝国统一的法律文本，另增《孤儿寡妇保险法》，而成为《社会保险法典》。1923年和1927年，德国又先后制定了《帝国矿工保险法》《职业介绍和失业保险法》，至此基本形成完整的社会保险制度。[9](P128)尽管俾斯麦建立社会保险之初是出于维护统治阶级的需要，对工人阶级实行“怀柔术”，但是与济贫时期的“惩戒术”相比，其理念基础有较大的进步。济贫时期把贫困归为个人的懒惰，接受救济是被施舍，要以损害个人尊严为代价；而社会保险则是以对个人生存权利的承认、对个人贫困社会原因的肯定为前提，承认个人在遇到意外困难时有权从社会获得帮助。其次，保障项目和保障水平都比济贫时期有了很大的进步。社会保险项目完备，对劳动者的风险进行较全面的保障。社会保险是工业化和市场经济的产物，与社会救济相比，它具备为全体社会成员提供基本生活保障的经济基础，其保障水平明显高于济贫时期的水平。
三、现代社会保障成熟阶段追求社会平等的思想
在社会保障的发展史上，以二战后英国工党政府宣布建立福利国家为标志，现代社会保障开始进入成熟阶段。20世纪40-50年代，西方各国普遍对原有社会保障体系进行完善，还不断增设新的福利性项目。从社会因素看，英国等国在二战期间耗损了大量的财力、物力和人力，政府希望通过有效的福利措施来提高人们的生活水平，尽快走出战争的阴影。从政治因素看，当时国际社会主义阵营宣扬国家负责的全民社会保障，为了防止共产主义的“入侵”，欧洲各国开始增进国民福利的探索。从思想文化因素看，费边社会主义、庇古的福利经济学、凯恩斯的干预论等都对福利国家的建设起到推动作用。费边主义者认为平等与协作是保持社会有机体凝聚性与进步的基本前提，而不平等则会造成低效率。自由市场机制在为少数人提供蛋糕时却不为多数人提供面包，违反了“最大多数人的最大效率”原则，进而损害社会利益。因此费边主义认为文明社会中的每个人都应过上维持“国民最低生活标准”的生活。凯恩斯认为政府应该采取积极的财政政策刺激社会有效需求，以消除失业和克服萧条，这种观点为福利国家模式中政府的充分介入提供了支持。福利经济学指出穷人的货币收入的边际效用大于富人，将货币收入由富人转移给穷人可以增加社会的总效用，从而为转移支付奠定经济学基础。对福利国家建设起到纲领性作用的是《社会保险和相关服务》，①该报告提出社会保障的四项基本原则：一是普遍性原则，即社会保障应该满足全体国民的基本需求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保公民最基本的生活需要；三是统一原则，即社会保障的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。
受《贝弗里奇报告》的影响，不仅西方各国的社会保险全面普及，而且社会福利也得到全面的发展。尽管同属于福利国家，但是对于平等的理解，各国存在差别。英国奉行经济平等，倡导社会福利是公民权利，将保障社会成员的最低国民生活水准作为国家的义务。瑞典则奉行社会平等，不仅限于机会平等，而且强调结果平等，它完全不同于英国仅仅保障最低生活水准线上的平等，而是在所得分配领域内实行全面平等化。[10](P152-153)
四、现代社会保障改革阶段追求协调可持续发展的思想
20世纪70-80年代以后，随着社会经济等因素的发展变化，各国社会保障普遍出现“福利病”的问题，现代社会保障进入了改革、完善阶段。20世纪70年代中期，随着世界经济的逐渐一体化，激烈的价格竞争，使得福利国家高额的劳动力成本成为制约经济发展的重要因素，并且随着劳动力流动的日益频繁，国外较为低廉的劳动力又造成福利国家失业人口的大量增加。再加上世界石油危机的爆发，福利政策实践的效果不尽如人意，福利国家陷入困境之中。在这种背景下，凯恩斯主义走向低潮，新自由主义开始走俏，它主张市场自由竞争，限制国家干预。新自由主义对福利国家持否定态度，主张剩余式的社会福利模式，主张福利的给付从“公共部门”向“市场部门”转变，强调个人责任和个人选择权。在新自由主义盛行的影响下，各国政府大刀阔斧地进行福利改革。这段时期的主要改革措施有以下几点：一是消减社会福利支出；二是调整福利内容和结构，从福利扩张向福利收缩转变；三是充分发挥市场机制的作用；四是强调个人的义务与责任。
20世纪90年代中期，英美政府意识到过激实施新自由主义政策所带来的破坏和两极分化，遂提出“第三条道路”思想。该思想可以概括为：(1)政府调控与市场机制的平衡；(2)经济发展与社会公正的平衡；(3)权利和责任的平衡；(4)国家利益和国际合作的平衡。第三条道路思想对于社会福利制度的改革，采取“折衷主义”的态度。它承认新自由主义对福利制度的批评：福利制度会导致异化和官僚主义，培植既得利益集团，扭曲福利制度建立的初衷。同时吸收新自由主义利用市场机制的做法，但又指出福利国家的正面作用是不争的事实，新自由主义将劳动者简单推向市场的做法是不可取的。折衷的办法是为人们提供教育和培训的机会，提高他们进入市场的能力，帮助他们适应就业，将“消极福利”转变为“积极福利”，旨在将“社会福利国家”改造成“社会投资国家”。
各国政府在宏观层面，将社会保障作为长期稳定协调发展的重大战略。西方福利国家一方面调整社会保障政策，缓解社会保障的财政危机；另一方面坚持积极福利观，提高受助者的竞争能力，建立“社会投资国家”。社会保障相对落后的发展中国家纷纷加快制度的建设步伐，为经济发展提供稳定的社会环境。在中观层面，各国为了保证制度自身的可持续性，调整福利结构，提高制度内部各子系统、子项目之间的协调性。
五、社会公正、共享发展成果的思想
通过前四个历史阶段的分析，我们可以看到伴随着社会保障制度的发展，制度的理念基础也在不断向前进步，越来越理性，越来越体现“以人为本”的思想。社会公正、共享发展成果是人类社会发展的普适价值，而社会保障是实现社会公正、共享发展成果、促进社会和谐的制度安排。我国经济领域的改革至今已经取得较大的成果，GDP从3600多亿元(1978)增加到18万亿元(2005)；国家财政收入从1132亿元(1978)增加到3万亿元(2005)，这些标志着我国经济基础发展到一个新阶段。但是与此同时，社会矛盾却日益凸现。诸如贫富差距扩大化、劳资矛盾日益严峻、流动人口与固定居住人口之间的利益冲突、城乡发展与地区发展的严重失衡，这四大矛盾都是在改革过程中形成或者被扩大的。针对激化的社会矛盾，政府提出构建和谐社会的目标，和谐社会的核心就是关注民生，解决好发展成果的合理共享问题。社会各界也普遍意识到效率至上的价值取向给社会发展带来的负面效应，呼吁要缩小贫富差距、城乡差距以及地区差异。郑功成(2006)指出效率主义会使我国社会保障的发展偏离正确的轨道，社会保障应作为实现国民共享发展成果的有效机制。[11]景天魁(2003)提出效率主义和平等主义的构想在中国都很难行得通，要将社会公正作为社会保障的理念基础。[12]
目前我国社会保障制度保障严重不足，漏洞很大，绝大多数人尚未被覆盖在内，同时制度内还存在着不公平的安排，如城乡间社会保障权益的分配不公，地区间社会保障待遇的差距，不同人群间社会保障待遇的差距等等。社会保障作为再分配的利益协调机制，在缓解这些城乡差距、地区差距、贫富差距、群体差距时并没有充分发挥其作用。为了实现社会主义和谐社会，实现人与人之间和谐融洽的社会氛围，就必须确保全体国民都能共享社会经济的发展成果，如果没有这样的机制，那么社会阶层矛盾就会凸现。健全的社会保障制度是国民共享发展成果和构建和谐社会的根本性保障，将社会公正、追求共享作为新时期社会保障的建制理念十分必要。
六、结论
1.社会保障制度受到建制理念的指导，有什么样的建制理念就会有什么样的制度。社会保障的实践史表明，不同的价值取向与理念事实上起着支配社会保障实践活动和制度建设的作用。
2.社会保障制度的发展历史也体现了社会保障理念的变迁，制度理念基础的变迁脉络基本上是济贫法时期的“惩戒”→俾斯麦时期的“怀柔”→追求社会平等→协调可持续发展→公正、共享。理念基础不断向前进步，越来越理性，也越来越体现“以人为本”的思想。
3.各个时期的制度理念都会受到来自经济、社会、政治、思想文化等方面的影响。首先，伴随着社会生产力的发展，政府财力的增强，社会保障的理念基础从济贫时期的“惩戒”向共享发展成果变迁。其次，社会保障是应用经济手段解决社会问题的一种社会政策，那么各个时期社会保障理念必然会受到当时社会现象的影响。再次，社会保障政策经常是不同的政党、社会力量较量的结果。政党的执政理念对社会保障理念有着至关重要的作用。最后，思想文化对社会保障理念也有一定的影响。因此，社会保障的理念基础是根据一个国家的社会文化传统、社会力量结构、经济发展水平相互作用情况而变化的。
4.各个时期的社会保障理念都会受到当时社会主流思想和理论观点的影响，回顾社会保障的发展，主流学派观点往往会成为当政者制定社会保障政策的依据，支撑当期社会保障的建制理念，并影响社会保障理念的发展。
5.如今在经济发展达到一定水平的情况下，我们必须要正视改革中矫枉过正倾向所带来的社会问题，社会矛盾的激化归因于缺乏社会共享的有效机制，经济发展成果在城乡、地区、人群之间分配不公正。社会保障需要确立社会公正、共享的理念，从而成为实现社会成员共享发展成果的有效机制。
［收稿日期］2009-05-04
注释：
①《贝弗里奇报告》。