体制重构是农垦经济市场化的突破口，本文主要内容关键词为：突破口论文,重构论文,体制论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，我国的农垦事业有了迅猛发展，农垦经济在农村经济发展中起到了重要的示范带动作用。特别是党的十五届三中全会以来，伴随着国民经济加速发展和社会全面进步，农垦经济涉及的范围、经营的领域更为广泛，运行质量得到了提高。现在我国农垦事业已经成为拥有1200多万人口、2000多个国有农场、4700多千公顷耕地、2100多亿元资产的庞大的经济社会系统。1998年，全国农垦系统国内生产总值626.9亿元，与1978年相比，年递增9%以上，固定资产投资138.4亿元，与1978年相比年均增长13%以上，粮豆商品量1645.9万吨，比1978年年均增长10%以上，粮豆商品率高达72.6%。
一、农垦经济体制面临的困难
随着我国市场经济体制的建立与完善，原有农垦体制对农垦经济市场化的制约作用日益明显。源于农垦经济的特殊性，农垦经济存在着区域性、综合性和社会性的特点，这就使其管理体制中具有企业和政府的双重职能，政企不分表现的更为明显。改革开放后国务院和各垦区对这种体制进行了改革，主要是把行政主管机构变成行政公司，为实现政企分开，有的把农场下放到了地方，有的是在垦区内设县区（乡）或办事处，在一定程度上缓解了政企不分的局面。但由于垦区内各级政府对农垦企业的权属关系、管理层次和管理范围不同，农场的事权、财权不能统一，农垦企业的主体性不强，造成宏观上省市县相互分割，谁都管又谁都不管，微观上农场与基层政府形成“两层皮”，往往是企业办一个政府，又养一个政府。这种体制下，农垦企业面对纷繁复杂的市场，难以形成宽松的内外部环境，调整自身机制和结构的难度加大，市场化取向的经济运行中滞后效应加剧，不利于农垦经济的正常发展。
与农村集体经济相对比，党的十一届三中全会以来，农村改革不断深化，实行家庭承包经营责任制，突破计划经济模式，已经初步构筑了适应社会主义市场经济要求的农村经济体制框架。各级政府从当地实际出发，培育支柱财源和新兴产业，加强对农村经济的社会化服务，以乡镇企业的高速发展和小城镇建设水平的升级提高了农村经济的整体运行质量。而农垦经济统一经营的惯性较强，在大农场套小农场的双层经营中，部分垦区也是以统为主，承包关系不稳定，调整频繁，影响了农工的积极性。同时，垦区的农场为地方政府提供了可观的税收，替政府承担了沉重的负担，但由于基层农场不具备地方财政税收职能、土地管理职能和工商管理职能，所以它不能享受到与事权相对应的职能权限；基层农场办企业、搞项目、搞基础设施建设、建立市场环境、提供借贷担保等，却享受不到相应收益，税收、管理费都归地方政府。严重损伤了农场作为投资主体和地方经济启动主体的积极性。
与城市国有企业相对比，同为国有企业，城市企业在发展中遇到的一些困难，由于政策倾斜，经营机制不断转换，逐渐剥离了社会负担，并享受到消化不良资产等优惠待遇，其法人实体地位得到了重新塑造，市场竞争优势得到一定的体现。农垦系统虽然率先在农村实行农工商综合经营，但是农垦的工商业大多是粮油加工、农机修配和建材工业，提供的是初级加工产品，产品档次低、效益差。而农工区域性生活、企业性经营的特点，使其体制被禁锢成天然的政企不分，企业成为只尽责任缺乏职能的准政府角色。在加强社区事务的同时，经营准乡镇企业式的分场或场办企业，独立的企业性质和特征难以体现，不能完全按企业的运行机制进行发展，严重制约了农垦经济的市场化转型。
二、市场化的体制重构势在必行
前两年，农垦的市场化改革是以承包关系的深化和转换经营机制为重点，接着就是以塑造企业市场主体地位为目的的农工生产生活两费自理和产权制度改革。就一个垦区或总场而言，明确产权关系首先要对国有资产进行核资、界定，要对主管部门或改制后的行政性公司对资产的占有使用、保值增值责任进行明确。农垦经济市场化的取向要求政府主管部门只负责行政事务和行业管理，不再去具体经营资产，由国有资产管理部门受政府指派管理国有资产、监督对其保值增值性的运作。这样省级农垦部门需要实现管理职能和经营职能的分离，靠政企分开后的体制重构，使农垦企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立经济实体，实现效益的最大化。具体讲重构市场化农垦经济新体制的意义在于：(1)划分与市场经济发展要求相适应的国家、省、市、县对农垦事业的管理权限和利益关系，明确各级责任。(2)对垦区内农业生产型农场及农垦工商企业的资产所属及权责关系进行明确，为有效地运营国有资产，实现宏观层面上的资产重组，参与跨省、市的经济联合和融通及作好外经外贸工作创造最佳环境。(3)完善农场所在地政府的社会职能，确定县区内场乡合一体制的农场财权和事权的统一。剥离企业化农场的社会负担，妥善解决农场市场化转型中的社会保障问题。(4)为垦区所有制结构、产业结构、产权制度、干部人事制度、投融资制度等诸多方面的改革提供选择的方向和基本依据。
三、市场化体制重构的设想
基本思路是通过对垦区进行以政企分开为中心的管理体制的重构，使垦区从既是经济组织，又是社区组织、政治组织的混合体状态中解脱出来，明确不同类型的农垦经济社会主体的功能和定位，使其分别成为市场经济中名符其实的市场竞争实体和政权主体。
从全国垦区来看有以下几种类型：以黑龙江、新疆为代表的边疆大垦区，这些垦区占地广阔、集中连片、位置重要、作用显著，除了发展经济以外，有着屯垦戌边的重要战略意义；以上海、广东、江苏为代表的依托城市、在农工商综合经营中起示范带动作用的垦区；以湖北为代表的省市分设直属农场，省级机构行使行政职能，兼营二、三产业的垦区；还有的垦区规模小、分布散，农场分布在广大农区，部分农场成为县区重要的规模产业。这几种类型的垦区中一些关系到战略安全的大垦区应由中央统一协调，其他类型的垦区基本可以纳入以下两种体制的范畴。一是企业化特征明显的省市级农垦总公司及直属企业和城郊农场及以二、三产业为主的专业化农场，通过建立现代企业制度，组建企业集团，具备了一定的市场竞争能力和独立发展的经济实力，有的还成为地方经济发展的支柱行业，这种体制可称为实体化模式；二是担负行政管理职能的省级农垦部门没有可供经营的资产，不具备转为经济实体的条件，一些基层农场已经不具备国有农业企业的性质，农村社区特点明显，以农业生产经营为主，分散于乡村之间并已经按农村集体经济进行管理和经营，基本建立起符合农村市场经济的经营机制和运行模式，只是没有建立乡级财政和其他相应的政府职能，这种体制称为准乡镇模式。
根据以上两个范畴来看，农垦市场化的体制重构必须适应垦区宏观和微观层次的不同特点，从垦区管理形式和基层农场的运行实际出发，坚持方向，创造条件，分类实施，逐步到位。具体地说，实体化模式的省农垦企业要坚持企业方向，由省政府对省级农垦主管部门注入国有资本并授权其对所属企业的国有资本行使经营权，在垦区内创造公司化的环境，塑造企业在市场中的主体功能，鼓励有条件的基层农场或农垦二、三产业尽快剥离社会职能，建立起现代企业制度，走公司化的发展道路；不具备转经济实体条件的省级农垦主管部门，可结合机构精简作为一个职能局继续行使行业管理协调职能，对上搞好衔接，对下搞好服务；对于一些准乡镇模式的国有农场，完全可以成建制转为乡镇，行使政府职能，建立一级财政，协调社会事务。
四、市场化体制重构中应重点做好的几项工作
体制重构是深化农垦改革、实现农垦经济市场化的突破口。但在操作过程中一定要把各种措施落到实处，否则只是翻牌性质的行政公司或空架子名义上的乡镇，难以达到预想的效果。
转为经济实体的农垦部门一定要在体制重构中解决好以下问题：(1)转为经济实体的省级农垦公司，首先要争取获得对公司或直属企业的国有资产的经营管理权，改制后管理的重心应随之转移，从以前的行政事务性的管理转移到资本运营管理上来。与基层企业形成母子公司体制，母公司负责资本经营，子公司负责生产经营，把原来的行政隶属关系变为经济上的战略关系和公司制下的总体协作关系。(2)转制后总公司所属的大多数农场、农垦企业或市县直属实体化的农场及农垦二、三产业要改组为多法人持股的有限责任公司，改变资产状况，提高改制后公司资产的运行质量。(3)实体化农垦企业转制后，必须形成法人治理结构。依法成立监事会、经理层、董事会或法人组织，形成权力机构、执行机构和监督机构相互独立、相互制衡的新机制。避免换汤不换药的问题。成建制转为县（区）、乡镇的国有农场在体制重构中关键要做好以建立一级财政为中心的政权主体塑造工作。要从农场实际出发，在法律上承认农场实际承担的行政职能和社会职能，把体制重构的目标定位于设立完整的农村基层政权。鉴于农场以设立一级财政为内容的财税体制改革，只涉及到地方利益分割，可以考虑由农场转成或邻近几个农场合并而成的实体政权接替原来行使代管职能的地方政府或办事处，把原由办事处收缴的税收交给新转成的政府，来解决农场和社区内社会事务和行政事业性开支，不足部分仍由农场补贴。如果转为乡镇只是换一下牌子，而没进行对政权主体的真正塑造，那么这种转制就是失败的，为将来的改革留下了隐患。如果不能一步到位，彻底实现政企分开转为地方政府，也可以采取一定的过渡办法，借鉴江西、湖北的模式，设立社区管委会，由省政府或地方政府同意并授权社区管委会代行计征社区范围内全部税收职能，并实行超包干留成，由管委会负责社区内社会及行政管理职能。至于在农场内部实行政企分设，行政建社区管委会、企业建农工商总公司的模式，并没有真正获得社区行政管理和财税管理职能，机构分设，人员增加，等于农场办了一个社会，又养了一个政府，财政开支问题加大，得不偿失，此办法不宜采用。