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0 引言
我国咨询业开创于80年代初，至1994年底，全国已注册登记的咨询机构达3.9万个，从业人员达90余万人，虽初具规模，但咨询业产值仅占国民生产总值的0.2%，咨询业尚未形成独立的产业。
美国的咨询业兴起于70年代，起步虽不算早，但发展速度快，至1991年，咨询业产值就高达2030亿美元，占国民生产总值的20%，并以每年10%的速度递增，咨询业已从第三产业中分化出来，形成第四产业。美国的咨询业不仅产值高、规模大、从业人员多，而且咨询服务质量高、市场运作规范。
从整体上看，我国的咨询业与美国的咨询业相比，还有相当一段距离，这一方面是由于我国的经济科技实力较弱，咨询业的起步又较晚，在某种程度上决定了两国咨询业发展水平的差距，但除了这些硬因素外，另一方面还存在许多软因素。本文意在通过两国咨询业的深层次比较，找出我国咨询业发展中存在的主要问题，并借鉴美国咨询业发展的成功经验，探讨我国咨询业的发展对策。
1 中美咨询业比较
1.1 咨询业管理
美国对咨询业的管理实行政府宏观调控、行业协会微观约束的体制。政府参与的管理主要是：①总体规划，制定咨询产业发展计划。②制定与咨询业有关的法律、政策和标准。美国制定的咨询法规或政策内容非常具体，从政府决策的出台，项目的招标、运作到咨询机构的资格认定和咨询执业人员的资格考试等等诸多方面，均有相应的规定，如规定政府的区域规划、决策出台前必须有2份以上详实的咨询报告，对中标咨询项目的财务情况须严格审计等，这些规定有效地扶持和规范了咨询业的发展。③以合同方式促进政策的实施。有史以来，美国联邦政府就是商品和服务的最大顾客，每年大约要在咨询上花费15亿美元。在咨询项目的实施过程中，政府要求参与签约的公司执行一定的政策，如对于超过100万美元的合同，公司必须出示一定比例的工作是由少数不具备优势的小公司承担的子合同，以扶持中小咨询企业的发展。
美国的咨询行业协会起着辅助政府管理的职能，在政府和咨询机构之间起着中介作用。行业协会一方面代表咨询机构和咨询者个人的利益，负责同政府及有关团体联系，另一方面将政府的法规、政策化为具体的制度和方法，约束会员行为，对行业实施自律性管理。美国的咨询行业协会成立时间较早，如现美国最大的咨询行业协会美国咨询工程师理事会组建于1956年，美国管理咨询公司协会(ACME)组建于1968年，经过多年的充实和发展，这些协会制定了高要求的入会条件和严格的规章制度，如ACME要求申请入会者必须至少有5年以上的创业历史，其职业实践必须是高水准的，ACME一般要为一个申请者发出几十、几百封客户调查信，从申请到最后批准须一年以上。规章制度的内容也非常详尽，如ACME的行为准则要求会员保守客户的机密，不接受超过咨询顾问能力范围的任务等等。协会在社会上树立了良好的声望，入会成为咨询机构或咨询师身份和信誉的一种体现。
我国对咨询业的管理仍采用计划经济体制下的行政管理方式，5大系统的咨询机构依附各主管部门，由主管部门拨经费、给条件、下任务。政府对咨询业的客观管理力度显得不足，制定的政策和法规有待完备，现有的涉及咨询的法规条款数量少，且多分散在知识产权、技术法律和信息法规之中；政策体系不完善，许多政策缺位，如开放政策、优惠政策和投入政策等，政策重点不突出，多是包含性政策或“暂行政策”，如大力发展第三产业、沿海地区大力发展新兴第三产业政策等，对咨询业本身发展规定不具体。
我国的咨询行业协会目前正处于逐步建立的阶段，仅有的几家协会，如中国工程咨询协会、中国建设监理会、中国科技咨询业协会等，多数成立于90年代，有的新近成立。协会带有明显的中国特色，挂靠各个部委，其会员多数为该系统内的设计单位。协会规定的入会条件和规章制度内容笼统，缺乏约束力，如中国工程咨询协会规定的咨询机构的入会条件是：凡具备工程咨询能力、符合资格标准、独立从事工程咨询的企事业单位均可为协会团体会员，协会规定会员的义务是遵守协会章程、执行协会决议、积极完成协会委托的工作任务等缺乏实质内容的条文。协会还没有真正发挥辅助政府管理的职能，主要起信息交流、人员培训的作用。
1.2 咨询机构
美国的咨询机构依性质，可分为营利和非营利，其中80%是私营的非营利性的咨询公司。咨询机构一般不隶属于政府部门或企业单位，而是独立地选择或承担咨询项目，不受任何部门的约束和影响，从而有利于客观、中立地进行咨询业务。美国政府对咨询机构按性质进行管理，营利性的公司需纳税，非营利性的免税。一般的咨询公司开业只需到政府部门办理登记手续即可，建筑工程、交通、医药医疗性的咨询公司则需要经过资格认定并获得资格证书方可开业。
美国咨询机构的专业化水平较高，大中型咨询机构一般都设有理事会，专门负责机构的经营目标、发展方向，管理部门负责专题研究，研究人员可自行选题。在管理方面形成了一套有异于企业管理、体现咨询活动特点的特色管理方法。
我国的咨询机构由两类组成：一类是传统的官办研究所，附属各系统，这一类咨询机构占了我国咨询机构的大多数；另一类是民营咨询机构。第一类咨询机构绝大多数属事业单位性质，其经费来源主要依靠国家财政拨款而不是咨询项目的合同收入，还不是独立的企业实体。这种行政依附关系的存在，既不利于保证咨询的客观和中立，咨询机构在咨询活动中难免不屈从“长官”意志或屈从隶属主管部门的意图，也阻碍了咨询机构的自我发展，多数咨询机构采用一般生产经营或事业单位的管理体制，缺乏体现咨询活动特点的特色管理，管理流于一般化。
第二类民营咨询机构实力较弱，专业化水平较低。由于负责审批的工商部门对咨询业的业务知之不多，对部分咨询机构没有进行必要的资格论证和专业审定，也没有对其承担的经济和法律责任进行必要的监督和检查，致使有的不具备咨询条件的挂了咨询的牌子。有的挂了牌子又不干咨询业务，有的以其它业务收入来支持咨询业，有的把咨询业当作过渡性行业，“兼职化倾向”比较严重。据1995年资料统计，国内咨询机构的咨询业务额低于其营业总额50%的机构占总数的约70%。
1.3 咨询市场
美国的咨询服务市场相当大，从工程咨询、决策咨询、管理咨询，到会计、法律、医药和个人咨询等，涉及社会生活的方方面面。这与美国政府的鼓励分不开，美国政府鼓励企业对咨询的需求，规定企业的咨询费用可打入成本，不计所得税，以刺激企业需求。
美国是市场经济高度发达的资本主义国家，但政府对咨询业并不是任其发展，而是通过一系列措施来建立一个公平竞争、规范运作的咨询市场。就拿政府咨询项目来说，联邦政府每天在简报上发布政府要招标的各类项目，地方政府也根据联邦政府批准的发展计划公布咨询项目。咨询项目公布后，政府要向在政府注册的咨询公司发邀标文件，咨询公司根据项目难易和公司实力大小投标，政府根据标书依据一定程序进行选择和评审。私人企业一般不定期向社会公布信息，通常需要咨询公司通过企业简介、报刊、协会和社会关系网络等途径来了解企业需求。咨询公司在项目中标、项目运作及项目的完成中都要依据严格的程序进行，如果行为不诚实，就会见诸报端。
我国由于正处于计划经济向市场经济转轨时期，咨询市场发育程度较低，尚未形成一个公平竞争、市场调节的运行机制。从咨询需求来看，由于全民咨询意识较低，咨询者主要是各级政府的决策部门，企业和个人的咨询需求较弱，反映为咨询者总量少，市场疲软；从市场主体来看，事业型咨询机构凭借本系统特权包揽国家的大中型项目，民营咨询机构在不公平的竞争环境和公共信息的部门垄断中，举步维艰。一方面咨询需求总量少，供大于求，使咨询价格偏低，许多咨询项目仅为成本价或略有赢余；另一方面咨询机构资金不足，加上咨询价格偏低，影响了咨询项目的研究深度，使得咨询质量降低，又抑制了咨询需求，造成了恶性循环。
1.4 咨询人员
美国的咨询人员素质较高，一般具有高等学历，有的要求具有硕士学历。美国兰德公司1974年共有工作人员1000名左右，其中500多人是各方面的专家，这500多人之中博士200人，硕士178人。
为了保证执业人员的高素质，美国政府对工程、技术、医疗、法律、会计等领域的咨询执业人员实行执业资格制度，执业人员必须具有政府专门颁发的执业资格。从业人员可以不具备执业资格，但其咨询报告须有执业资格人的签字。一般来说，执业资格申请者要有政府承认的学士以上学位和一年以上的工作经历，获取执业资格要通过资格考试审查、执业资格考试、注册登记3道手续，考试内容因咨询领域不同而异，例如工程资格考核，考试时间为8小时，内容除包括工程设计、土木构造、选址等专业知识外，还有相关的法律、税务、会计等方面的知识。另外，咨询公司和行业协会也都制定了严格的职业道德准则和相应措施，来保证从业人员的水准。
我国目前尚无统一的咨询人员资格认定和考核制度，咨询人员素质参差不齐，甚至存在“滥竽充数”现象。现有的专职咨询人员多是从大学、研究单位、工程设计部门及有关管理部门转过来的，专业特长很强，但缺乏现代咨询意识。我国咨询队伍的另一特点是兼职咨询人员多，超过专职人员数倍。据对我国企协的调查，截至1992年6月底，全国企协所属咨询机构的咨询人员中，专职咨询人员500人，兼职咨询人员6800人，兼职咨询人员占了93%，从业人员兼职化已成为我国咨询机构难以专业化的一个重要原因。
2 我国咨询业发展对策
从以上4个方面的比较中，可以看出我国咨询业发展中存在的主要问题是：国家管理滞后，咨询业处于无序状态；计划经济体制下的咨询机构缺乏生机和活力；咨询交易混乱，缺乏公平竞争、良性循环的运行机制；咨询人员的素质良莠不齐，降低了咨询服务质量和社会信誉。针对目前存在的这些问题，借鉴美国咨询业发展的经验，结合我国国情，笔者认为，现阶段我国咨询业的发展应着力抓好以下几个方面的工作：
(1)转变政策职能，加大宏观管理力度。应该说，美国咨询业的发展得益于政府的扶持和引导，为咨询业的发展提供了良好的社会环境。咨询业在我国还是一个幼稚产业，相应的社会、经济、科技条件还不是十分具备，尤其需要政府在法律和政策框架上予以支持。应尽快明确一个咨询业的最高管理部门，转变政府职能，加强宏观调控，确立咨询业的发展计划和法规、政策，对决策的民主化、制度化，咨询机构和咨询人员的权利与义务，咨询程序，纷争仲裁等作出明确规定，保证咨询业的健康生长。鉴于目前我国的咨询业还不成熟，政府可制定一些指导性政策，待时机成熟时，再以立法形式加以确定。此外，政府还应在咨询业基础建设和现代化建设方面，如信息库和信息网络建设中给予较大支持。
(2)组建行业协会，加强协会自身建设。政府职能转变以后，直接与咨询企业发生关系的将是行业协会，协会的中介使用将愈来愈重要，国家政策的实施、咨询市场的培育、咨询机构的市场化都有赖于协会的辅助工作。应在政府指导下，组建行业性协会，已建立的协会要加强自身建设，制定严格的规章制度，利用各种条件为会员服务，提高咨询机构的全体竞争力，树立咨询业良好的社会形象。中国工程咨询协会已于1996年代表中国工程咨询界加入国际咨询工程师联合会(FIDIC)，努力向国际接轨，这是一个良好的开端。
(3)培育和健全咨询市场。咨询市场是咨询业社会化、商品化、产业化的基础，也是咨询业现代化发展的动力。首先，国家应通过政策和经济手段刺激咨询需求，提高全民咨询意识，同时加大对咨询产业的投入，改善供求关系；其次，要全面推行咨询业务公开招投标制，使咨询机构公平地参与市场竞争，建立一个公平竞争、良性循环的市场运行机制，加快与国际市场接轨的步伐。
(4)转变咨询机构的经营机制。依附型咨询机构要尽快从原单位中分离出来，走向市场，实行自主经营、自我积累、自我发展、自我约束的运行机制，成为面向社会、面向市场、面向决策业务的实体，沿着服务有偿化、产品市场化、管理企业化的道路发展，正如邹家华所说：“咨询机构要尽快真正成为自主经营、自负盈亏的企业”。在目前咨询市场发育还不成熟的情况下，可采取逐步过渡的办法。
(5)选拔和培养咨询人才。咨询产品不同于物质性产品，是高水平专业人士对智力资本运用的结果，其质量主要取决于咨询人员的素质。首先应尽快建立专门的咨询人员资格审定、监督、考核机构，实行咨询人员资格审查、考核和登记制度，整肃队伍，清除不合格人员；其次要通过继续工程教育、培训班、研讨会、国际交流等多种形式，有计划、有步骤地造就一支高素质的咨询队伍。此外，咨询机构和行业协会还应制定严格的道德规范与行业准则，并为会员提供各种培训机会，提高其成员的职业水平和专业水平。