深圳投融资体制改革的探索，本文主要内容关键词为：深圳论文,体制改革论文,投融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、深圳投融资体制改革的基本情况
深圳的投融资体制改革，是伴随着经济特区的经济发展而逐步深化的。1979年，全市预算内财政收入只有1721万元，仅靠财政投资发展经济的老路显然行不通，要筹集巨额建设资金，展开大规模的经济建设，不对传统的投融资体制进行改革，是难以实现的。
十多年来，深圳锐意改革，大胆探索，在建设领域引入招投标制度，完善竞争机制；在全国率先实行土地使用权的有偿使用，以地引资，以地生财；积极融通社会资金，建立证券交易所，发展直接融资；改革国家专业银行各把一口，彼此分割的做法，实行各银行间业务全面交叉，打破专业银行的垄断局面，积极发展地方商业银行，大胆引进外资银行，率先实行银行资产风险管理；积极探索在境外发行股票、债券，利用国外政府贷款和商业贷款，采用BOT方式建设电厂等等。 随着改革的不断深入，深圳新型投融资体制的轮廓开始显现。
1.投资主体多元化、投资决策分散化、融资渠道多样化的格局初步形成。
多种所有制经济的发展使深圳形成了由政府、国有、集体、“三资”、私营、股份制等企业和个人投资者构成的多元投资主体并存的格局，各类投资主体自主决策、自担风险的决策分散化体制逐步建立，融资渠道也日趋多样化。在深圳建市以来投入的建设资金中，外资占32.5%，企业自筹占24.6%，银行贷款占15.6%，政府投资占10.4%，中央各部和各省在深投资占1.6%，其它来源占15.3%。 利用外资的方式也由最初的“三来一补”发展为中外合资、中外合作、外商独资、境外证券市场融资、外国政府借款、国际金融组织贷款、国际商业银行贷款和BOT等多种方式，融资渠道的多元化带来了投资规模的持续增长。
2.市场机制在投资领域的作用日益增强。
政府投资逐步从竞争性领域退出，重点投向基础性、公益性领域；政府投资的项目法人制度、项目资本金制度、工程招投标制度和工程监理制度正在推行；企业正逐步成为独立的市场化投资主体；市场机制在投融资领域发挥着越来越重要的作用。
3.政府对投融资的调控和管理日趋间接化。
与投资主体多元格局相适应，政府开始通过制定产业政策，发布产业导向目录，加强城市规划，利用信贷政策、利率政策、财政政策等多种手段，逐步实现对全社会投资调控的间接化。
改革的深入，大大促进了投资的增长。1979年，全市社会固定资产投资仅5938万元，1997年则达到390.5亿元，十几年来， 全市累计完成全社会投资2520.5亿元，年均递增43.4%。投资的大规模增长直接带动了经济、社会的发展，交通、通讯、供水、供电、市政工程等基础设施建设大大改善，人民群众的生活不断提高。
二、当前深圳投融资体制存在的主要问题
十几年来，尽管深圳投融资体制改革取得了很大成绩，但与建立社会主义市场经济的要求仍有很大差距，投融资体制仍然滞后于经济发展的需要，其突出表现是：
1.各类投资主体的投资范围没有得到科学、合理的界定。
在成熟的市场经济国家和地区，企业是最主要的投资主体，政府只在市场失灵的领域施以援手，如基础设施、公益事业等的建设，即使在这些领域，也不一定是政府出资，政府经营，而是通过建立国有企业或政府参股、控股来实现其意志，或者在政府管制下，由非国有企业自主经营、自负盈亏，而竞争性行业则完全成为社会资本当然的投资领域。经过近二十年的改革，全市已形成多元投资主体并存的格局，但各类投资者的投资领域仍然没有科学的界定。
在竞争性领域，国有资本如天女散花，无所不在，资本集中度低。在基础设施建设领域，供水、供气、供电、城市道路、公交等基本上是政府投资，社会资本总体上很少介入。这种体制，一方面导致政府投资分散化、小型化，对公益性、基础性产业的投资难以保障；另一方面使社会资本的投资范围和发展空间受到限制。
2.政府投资体制尚存在缺陷。
首先，政府投资项目还没有建立起与市场经济相适应的投资决策程序和运行机制。有的政府投资项目决策民主化不够，缺乏详细的可行性论证，项目前期工作准备不充分，边勘探、边设计、边施工的“三边”工程还较为普遍，加上投资约束机制不健全，投资风险意识比较淡漠，对投资决策者的不良决策尚未建立错案追究制度，因而容易造成决策失误和投资规模失控。
其次，政府双重职能并存，部门分散多头管理。目前，有些政府部门既有政府管理的职能，又承担项目的建设、营运。这种体制，不仅造成各部门自己立项、出资、建设、监管、提供配套服务的不合理现象，强化了部门利益，造成资金管理上的漏洞；而且由于多头管理，使项目建设难于统筹协调。
再次，效益观念薄弱，资源得不到合理有效的使用。政府投资的预算约束较软，各部门往往从自身利益出发，争投资，争项目，助长了轻率决策，盲目投资，忽视了投资效益。政府开发的土地、投资建设的地下管网，以及拥有的特许经营权等资源，其收益部分流入使用单位，或被企业长期无偿占用，既不利于企业转换经营机制，强化竞争意识，也造成了国有资产的损失。
3.资金来源渠道偏窄，新型投融资方式尚需广泛利用。
“九五”期间深圳政府计划投资2000亿元，仅今、明两年，对基础设施的投资近1000亿元，大型项目的上马要求我们必须广开融资渠道，千方百计筹措建设资金。目前融资渠道还有待于进一步挖掘：第一，巨大数额的居民储蓄资金有待进一步利用。全市各类存款余额已接近2000亿元，其中居民存款余额超过500亿元，远没有得到充分有效的利用。 第二，新型投融资方式还没得到广泛应用，如融资租赁、投资基金、BOT、ABS、TOT、境外上市、红筹股、可转换债券和B股等多种新型投融资方式不仅可以广泛吸引外资，而且能够促进居民储蓄向投资转化。第三，国有存量资产调整的潜力还很大。国有经济战略性调整的空间仍然十分广阔，数百亿沉淀的国有资产有待进一步盘活，亏损上市公司的“壳资源”还没有得到很好的运用。第四，国际上外商间接投资数倍于直接投资，但全市间接利用外资规模只占实际利用外资的22.3%，国外政府贷款、出口信贷、国际商业贷款等间接投资仍有待于进一步利用。
4.政府对全社会投融资活动的宏观调控和管理还有待完善。
一是政府多年来注重通过项目审批来实现对投资规模的控制，并且主要在中央与地方审批限额、审批权限和审批范围上做文章，这种行政性分权体制不仅妨碍企业成为真正的投资主体，影响资源的合理配置，而且难以控制盲目扩大的基建规模。二是社会投资者对政府允许的投融资范围、管理程序和有关政策等了解不够，难以把握投资风险，不利于社会资本的广泛利用。三是对不同投融资主体还存在差别政策，如外商对商业批发、零售，会计师、律师事务所等行业的进入仍有许多限制，对私营企业的投资领域也有所限制，不利于建立平等竞争的投资环境和更广泛地利用社会资本。
5.投融资中介组织有待进一步发育，法制建设还相对滞后。
在市场经济条件下的投融资领域，工程咨询等中介机构起着积极的作用，但深圳至今未有一家上规模、上水平的工程咨询机构。一些咨询、设计机构隶属于政府部门，不利于客观、公正地开展业务。另外，投融资领域法制还有待进一步健全，投融资活动中无法可依、有法不依的现象还比较突出。
三、深化深圳投融资体制改革的基本思路
投融资体制改革的总体目标应该是：以十五大精神为指引，大胆探索，深化改革，进一步明确各类投资主体的投资范围；采取有利于经济发展的各种新型投融资方式，最大限度地拓宽各类项目的投融资渠道，充分发挥市场对投融资活动的基础性调节作用；建立各类投资主体自主决策、自担风险的约束机制；以产业政策为导向，综合运用经济、法律和必要的行政手段，建立有利于调整投资总量及其结构的宏观调控体系；培育市场中介，建立和完善与投融资活动有关的市场服务体系；加强法制建设，建立完备的投融资法律体系。为此，必须在多个方面深化改革：
1.切实确立企业的投资主体地位，明确政府和企业各自职责范围。
投资项目一般可以划分为经营性项目与非经营性项目。在经营性项目中，企业应是投资主体，他们根据市场的供求情况和国家的产业政策自主决策，自立项目，自筹资金，自担风险。政府则逐渐从一般竞争性项目中退出，并相应加强对科技、教育、文化、卫生、体育、环保等公益性项目及自然垄断性行业的投资。
2.强化对政府投资的监督和管理，切实提高投资效益。
第一，政府部门要切实转变职能，由微观管理转向制定行业发展规划、政策法规以及项目建设的监督、协调。
第二，政府投资项目要真正实行项目法人责任制度，对有盈利的项目，政府资金从投入、建设、项目运营直至回收要形成统一的资产营运过程，对项目要注入充足的资本金，并严格按现代企业制度要求进行经营管理，以确保投资者的利益和风险约束机制得到落实。
第三，改革预算外资金管理体制，变分散管理为必要的集中管理，以弱化部门利益，堵塞管理漏洞，壮大政府投资的实力。
第四，要建立政府投资的项目评估审议制度和错案追究制度，对因投资决策失误造成的损失，要追究决策者的行政、经济乃至法律责任，以促使投资决策民主化、科学化。
第五，要广泛引入竞争机制，大力推行规范的招标承包制度。一是实行项目招标，通过招标，择优选定建设地点，选定建设单位；二是实行工程招标，通过招标投标，择优选定建设项目的工程设计、勘探、建筑施工单位和设备、物料的采购对象。
3.广开融资渠道，大力筹集投资资金。
第一，充分利用深圳发达的资金市场的优势，大胆举债投资。目前，全市的贷款余额已达1200多亿元，要充分利用国家取消贷款规模控制的时机以及深圳离岸金融市场得天独厚的优势，抓住机遇，大胆举债投资。
第二，充分运用资本市场比较发达的优势，积极发展直接融资。通过发行股票、债券和组建基金等方式，加快实现资本证券化的步伐。鼓励深圳国有大中型企业与其他各种所有制企业重组为绩优大盘股上市，筹集更多的建设资金；争取国内更多的大企业到深交所上市，重点吸引以南中国为基地的绩优大盘股和国内重化工业大盘股在深交所上市，扭转深圳市特大型上市公司不多的局面；争取中央支持，适当发行政府债券，同时选择经济效益较好的企业，适当增加企业债券发行规模，逐步改变企业在证券市场融资中以股票为主的单一结构。
第三，积极采用国外政府贷款、出口信贷、国际商业贷款、融资租赁、投资基金、项目融资、BOT、ABS、TOT、境外上市、红筹股、 可转换债券和B股等多种新型投融资方式，促进投资资金的增长。
第四，进行国有资本的战略性调整，国有资本逐步撤出竞争性领域，通过资产置换、出售、变现等多种形式，将国有资本转投入基础性、公益性项目，优化国有资本配置。
4.以经济手段为主，进一步改善投融资的宏观调控和管理。
改革和完善投融资体制，必须加强以经济手段为主的宏观调控：
一是尽快取消对竞争性项目的行政审批，实行项目登记备案制。
二是制定产业政策，建立公开、透明的投融资政策发布制度。定期公布、调整政府鼓励、允许、限制、禁止的投资范围。对政府鼓励的项目，可通过政府参股、控股或财政拨款补助、贴息、地方税减免、优惠的地价政策、人口政策等形式加以引导或支持。
三是建立投资信息发布制度，积极引导各类资本投向。政府定期或不定期地向社会介绍宏观经济形势的监测、预测情况，介绍宏观经济政策和重要产业、行业的发展态势，介绍社会投资活动和重要建设项目信息，引导国内外投资者作出科学的投资决策。
四是进一步完善政府的投资计划，使其成为真正的预测性、指导性且面向全社会的计划。
五是进一步加强对垄断性行业的管制。对供水、供电、供气、公交等自然垄断行业，要加强政府的监管。对消费者不满意的专营企业，政府可通过招投标选择新的经营者；还可参照香港的做法，政府与这些行业的企业签订特别协议，对其价格形成、利润、会计制度、服务水准甚至人事等方面进行必要的管制，既保障经营者获得适当的利润，又避免对消费者利益的损害。
5.进一步发展和规范社会中介机构。
社会中介机构是政府和企业联系的桥梁，对投资活动起着重要的咨询、监督作用。今后，政府附属的设计、咨询、监理等中介机构要与政府部门脱钩，实行合伙制或有限责任制，同时，要大力发展投资咨询机构，逐步培育一批具有规模和影响力的大型会计师事务所、律师事务所，为投资项目提供有效的中介服务。
执笔：姚小雄?