构建农民收入增长的长效机制，本文主要内容关键词为：农民收入论文,长效机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F323.8 文献标识码A 文章编号1002—2104（2007 ）01—0020—04
中国是一个农业人口占70％的国家，农业、农村和农民问题始终是一个关系国家全局的根本性问题。改革开放以来，农民收入显著提高，农民生活有了极大的改善。但是，20世纪80年代后期以来，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，2003年达到历史的高点3.23∶1，之后虽有所缩小，但缩小的幅度很小，2005年依然达到3.22∶1。这不仅在一定程度上影响到我国内需的启动，也影响到整个国民经济和社会的发展。
1.农民收入的现状分析
1.1农民收入绝对水平较低
改革开放以来，中国农民收入快速增长，但总的来说，我国农民收入的绝对水平仍很低。2005年，中国农民人均纯收入为3254.9元。更值得注意的是，仍然有相当数量的农村人口，其收入水平比全国平均值还要低得多。按照人均683元的贫困线标准，截至2005年底，全国尚有2365万农民属于绝对贫困人口。目前仍然有相当数量的农村人口，虽然不属于统计中的贫困人口，但是收入水平仅仅略高于贫困线，他们经常会因子女读书、疾病、天灾人祸等原因而返贫。
1.2农民收入增长速度缓慢
改革开放以来，我国农民收入总体上增长较快，年均增幅达7.1％，高于同期城镇居民可支配收入6.8％的涨幅。虽然从1978—1984年，我国农民人均纯收入增长率曾高于国内生产总值增长率6.4个百分点，但是从1985年开始，农民实际收入增长速度开始低于国内生产总值增长速度，特别是进入20世纪90年代以后，所有各年份的农民人均纯收入增长率均低于当年国内生产总值增长率，与城镇居民可支配收入涨幅相比，农民人均收入涨幅远远低于城镇居民可支配收入涨幅。1990—2005年，城镇居民人均可支配收入年均增长7.8％，而同期农民人均纯收入年均增长仅为4.6％。
1.3城乡居民收入差距加大
改革开放以来，虽然农民总体收入水平有了较大幅度的增长，但城乡居民之间的收入差距仍处于不断扩大的趋势，由1978年的2.56∶1上升到2005年的3.22∶1。
2农民收入增长缓慢的制度分析
新制度经济学认为，经济发展本身是一个制度和技术变动的过程，不同的制度选择和制度安排，会导致各异的经济发展秩序及相应的经济发展绩效。农民收入是特定制度安排背景下，相关资源配置的最终经济成果的表现。对于我国这样一个正处于社会转型期的发展中国家来讲，不合适的制度安排是影响农业及农民发展的关键因素。
2.1土地制度的缺陷
土地制度是一种以土地占有、开发、利用和管理为对象的复杂的制度体系，它一般包括土地所有制度、土地经营使用制度、土地流转制度和土地征用制度等内容。虽然改革开放以来，我国采取了一系列稳定和完善家庭承包制，调动农民生产积极性的举措。但是，农民土地承包权存在缺陷。家庭承包制度尽管实现了土地所有权与使用权的分离，但农户拥有的承包经营权并不完备。尽管政府制定了将土地承包期在原先耕地使用权15年的基础上再顺延30年的政策，但一些人地矛盾尖锐的地区仍在进行定期或不定期的土地调整和分配，使农民丧失稳定的预期，损害了农民的持续增收。此外，土地流转制度不健全和农村土地征用制度的缺陷致使土地不能得到合理、有效的配置，农民利益受损。
2.2农村税费制度的不足
从2000年开始，我国在试点的基础上逐步推行农村税费改革，农民负担明显减轻，农民增收效应明显。2006年全面取消农业税以后，与农村税费改革前相比，全国农民共减轻负担1265亿元。① 虽然从减轻农民负担看，目前的农村税费改革成效显著，但是从县乡财政、农村教育投入等方面来看，目前的农村税费制度还很不完善，农民增收存在诸多困难。这主要表现在：一是尚未建立农村公共财政体制，县乡两级财政减收过多，保支出保运转压力越来越大。二是乡村债务化解难度异常困难。在税费改革以前，许多乡村由于种种原因，如盲目贷款办企业、搞各种达标升级项目、财务管理不善等等，形成的大量乡村债务，已经成为制约农村经济发展的一大“毒瘤”。三是农村义务教育经费紧缺，义务教育的质量和普及度受到影响。
2.3农村金融体制的缺陷
目前，农村金融体系所提供的金融支持与金融服务远远不能满足农村经济和社会发展的要求，主要表现在：一是农村金融组织机构不健全，农民信贷渠道单一。在当前农村地区金融机构中，中国农业银行的农村金融业务日渐萎缩，农业发展银行作为政策性银行，不直接对农户开展业务，邮政储蓄只能将资金转存中国人民银行，导致大量的农村资金非农化。农村信用社作为合作金融组织，经营活动有着明显的地域限制，而且结算手段落后，风险承受能力差，历史造成的大量呆坏帐得不到有效的化解，导致农村信用社无法有效地满足农村地域分散、多元化的信贷需求。二是农村金融机制不活，不但服务层次差，金融产品缺乏，而且农村的金融服务业务单一，主要集中在信贷业务上，新兴的中间业务在农村根本没有普及。此外，僵化的农业贷款条件已越来越不能满足各种农业产业发展的客观需要，同时，农业保险组织体系不健全以及农村信用环境较差也影响了农民收入增长。
2.4农村公共品供给体制的缺失
城乡公共物品供给的不均衡也是农民收入增长缓慢的重要原因。农村公共物品供给不足，致使农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难以及农业生产基础设施的缺乏等等，不仅会降低农民生活质量，而且还会成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍。农村公共产品长期供给短缺，削弱了农村发展和农民增加收入的物质基础。由于信息机制和风险分担机制不健全，大多数农民都遇到了缺乏信息、信息不对称和面临不确定性选择的难题。这方面的问题：一是由于不能掌握市场信息并根据市场信息来有效地调整生产结构，造成机会损失；二是由于市场信息滞后造成市场错位，产生了一哄而上和一哄而下，造成短缺和过剩交替出现，严重影响了农民收入的稳定增加。同时，农产品专业市场建设供给滞后也影响了农民增收。
2.5农村社会保障制度的缺陷
20世纪90年代以来，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。但是，现代社会保障制度在农村落实得并不理想，除了最低生活保障制度已基本开展起来外，农村养老、医疗保险均呈现出覆盖面窄、保障水平低等特点，不发达地区尤其如此。首先是农村社会保障的法律体系不健全。我国农村社会保障制度从20世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规，只有各省以及地方的行政规章及条例。各地对农村社会保障制度的建立、保险金的筹集、运用以及发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约。其次是我国现行农村社会保障体系覆盖面窄、层次低、范围小、社会化程度低。再次是社会保障管理机构分散，没有形成合力。农村社会保障条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，以至形成城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政的状况。此外，社会保障资金来源的不稳定、农民的社会保障意识差以及农村扶贫制度不健全也是农村社会保障缺陷的重要表现。
3构建农民收入长效机制制度框架的设想
从以上分析来看，当前中国农村的制度缺陷是阻碍农民增收的关键因素。因此，要实现农民收入的持续增长，必须进行制度创新。
3.1农村土地制度创新
首先要加快土地征用制度改革。要严格征地程序，实行最严格的耕地保护制度，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府征地权和征用范围。一切经营性用地都应进入土地交易市场，通过市场机制，实现土地价值的最大化，使农民获得较高的土地使用费的回报。建立有效约束机制，避免政府滥用土地征用权，在现有制度框架下，进一步强化农民承包经营权，建立和完善土地征用程序，将土地征用纳入规范化、法制化轨道。其次要完善农户土地使用权。要在土地承包期长期不变的前提下，应进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，这有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护，提高农地的利用效率。在长期稳定家庭承包经营制度和落实最严格的耕地保护制度的前提下，允许农村土地使用权合理流转。
3.2户籍制度创新
城乡分割的二元户籍制度严格限制了农村人口流动，限制了农村人口在城市就业机会，这是制约农民收入增长的最大障碍之一。通过创新户籍制度，打破二元城乡壁垒，促进农村劳动力资源流动，提高农村其他生产要素效率，从而实现市场经济所要求的帕累托效率，增加农民收入。各地应从实际承受能力出发，尽快推动建立城乡统一的劳动力市场，完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理和取消针对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。
3.3农村金融体制创新
近年来，针对目前我国农村金融体制存在的问题和不足，中央提出了一系列加快改革和创新农村金融体制的要求。当前应从以下几方面着手：首先要打破农村金融市场的垄断格局，建立开放、有序、竞争的农村金融组织体制。要强化农村合作金融的主体地位，使其真正成为不以赢利为目的的信用互助合作组织。要适当扩大农业政策性金融业务范围，在坚持政策性、体现政府意图的同时，从微观层次降低农民筹资成本。还要尽快建立政策性农业保险组织体系，提高农民的风险抵抗力。其次要完善农村资金的回流导入机制，建立直接、通畅、来源充沛的支农投融资渠道。要在借鉴国外成功经验的基础上，以立法手段保障农业长期发展的资金投入。并采取合理措施，引导资金向“三农”流动，实行有差别的信贷政策和货币政策进行调控。最后要加快相关政策的出台，调整和优化金融资源配置。要完善《担保法》及土地管理制度规定，通过建立农户和中小企业的信用担保机制（如以协会、农民合作经济组织来充当担保），为金融机构贷款风险提供担保。要加快农村信用环境建设，加快建设农村企业及个人征信系统，规范农村信用秩序。要逐步建立农村中长期资本市场，增加适用的金融产品，以适应农村对金融的多样性、多层次需求。
3.4农村公共品供给制度创新
首先要明确中央和地方政府提供农村公共产品的职责，要明确应由各层级政府而不是农村社区的村民自治组织充当农村公共产品的主要供给主体，各层级政府不能推卸供给公共产品的责任。要实行城乡一体化的公共产品供给体制，加大对农村公共产品的投入力度。在公共产品的供应上，应坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品，以加快农村经济社会发展，减轻农民负担。其次要改革农村公共产品供给的决策制度，建立自下而上的需求表达机制，实现公共产品的最优供给。为此，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，把主动权交给农民。最后要加强农村公共产品供给资金使用与管理的监督。
3.5农村社会保障体制创新
农村社会保障建设关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。逐步建立起一套有中国特色的农村社会保障体系是当前我国农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。首先要加快立法步伐，为农村社会保障体系的建立提供法律支持。抓紧地方立法，完善实施细则，使之形成有机的法规体系，尽快改变社会保障立法滞后的现状，以此明确农村社会保障的性质、政府的责任、农民的权利和义务，保证农村社会保障制度的健康顺利发展。其次要坚持从实际出发，实事求是、因地制宜、分类实施、量力而行的原则，建立多层次的农村社会保障制度。应积极推进进城农民工社会保障制度建设，让进城农民工与市民享受同等社会保障待遇。再次在农村社会保障的资金来源上，要进行多种制度创新。最后要健全组织机构，加强对农村社会保障工作的监督管理，改变政出多门的状况，提高农村社会保障工作效率。
收稿日期：2006—09—10
注释：
① 孙勇．农业税取消后农民共减负1265亿元．经济日报，2006—02—24。