森林采伐定额管理制度能否发挥保护森林资源的作用：文献综述_林业论文

森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用：一个文献综述，本文主要内容关键词为：森林资源论文,限额论文,管理制度论文,文献论文,森林论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      20世纪70年代末，中国林业政策以超计划生产木材为目标，森林资源及生态环境遭受了严重破坏(Yang，2001；Démurger et al.，2005)。为内化森林产品生产的负外部性，实现森林资源的更优配置，国家在《森林法》和《森林法实施条例》中依据“用材林消耗量必须低于生长量”及“合理经营、永续利用”的原则确立了森林采伐限额管理制度(后文简称为“限额管理制度”)，以期实现对森林资源的保护(Liu，2001)。在限额管理制度实施的30年内，中国森林资源存量确实实现了由减少到增加的转变，且森林资源存量有逐年递增的趋势。全国森林清查数据显示①，森林覆盖率、有林地面积及森林蓄积量分别从第四次清查(1989-1994年)的12.98%、11370.35万公顷、101.37亿立方米上升至第八次清查(2009-2013年)的21.63%、20769万公顷、151.37亿立方米，增长幅度分别为39.99%、45.25%和19.73%。因此，有学者将森林资源的增长归因于限额管理制度的实施(田淑英，2010；肖兴威，2007)。但是，也有学者认为，20世纪90年代初中国开展的速生丰产林建设、退耕还林、天然林资源保护等林业重点工程造林项目才是森林资源增加的主要原因(Rozelle et al.，2003；刘璨、吕金芝，2010)。而且自限额管理制度实施以来，超额采伐、无证采伐等管制失灵现象时常发生(Qin et al.，2013)，某些地区森林覆盖率不但没有上升，反而有所下降(石培礼、徐晋涛，2000)。因此，在林业重点工程广泛实施且限额管理制度频繁出现管制失灵的情况下，认为森林资源的增加主要归因于限额管理制度实施的观点是值得商榷的(Xu，2002；Liu et al.，2001；Hyde，2002)。

      综上可见，对于限额管理制度是否起到保护森林资源的作用存在较大争议，因此，梳理和总结国内外近20年关于限额管理制度与森林资源保护关系的经济学文献，有助于发现争议的焦点及背后的原因，并为未来研究提供方向性指导。此外，《应对气候变化林业行动计划》及《林业应对气候变化“十二五”行动要点》等政策性文件将限额管理制度作为中国应对全球气候变化的重要手段②。中共十八届三中全会又明确提出健全包括限额管理制度在内的自然资源资产产权制度和用途管制制度，以实现生态文明建设的目标。因而讨论限额管理制度的政策有效性显然具有重要的现实意义。

      限额管理制度是通过影响森林经营者的经营行为而对森林资源起到保护作用(刘璨、吕金芝，2010)。当制度能够约束森林经营者的超额采伐，且不会阻碍其造林管护行为时，森林资源即可得到长期有效保护。鉴于此，本文主要从森林经营者的采伐、造林管护行为等角度对限额管理制度的森林资源保护效果的相关研究进行总结和归纳。下文具体安排如下：第二部分阐述限额管理制度与森林资源保护关系的理论机制；第三部分评论已有的有关实证研究成果，首先介绍和评述限额管理制度的指标设计与测度方法，然后从采伐、造林管护行为以及森林资源的增长或存量等角度总结已有实证分析结果；第四部分是全文的总结与展望。

      二、森林采伐限额管理制度与森林资源保护：理论机制

      在现行的限额管理制度下，森林经营者只有在获取采伐指标的情况下方可采伐林木(Liu，2001)，该制度限制了森林经营者的自由采伐权(何文剑等，2014)。因此，管制强度的增加通常意味着森林经营者申请获取采伐指标难度的加大，其采伐量随之减少。依据产权激励理论，过强的采伐管制意味着政府对森林经营者采伐权的限制过大，这必然会降低其对未来林业收入的预期，减少其营林热情(张道卫，2001)，造成劳动力和资本等生产要素流向边际收益更高的行业(Vosti et al.，2003)，从而进一步降低林木采伐行为发生的概率(何文剑等，2014)，森林资源可以得到保护(见图1)。

      

      图1 产权激励理论下森林采伐限额管理制度对森林资源保护的影响机制

      然而，该影响机制至少存在以下两个方面的问题。首先，上述结论是建立在限额管理制度能被有效执行的假设基础上。但是，管制过强易产生管制失灵现象(Krueger，1974)。面临高强度的采伐管制，森林经营者在理性决策后会采用两种方式突破现有限制。其一，当寻租收益大于寻租成本，且寻租净收益(

)大于盗伐净收益(

)时，森林经营者会通过“拉关系”、“走后门”，甚至直接的货币转移的形式来“俘获”林业主管部门，从而获取超额采伐的机会(茅于轼、唐杰，2002)，进而增加采伐量。根据田明华等(2003)构建的模型，如图2所示，横坐标表示经营者通过寻租行为获得的超额采伐数量，纵坐标表示寻租行为的成本；当行为主体通过寻租获得

的超采指标时，由于MC＜MR③，他可以获得PCDA面积的超额利润。在这种诱惑下，行为主体将继续加大寻租力度，获得的超采指标相应增加，直至

时，MC=MR，行为主体获得最大租金，即PCK面积。因此，在高强度的管制下，限额管理制度会因“管制俘获”的出现而产生管制失灵现象。

      

      图2 森林采伐限额管理制度下森林经营者寻租模型

      其二，当寻租成本高于寻租收益，而无证盗伐被发现的概率较低，即盗伐的预期净收益(

)高于寻租净收益(

)时，森林经营者会采取无证盗伐行为(田淑英，2010)。徐晋涛、陶然(2004)依据企业理论构建了一个在不同产权模式及管制结构下国有森工企业的决策模型：超采还是努力经营。他们通过对比分析发现，限额管理制度虽然会提高经营者的努力程度，减少采伐量，从而起到保护森林资源的作用：但是，在利润分成比例制度④的作用下，国有森工企业超额采伐木材的边际利润将会超过因惩罚导致的边际损失，因此会发生超采行为，森林资源的增长率反而可能不断下降(见图3)。

      

      图3 管制失灵理论下森林采伐限额管理制度对森林资源保护的影响机制

      即使限额管理制度能被有效执行，图1所示的理论机制也仅揭示了该制度对森林资源存量的影响，而忽视了对森林资源增量的影响。为了弥补该局限，有学者进一步讨论了该制度对森林经营者造林管护行为的影响。田淑英(2010)发现，限额管理制度造成的处置权缺失会导致森林经营者无法按照经济效益最大化目标处置森林资源，因而可能遭受经济损失。如图4所示，在完全竞争的木材市场上，森林经营者为了实现木材收益最大化，其最佳木材采伐量为

，即木材供给曲线

与需求曲线D的均衡点。但是，在限额管理制度的约束下，木材供给曲线由

移至

位置⑤，此时森林经营者的采伐量仅为

，其经济损失为

。因此，限额管理制度越严格，即木材采伐限额指标越少时，

越往左平移，意味着经营者的损失越大。由于此部分损失并不会得到相应的补偿，森林经营者的预期收益与实际收益产生偏差，这降低了森林经营者的投资信心和营林积极性。因此，在后期投资过程中森林经营者更倾向于将自己的劳动力和资本等生产要素投入到收益更加稳定的行业，如农业或外出打工等(Qin and Xu，2013)，更新造林以及管护森林的概率随之下降(Zhao and Shao，2002)，森林资源无法实现永续增长。

      

      图4 森林采伐限额管理制度下森林经营者损失模型

      综上所述，现有研究虽然从产权激励理论和管制失灵理论出发解释了限额管理制度对森林资源保护的效果，但仍然存在局限性。首先，已有研究单独地分析限额管理制度对森林经营者采伐和造林管护行为的影响机制，因而无法揭示出该制度对森林资源保护的整体影响效果。限额管理制度下的采伐行为和造林管护行为分别对应于该制度对森林资源存量的保护效果以及对森林资源增长量的影响情况，而从森林资源保护的整体效果出发，有必要对这两类行为进行综合分析。其次，现有对采伐行为影响机制的分析缺乏对制度有效执行条件的深入探究。事实上，当限额管理制度被有效执行时，该制度对森林资源保护的影响机制将沿着产权激励理论发展，森林资源存量能够得到有效保护。反之，其影响机制将沿着管制失灵理论进行，森林资源无法得到有效保护。通过建立政府与森林经营者之间的博弈模型，李莉(2011)发现，限额管理制度有效执行的条件是经营者对短期利益和长期利益的权衡，当经营者只重视短期利益而忽略长期利益时，在可寻租或惩罚概率较低的客观背景下，经营者就会为了寻求更多的采伐机会而突破制度限制，此时，限额管理制度不能限制大面积采伐，即该制度不能被有效执行；当经营者重视长期利益时，就会在限额管理制度范围内自觉地适量采伐，即限额管理制度能够起到限制采伐的作用。但是，上述研究并未对经营者权衡眼前利益与长远利益的深层次原因进行进一步解剖。

      三、采伐限额管理制度与森林资源保护：实证分析

      国内外学者对限额管理制度的有效性进行了广泛的实证研究，其中，多数文献以计量分析为主，而计量分析的前提是对限额管理制度本身进行测度，因此，本部分首先总结和评价限额管理制度的测度方法，然后综述实证分析的主要结果。

      (一)森林采伐限额管理制度的测度

      制度测度历来是制度绩效评价中的难题。从现有研究来看，多数学者以限额管理制度改革后该制度的实施结果来测度限额管理制度。例如，Jiang et al.(2014)以国有林限额管理制度改革后新制度持续时间来衡量限额管理制度。但是，这种方法存在识别难题(Huang，2015)。具体来说，由于限额管理制度的改革年份恰巧处在国有森工企业的改革时期，因此，Jiang等提出的方法无法识别限额管理制度对森林资源保护的影响效果是来自于限额管理制度还是国有森工企业改革。有学者以集体林限额管理制度改革后农户主观认知或满意度作为限额管理制度的替代变量(例如曹兰芳等，2015；Xie et al.，2013)。但是，这种主观测度方法的缺陷在于容易引起响应误差(response error)，即农户回答的信度和效度会受到访谈主体、访谈地点、访谈方式，甚至访谈顺序的影响(何文剑等，2014)。还有学者以采伐指标的数量这一客观结果来代表集体林的采伐限额管理制度(例如Qin et al.，2011)。在研究天保工程的禁限伐政策时，Liu et al.(2010)以“是否参加天保工程”、“参加时间”及“涉及面积”等多个指标来测度天然林的采伐限额管理制度。

      以限额管理制度改革后该制度的实施结果来测度限额管理制度至少还存在以下三个方面的问题：第一，可能存在测量偏差(measurement error)。以集体林限额管理制度为例，制度在村级层面实施往往会受到当地村庄的风俗传统、民主程度等影响(Démurger et al.，2005；贺东航、孔繁斌，2011)，现有研究中作为替代变量的制度实施结果并不必然是由限额管理制度导致的(Brandt et al.，2015)。第二，基于限额管理制度改革后的截面数据分析无法捕获限额管理制度的动态效果，也无法为限额管理制度的深化改革提供更多的经验证据。而且由于林业领域的政策变化比较迅速，人们往往更关心的不是制度的“截面”如何，而是制度“截面”将如何变化(参见张旭昆，2007)。事实上，限额管理制度在中国已经实行了30多年，从“七五”时期到“十二五”时期，该制度历经了多次调整，因此，从制度演化的视角去探讨限额管理制度对森林资源的保护作用很有必要。第三，以制度实施结果衡量制度本身，充其量反映的是限额管理制度的整体，而无法度量出该制度的具体构成。限额管理制度是由采伐限额制度与采伐管理制度两项子制度构成，而这两项子制度又可进一步分解。何文剑等(2014)从制度本身出发，以限额管理制度规定的“采伐指标分配层级”作为该制度的替代变量，在一定程度上解决了制度指标测量偏误问题，但采伐指标分配方式只是采伐管理制度的一部分，并不能由此把握采伐限额制度。

      由于制度测度的困难，也有学者采用DID(例如Mullan et al.，2010)或匹配法(例如Brandt et al.，2015)等准自然实验方法对限额管理制度实施前后的森林资源保护情况进行对比，试图揭示出制度与森林资源保护之间的因果关系。尽管这些方法规避了制度测度的难题，而且一定程度上解决了制度内生性问题，但它们同样无法识别制度的具体构成，而且无法有效剥离限额管理制度实施期内其他因素的干扰。

      (二)实证分析结果

      1.森林采伐限额管理制度保护效果的间接表征。(1)森林采伐限额管理制度对采伐行为的影响。在早期的研究中，学者多关注天保工程和自然保护区的禁限伐政策，且研究方法多以描述性统计分析为主(Katsigris，2001；Démurger and Fournier，2003)。相关研究表明，中国天保工程对天然林采伐实行超强管制，禁限伐政策实施后经营者不再被允许采伐林木，四川卧龙特区天然林非法采伐现象一定程度上得到了遏制(Bearer，2008)。Liu et al.(2008)测算发现，1998-2004年，因禁限伐政策全国累计减少木材产量964.98万立方米，并因此减少了2275万吨的碳释放，同时累计固碳4407万吨，五年内平均每年固碳881万吨，约为中国每年

排放量的1.2%。由此可见，天保工程中的禁限伐政策通过对采伐行为实施高强度的限制确实能起到保护森林资源、完善生态系统和缓解气候变暖的作用。但是，自然保护区内森林禁限伐政策却未取得同样的效果。由于保护区内居民对自然资源的依赖度较高，替代产业较少，因此，非法采伐现象十分严重，管制失灵现象时常发生，可见在自然保护区，森林禁限伐政策并没有起到保护森林资源的作用(Guruswamy，1999；DeFries et al.，2007)。

      上述研究虽然在一定程度上揭示了限额管理制度对森林经营者采伐行为的影响效果，但未能排除制度以外的其他因素对经营者采伐行为的影响，所以，研究结论的说服力较低(Mullan et al.，2010)。为了控制其他影响因素的作用，Liu et al.(2001)对比分析了四川卧龙保护区及其周边3公里缓冲区森林经营者的采伐行为，发现保护区的采伐量与周边缓冲区的采伐量基本一致，甚至超过缓冲区的采伐量。但是，上述研究又存在案例选择非随机的问题(Joppa and Pfaff，2010；张英、宋维明，2012)，因此，其分析结果是否可以推广，仍有待商榷。为克服上述问题，有学者在随机抽样的基础上通过计量分析发现，限额管理制度对森林经营者的采伐决策及采伐规模的作用并不显著(张英、宋维明，2012；曹兰芳等，2015)，但森林采伐管制强度越大，森林经营者却越倾向于扩大采伐(王洪玉，2009)，这是因为高强度管制易产生权力寻租，森林经营者可通过其他办法扩大林木采伐。Qin et al.(2011)通过选择实验进一步证实了上述观点。实验结果表明，在管制强度较大时，为了提前获得采伐资格，经营者宁愿支付一笔高昂的寻租费用。由此可见，高强度的限额管理制度易造成滥砍滥伐，而较为宽松的制度在一定程度上却能促进经营者更好地管理森林资源(王洪玉，2009)。

      现有研究的局限性表现在以下两点。第一，忽视了限额管理制度在模型中的内生性问题。事实上，国家会根据森林经营者采伐量的大小而调整限额管理制度管制的强弱(Yin and Newman，1997)。换言之，限额管理制度与经营者采伐行为之间互为因果关系，直接运用OLS等方法对限额管理制度与森林资源保护之间的关系进行估计，结果可能是有偏的。第二，大多忽略了截面自相关问题，t检验结果值得怀疑。现有计量研究多以微观农户为样本，尽管农户所在村庄在执行限额管理制度方面会因当地传统风俗等因素影响而有所差异。但不可否认的是，各村庄必然受限于国家政策，因而不同的村庄在限额管理制度的执行方法上可能存在相关性，即模型残差项可能存在截面自相关问题，此时t检验失效。

      (2)森林采伐限额管理制度对造林管护行为的影响。杨萍等(2013)通过多案例对比分析发现，限额管理制度抑制了大多数农户的采伐需求，使农户丧失了对未来林业收益的信心，因此易产生大量“只砍不种”或“只种不管”的现象。詹黎锋等(2010)以福建南平、三明和龙岩三地590户农户为样本，运用Logit模型和多元线性模型分析发现，受限额管理制度影响的经营者较其他经营者会减少73.8%的造林投资，说明限额管理制度极大地抑制了经营者造林投资的积极性。但是，该研究从总样本中直接截取经营者样本的做法会存在样本自选择问题(参见Heckman，1979)。Xie et al.(2013)进一步运用Heckman模型证明了限额管理制度会影响经营者造林管护行为的积极性。不过，Xie et al.(2013)的研究中以“户主认为获取采伐指标的难易程度”来表征限额管理制度可能存在内生性问题。这是因为，森林经营者的个人能力(比如游说)通常会影响其获得采伐指标的数量，而个人能力往往又会对森林经营者造林管护行为产生影响。由于森林经营者的个人能力很难度量，故模型会产生因遗漏变量导致的内生性问题。为此，Qin and Xu(2013)以“村级层面获得采伐指标的总数”作为限额管理制度的替代变量。研究结果同样表明，限额管理制度会减少农户向林地(尤其是用材林林地)投入的管护劳动力，因此，森林资源可能无法得到有效保护。

      朱洪革(2009)的研究却发现，限额管理制度没有对造林管护行为产生负向影响，这是因为，林业生产是长期过程，采伐林木的收益周期较长，而且多数农户对限额管理制度持有乐观态度，所以，即使短期的采伐收益无法得到实现，农户也不会失去造林管护的热情。此外，经营者的造林管护行为更多的是受林地立地条件、家庭对山林的依赖度、木材市场价格、投资相对成本等非政策因素的影响(李娅等，2007)。上述研究以案例分析为主，由于未控制其他重要变量，限额管理制度没能限制森林经营者造林管护行为的结论值得商榷。尽管何文剑、张红霄(2014)运用Probit模型和多元线性回归模型对农户的造林行为进行计量分析也得出了类似的结论，但是，他们仍然未考虑样本自选择问题，因而结论的可信度不高。

      2.森林采伐限额管理制度保护效果的直接表征。如前文所述，限额管理制度实施后，森林覆盖率、有林地面积及森林蓄积量均有大幅度的增加，许多学者据此认为，限额管理制度在保护森林资源方面起到了重要作用(田淑英，2010；肖兴威，2007)。但是，上述研究既没能控制住90年代初开始实行的林业重点工程这一变量(刘璨、吕金芝，2010)，也没对全国普遍存在的盗伐滥伐现象进行解释(Xu，2002)，因此，这种直接比较的方法缺乏足够的科学性。Xu et al.(2004)运用固定效用模型控制了各省的造林面积后分析发现，限额管理制度并不能提高森林资源增长率。这是因为，在利润分成比例制度的刺激下，国有森工企业倾向于突破限额管理制度的管制，而国有森工企业和林业主管部门之间存在的严重信息不对称又大幅降低了超额采伐行为被有效监管的概率。Jiang et al.(2014)运用1980-2004年75个国有森工企业森林资源数据进一步证实了限额管理制度对国有林区的森林资源保护作用并不明显。对于集体林区而言，张英、宋维明(2012)对288个村级样本进行了计量分析。他们同样发现，限额管理制度并未起到保护森林资源的作用，甚至阻碍了森林资源的长期增长。

      但是，上述研究同样忽略了制度在模型中可能存在的内生性问题。Jiang et al.(2014)试图通过引入滞后项来解决制度的内生性问题，但是，当期的森林资源量仍对滞后一期的限额管理制度产生反向影响⑥，因此，内生性问题并未得到解决。张英、宋维明(2012)在其研究中采用村级截面数据，限额管理制度并不会对森林资源产生反向影响，但在其设定的模型中遗漏了农户山林依赖度、贫困度等关键变量。何文剑等(2014)证明了农户山林依赖度或贫困度会通过影响林木采伐量来影响限额管理制度的实施强度，同时，农户山林依赖度又会对森林资源总量产生影响。

      在自然保护区内实施森林禁限伐政策，被认为同样无法起到保护森林资源的作用。较之于非保护区，保护区的森林退化程度基本一致，甚至更为严重(Liu et al.，2001；Young et al.，2006；Ellis and Porter-Bolland，2008)。Brandt et al.(2015)运用倾向匹配方法，在面板数据的基础上，仍然没有发现在自然保护区实施禁限伐政策对森林资源保护有显著的作用。出现这一结果的原因与土地产权的安全性、利益相关者之间利益的协调程度、法律执行效力以及自然保护区禁限伐政策目标都有关系(Muhammed et al.，2005；Ferraro et al.，2011；Muzaffar et al.，2011)。

      四、总结与展望

      保护森林资源是缓解全球气候变暖的重要途径，也是实现生态文明及建设美丽中国的题中之意。中国自1987年开始实施森林采伐限额管理制度，旨在实现森林资源的永续利用。现有研究在理论和实证层面上对限额管理制度是否发挥了保护森林资源的作用进行了详尽且富有意义的探讨。多数研究发现，限额管理制度对森林资源的保护作用不明显，不仅无法遏制大面积森林采伐，反而阻碍了森林经营者的造林管护行为。已有文献为进一步研究限额管理制度对森林资源的保护作用提供了极有价值的线索，但总体而言，在研究内容和研究方法上仍存在以下几点不足：第一，现有研究单独地分析限额管理制度对采伐和造林管护行为的影响，忽略了对制度有效实施条件的探讨，因此无法揭示限额管理制度对森林资源保护的整体效果。第二，现有文献多将限额管理制度作为整体进行研究，并且多关注限额管理制度改革后该制度对森林资源的保护效果，而未对“七五”时期以来限额管理制度的构成及其变迁的绩效进行详细剖析，因此所得出的结论具有片面性。第三，已有文献多以森林经营者的采伐和造林管护行为、林地面积、森林蓄积量以及森林覆盖率等为研究内容，较少采用数量分析方法来评价限额管理制度对森林生态效益的影响，因此研究内容较为狭隘。第四，计量分析并未妥善处理模型的异方差性、截面自相关以及内生性等问题，可能会造成估计结果的有偏，或造成t检验失效，因此，计量分析的结果值得怀疑。

      为进一步丰富限额管理制度对森林资源保护效果的研究，并为限额管理制度的完善提供更坚实的理论和实证依据，未来应综合分析限额管理制度对采伐和造林管护行为的影响机理，并进一步剖析该项制度被有效执行的条件，厘清该项制度能够保护或无法保护森林资源的根本原因。同时，开展对限额管理制度的制度变迁及制度构成绩效的研究，重点探讨制度构成的变化对森林资源的保护作用。其意义在于掌握限额管理制度演化的规律，同时能针对具体的制度构成提出具有可操作性的政策建议。未来在研究限额管理制度中，也应关注森林资源的生态价值。这是因为，随着气候反常以及环境恶化，森林的生态价值变得日益重要，所以，应该将森林资源的生态价值界定为森林资源的重要组成部分，并重点关注限额管理制度对森林生态价值的保护作用。最后，在计量分析中，应改进限额管理制度测度方法，并关注样本数据是否存在自选择、残差项是否存在异方差性和截面自相关以及制度的内生性的问题。

      笔者感谢审稿专家的建设性意见，当然，文责自负。

      ①数据来源于中国林业网：http://211.167.243.162:8085/8/index.html。

      ②气候学研究表明，人类活动尤其是大面积的森林采伐及毁林行为所造成的温室气体显著增加，是气候变暖的重要原因(参见Ruddiman，2003；Fan et al.，1998；Liu，2001)。因此，缓解气候变暖的有效途径是减少森林资源破坏、增加造林及森林管理活动。

      ③MC表示边际成本，MR表示边际收益。

      ④利润分成比例制度是指国有林业企业与政府按照一定比例分享企业利润。当企业上缴规定比例的利润后，剩余部分为企业所有。

      ⑤供给曲线

之所以垂直于横坐标，是因为采伐限额管理制度对全国年采伐总量做出了上限规定，木材市场价格的变化并不会对木材供给量产生影响。

      ⑥这是因为，当期森林资源必然受滞后一期的森林资源状况影响，而政府会根据上一期的森林资源状况来调整上一期的限额管理制度或上一期限额管理制度的执行方式。

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