回应性制度变迁：政府学习能力的理论解析，本文主要内容关键词为：能力论文,理论论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D625 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2012)02-0030-05
当前，我国正处于急剧的社会转型时期，社会风险压力凸现，公共危机事件频繁发生，这些公共危机是对整个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，需要在时间压力和不确定性极高的情况下，必须做出关键决策的一些事件。其频频发生已经对我国社会主义现代化建设和社会政治稳定构成严峻挑战。但同时，这些危机不仅是危险和危急，同样也蕴藏着巨大的机会，是事态转变及系统变革的时机和契机，其具有冲击和瓦解现存不合理的体制和制度功能，蕴含着创新和变革的需求和机会。而人们往往只看到危机的负面效应，对危机在制度变迁方面所可能存在的正面功能和意义缺乏认知。
基于此，本文意图建构一种新的制度变迁理论——回应性制度变迁理论，对政府面对危机所表现出来的灵活改变、扩展、创造新秩序以应变能力和建立的有效应对突发性自然危机或人为危机的制度安排的能力进行解析。
一、理论解释困境
关于制度变迁，人们更多想到是新制度主义的相关理论，林毅夫曾提出过制度变迁的两种类型，“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变革与替代，或者是新制度安排的创造，它是由个人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。”①即一种由民众自发行为推动制度变革的变迁形式，“强制性制度变迁由政府命令和法律引入与实施”。②诱致性制度变迁主要处于基层的行为主体因为发现潜在获利机会而产生出谋利需求，然后以自下而上的方式产生对制度的需求，直至影响决策者进行制度创新；强制性制度变迁主要是弥补诱致性制度变迁的不足与缺陷，针对集体行动中的外部性效应和“搭便车”现象，利用国家强制力量推行制度变革，从而实现对诱致性制度变迁不能提供的、适当的制度进行安排。认为人类社会制度的变迁过程正是这两种制度相互配合，共同作用的结果。
但是我们会发现不管是强制性制度变迁还是诱致性制度变迁理论在应用于上面提到这些现象解释上时明显缺乏解释力，而这主要是由于强制性制度变迁和诱致性制度变迁本身特征所决定：
1、从变迁主体看，诱致性制度变迁的主体往往是个人或者一些组织，一般把企业和个人等看作是制度变迁的“第一行动集团”，政府往往是作为“第二行动集团”来帮助第一集团完成变迁过程。强制性制度变迁往往由政府作为直接发起人。
2、从变迁进程看，诱致性制度变迁往往是一个缓慢的、渐进的制度变迁过程，是制度变迁要求缓慢积累，逐步推进的过程，新旧制度更替的节奏往往不太明显。强制性制度变迁则是一个突变的、激进的制度变迁过程，能过比较迅速地打破制度的路径依赖和制度惰性，由政府在短时间内进行大强度的制度变革。
3、从变迁路径看，诱致性制度变迁主体是组织、企业和个人，所以这类变迁往往由基层社会发起，采取自上而下的路径向政府提出制度变革要求，由政府经过确认而安排制度创新行为。强制性制度的主体一般是政府，所以往往采取自上而下的路径展开行动，新的制度安排一旦产生，就在适用对象范围内全面实施。
4、从变迁方式看，诱致性制度变迁往往由组织内部生发出变迁要求，然后因此具有明显的内生性和自主性特征，因此这类型的制度变迁过程更容易为民众接受。强制性制度变迁往往是政府外部推动的结果，具有外在性和强制性。
5、从变迁效益看。诱致性制度变迁因为其自发性和渐进性等特征，从而呈现出一个增量调整的过程，制度变迁成本分阶段分摊，成员对成本相对更容易承受，而且因为是变迁主体自主要求的实现过程，是其自主性的自然发挥过程，因而成员在百年前过程中往往会表现出较大的热情，这就使得制度变迁成本低、成效大且易推动。强制性制度变迁因为是政府外在推动的过程，往往会存在信息不对称或与实际经验不匹配等情况，而且新制度的产生往往是各方利益博弈的结果，从而存在推动主体作为理性经济人所引发的“谋利行为”，这些都使得其在具体运行中经常出现与制度环境不协调和低效率等现象。
我们以这两种类型制度变迁模式的基本特性来关照前面提到的材料就会发现，两者之间显然并不存在某种确定性的对应关系。那么除此之外，还有没有其他的理论来对此可以进行阐释，我国学者结合中国社会经验的实践产生了与上面两种制度变迁不同的新的制度变迁类型，认为强制性制度变迁和诱致性制度变迁无法解释中国实际中存在的一些特殊现象，比如中国的家庭联产承包责任制的确立，中国乡镇企业制度，中国社区建设制度等。
有基于此，项继权提出了“支助型”制度变迁的概念以涵盖上面这些经验，“支助型”制度变迁主要是从中央对地方的改革实践及对农民在实践中的创造进行激励和支持的角度而提出的，它主要是用来解释国家在没有明确改革目标的条件下允许地方进行探索并对群众在实践中创造的经验进行总结、鼓励、认可和支持的历史事件及其制度变革过程。”③认为这一制度变迁类型可以对中国社会存在的这种民众自主发起，国家试点实验，积极扶持和规划实施过程进行阐释，从而弥补了现有理论的不足，并把此作为“中国模式”和“中国经验”的一部分来总结。
但是很显然，这一类型的制度变迁也无法对上面我们提到的经验现实进行解释，那么对这些现象所推动的制度变迁应该怎么看待呢？这就是我们下面需要进一步讨论的。
二、一种新的制度变迁类型
理论的提升基于对现实的材料的分析、提炼和总结。通过对现有这些材料的分析，我们至少可以看出它们具备以下几个特点：
1、所有事件都是一些危机事故。在孙志刚事件中，孙志刚并不会想到他因为这个事件丧命，也不会想到这一事件会造成那么大的社会反响，事情从发生到进入公众视野，进而引发制度变革都是在很短的时间内完成，所有人在之前都对此没有预料，其他事件也都事前没有征兆，从发生到扩散时间都比较短促。
2、这些事件都造成了严重的后果。孙志刚事件以一个年轻大学生的生命作为代价，王家岭特大透水事故导致38人丧生、115人受伤的严重后果。
3、事件产生强大的社会动员，在这事件过程中发挥重要作用。孙志刚事件后，有律师出面为其打官司，各种媒体争相报道，社会上各个阶层极力关注，在很短时间内其就成为社会舆论焦点，王家岭矿难、各种醉酒驾驶致人死亡事件，也都成为一段时间内社会热议的舆论热点，从而形成了强大的社会舆论影响力。
4、国家和各级政府一直担当事故处理的主导力量。这些事件发生之后，相关政府部门往往会在第一时间到达现场，实施救援并及时给群众公布救援情况，并积极采取赔偿措施或采取法律手段迅速介入，事故处理结束之后，往往就会有相应的新制度变迁的产生。
从这些材料的分析我们可以看出，这些事故往往都是一些重大的危机性事件，一旦发生都造成了重大的社会影响，并迅速上升为社会舆论关注的焦点，政府部门积极回应，从而促成制度变迁的生发。在把握了这些事件的特征的基础上，我们可以对这一新的制度变迁类型进行提炼和归纳总结：
(1)从变迁主体看，相应的制度变迁之所以发生并不是因为某个群体在长久的事件中对潜在机会的考量或者是在政治决策层的利益博弈中产生，也不是自主发起与国家诱导推动合理的结果，这就与前面提到的三种制度变迁方式存在根本性差异，也就是说，制度变迁主体不是某些明确的个人或者组织，而是一些重大事件，新的制度之所以会产生或完善，是因为某些大的事故发生后，造成了严重的社会后果和社会影响，整个社会都被动员起来，对政府造成了极大的压力，从而促动政府提出新的制度措施，或者换句话说，如果没有这些重大事故的发生，那么也就没有相应的制度变迁的发生，所以是事故推动了变迁进程。
(2)从变迁进程看，这一类型的制度变迁是在事故发生之后，政府往往迅速救援，然后很快出台相应制度安排来对这类事故领域进行规范，其具有明显危机管理的特征，而其背后的原因则主要是通过这一方式尽快挽回政府声誉，提高或巩固其执政的合法性。
(3)从变迁路径看，与其他类型的制度变迁也存在着明显的差异，这种回应性制度变迁是在一定的重大事故发生之后，马上进行媒体跟进，从而对之产生放大效应，从而引发全社会力量对这一问题的热切关注，大量的批评性声音就会出现，强大的舆论压力产生，政府出面对公众的关注和疑问进行回应，安抚群众因此造成的不满情绪，在事故处理结束之后，政府即启动新的制度变革程序，一项新的制度得以产生，这种变迁路径是其他变迁类型所不具有的。
(4)从变迁方式看，事故的严重性和舆论媒体对其放大都使得整个社会都被积极动员起来，即使是非相关领域和非受害群体也都给此给予了强烈的关注，一些负面情绪在整个社会层面蔓延，社会被充分动员，都成了相关利益群体，因为主体的不清晰，已经分不清楚是采取自内而外、自外而内还是自上而下、自下而上的方式了，制度变迁在全社会层面爆发出来。
(5)从变迁成本看，回应性制度变迁的发生是在重大事故发生之后产生，事故已经造成了巨大的社会灾难性后果，为此，社会付出了高昂的成本，无论任何的赔偿或者安抚，都无法弥补这些损失。这种灾难性损失成本是其他变迁过程所不多见的，所以，与其他制度变迁类型相比，这类变迁都不是一种可取的制度变迁方式。
至此，我们可以这样来看待这种新的制度变迁类型，它往往发生于社会高速发展也是高风险时期，因为一些重大危机性事故造成了严重的社会后果，然后由于舆论媒体等对其施加的放大性效应，从而产生强大的社会动员效果，全社会各个阶层的力量被调动起来对这些事件进行关注，事件产生强大的社会影响力，于是政府积极采取补救措施进行危机处理，在政府的积极回应下，由政府主导展开相关领域的制度变迁过程。
这种类型的制度变迁具有历史性，它多见于工业社会高速发展和社会风险突发期，是现代社会特有的一种制度变迁类型，会因为制度的健全和风险事故的减少而走向势弱。
三、理论边界
回应性制度变迁关照的事实不仅仅是已经发生过的经验事实，其对未来时间也具有延伸性。11月16日甘肃省正宁县小博士幼儿园的校车发生车祸事故，造成20人死亡，44人受伤的惨剧再次发生，正宁县所在的庆阳市立即决定在未来几年内投入近7亿元，新建155至200所公办幼儿园，以此解决民办幼儿园的教学和安全问题，“庆阳市委、市政府通过了《关于实施学前教育三年行动计划的意见》，决定停止2012年公车更新计划，将预算资金全部用于购置标准化校车。”④
而且这一类型的制度变迁模式不仅仅关照国内的事实经验，也同样适用于对国际上历史上现实中发生的相关事实，当前发达国家的社会管理制度相对比较完善，但是历史上他们社会管理制度的完善过程也并非是一帆风顺。比如1837年英国的普瑞斯特雷·德勒案发生之后，在处理工伤赔付的过程中，建立起了三项原则，即“共同劳动、共同过错、对自愿者不构成侵权”的原则。1985年4月，英国肯特郡发现第一例有记录的疯牛病，导致死亡上千万头牛的严重后果，之后疯牛病向人传播，“欧盟在2000年的《食品安全白皮书》明确了建立从农田到餐桌食品安全控制计划，把可追溯体系作为控制食品安全的主要技术手段，2001年，美国颁布《食品安全跟踪条例》建立起了针对肉牛的产品可追溯体系，并实现了到2006年年底，所有与食品相关的企业建立可追溯系统的目标”，⑤可以说发达国家社会管理制度的健全过程也是与回应性制度变迁过程分不开的。
可能有学者会因为这一类型的制度变迁过程中显出这样的变迁路径，即公共事件——媒体放大——政府干预的一系列过程，就认为是不是也可以把邓玉娇事件、赵作海事件、郭美美事件、卢星宇事件、李昌奎事件以及被曝光的官员贪污事件等也纳入这一分析框架而涵盖之。而从实质上来看，这又当归入另外一个类别，因为这些事件虽然引起了公众的反应，但是其并没有造成太大的社会灾难性后果，而且事件的影响也往往只限于事件本身，可能媒体等多方面社会力量也有介入，甚至也改变了事件的发展方向，但也往往只是就事件本身产生了一定的制度性影响，比如邓玉娇事件和赵作海事件，在社会各种力量的参与下，案件得到了改判，使得当事人的利益得以维护，李昌奎案的审判结果可能受到公众意志的影响，但是这也仅限于案件本身，也就是说这些事件并没有造成某一领域内一项或几项制度方面变革的形成。这里我们可以把这类事件当作是美国“进步时代”的“扒粪运动”或“揭丑运动”之类的社会运动来看待，因为这种方式的主动性色彩浓厚，成本小且收益高，所以我们对以媒体为主导推进社会变革的方式寄予厚望，寄希望于它们能在社会管理制度的优化方面发挥更大的甚至是主导性作用。
孟连事件、瓮安事件、石首事件、陇南事件、乐清事件、石塘镇事件等连连发生，随之政府部门也采取了一定的行动和措施进行管理，我们学界也已经有“群体性公共事件”这一概念来对此进行阐释，但是我们会发现，这些群体性事件的目标取向不是制度变迁，而是行动者具体利益的满足，“在具体的实践中，农民以法抗争的目标总是以具体而明确的问题的方式提出来的。主要是指抗争精英将国家的法律和中央的政策作为一把尺子来衡量县乡政府的决策和行为，并根据农民生活状况提出抗争目标或要求。⑥于建嵘将之称为“以法抗争”抗争的过程，而且明确提出“以法抗争”与“依法抗争”虽然只有一字之差，但所指有实质差别。“以法抗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；“依法抗争”则是抗争者诉诸“立法者”为主，直接挑战抗争对象为辅甚至避免直接挑战抗争对象。在“以法抗争”中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；而在“依法抗争”中，抗争者更多地以立法者为实现抗争目标的主体”。⑦也就是说这类过程之所以不能以回应性制度变迁来涵盖，一方面是因为这些行动主要以发起人的主动性行为主导，而不是偶然性事故，另一方面到目前为止，这类行动仍然没有明确的制度变革指向。
四、关系与限度
回应性制度变迁作为一种制度变迁方式之所以成为新的类型，是因为其在理论上是一个新的概念，但是从其涵盖的经验事实来看，其涵盖的时间跨度具有历史延展性。也就是说，从实质上而言，这并不是一个什么新的现象，不过是具有新的理论概括性而已，这就决定了它和其他类型的制度变迁既有明显的差异，也有一定交叉关系，当然，其有一定的边界的同时也有一定的限度。
(一)关系
从几种变迁方式的差异来看，因为回应性变迁同诱致型变迁与支助型变迁的差异非常明显，在此就不做讨论，而主要对回应性变迁与强制型变迁之间差异展开分析。两者的差异主要有如下表征：
(1)强制性变迁一般是统治集团主动性和目标感明确的变迁方式，往往以有计划有步骤的方式推进，比如中国1949年之后各项制度变迁往往以“××五计划”或“××发展战略”作为引导而促成；回应性变迁则往往是因为一些危机事故的推动，统治集团在处理危机的过程中对危机事件所暴露出来的制度缺陷进行弥补，从而产生制度变迁，变迁过程以统治集团的积极回应作为主要手段。也就是说，如果没有危机事件，这个制度变迁就不会发生或延迟发生，也就不存在政府回应的问题，因为危机事故的突发性特征，所以这类变迁往往呈现即时性、被动性和应急性特征。
(2)强制型变迁以统治集团为主要行动单位，媒体的作用往往是对统治集团做出的既有制度安排进行宣传、评议和推动；回应性变迁中媒体和舆论则是在事故发生后对其大加报道，媒体的放大作用使得事故演变成为政府治理危机，从而引起统治集团的积极响应，新的制度变迁得以产生，一旦新的制度安排确立，媒体的关注点就会转移，这里事件、媒体与政府共同在新制度的产生中发挥作用。
(3)强制型变迁是统治集团基于现实的变化带来收益的减少或潜在的收益的增加而产生变迁冲动的结果，其对利益要素的考量具有多样性，相应的制度结果可能是全面性或复合性制度安排，也包括单向制度的变革；回应性变迁基于社会危机事件，其制度后果往往是某一领域的单项制度的变迁。
从它们的联系来看，作为一种抽象概念在其对应具体而繁复的经验事实时，往往各种特征混杂，如果一项制度是因为灾难性事件引发，而且是在政府的强力推动中被推动和执行，那么我们认为这个制度变迁过程是回应性制度变迁和强制性制度变迁过程的混合形态；如果一个变迁过程在民众中已经早有呼声，灾难性事件的发生往往是加快了制度变迁的进程，那么我们认为这是诱致性制度变迁和回应性制度变迁的混合形态，类似的情况在支助型制度变迁和回应性制度变迁之间也能存在，几种制度变迁类型的关系类型可以以数学上排列组织方式不断地演绎下去。
(二)限度
我们必须看到，这一类型的制度变迁往往代价较大，因此不管是在情感上还是在理性层面都不能允许这种制度变迁方式长久存在。西方发达国家的现代化历程也曾经存在过这样的制度变迁过程，虽然后面逐渐发展起来的福利国家制度和公共安全管理制度等使得这一制度变迁过程慢慢趋于衰微，但是他们在这一过程中也花去了几百年的时间，造成了人员和财产方面的巨大损失，所以我们更希望这种制度变迁类型早日完成它的历史使命而退出历史舞台。
同时我们应该看到，这一类事件中媒体发挥了巨大的作用，但是，这恰恰是回应性制度变迁限度之所在，以中国人口之多和地域面积之广大，每时每刻发生各种各样社会灾难事件，但是能被媒体报道的只是其中少之又少的一部分，而报道之后，很多部门往往不是去反思其制度安排的缺陷与不足，或者调研民众的制度需求，而是推卸责任和回避矛盾，比如甘肃庆阳的幼儿园校车事故，在其他省份媒体大量介入的情况下，甘肃媒体则普遍失声，就是停止购买校车而大量购进校车的举措也只限于庆阳一个地方，其他地方并没有引以为戒，完善相应的制度，反之有些地方因噎废食，既然校车会出事，那么就不要让幼儿园的校车运行，于是出现很多地方幼儿园和小学校车停摆的局面，⑧岂不知这样没有校车，孩子们走路上学会遭遇更大的风险。
更多的时候，是一些危机事故发生了，但是制度变迁过程并没有启动，广东佛山的小月月事件发生已经一段时间，与发生过程中各方面极力批评的状况形成鲜明对比的是，相关领域的制度变迁过程并没有启动，如何防范类似事件再次发生的制度安排并没有被提升议事日程，一个儿童的死亡并没有带来为其他儿童提供安全的制度性保障的出台。煤炭矿山安全事故层出不穷，领导下经带班制度形同虚设，而更为根本性的制度安排迟迟不能出台，所以可以断言，只要制度不进行根本变革，类似的事故将会继续发生下去。
而其限度也表现在政府的能动性和主动性回应上面，如果政府在危机处理中行动及时，并能积极主动在事后采取措施启动相应领域的制度变迁，则回应性制度变迁过程就比较顺利，反之，如果有些部门缺乏主动变革的积极性，不能在危机事故中吸取经验教训，则即使再怎么严重的事故发生，回应性制度变迁也不可能发生。可见，回应性制度变迁的展开需要社会和政府积极互动的合作为条件，这也就对政府治理理念、治理能力和治理方式进行考验。而上面我们提到回应性制度变革成果的取得显然与当前政府在危机处理中学习能力的提升分不开的，下一步的努力方向是如何降低回应性制度变迁的成本和提高变迁效益的问题，这就需要社会各方和政府的更密切合作。
在现代社会中，社会风险和公共危机已经成为社会生活的“常态”，社会及政府都必须经常面对危机的挑战。虽然公共危机对个人、社会和政府带来灾难性的影响，对于社会组织和政府体系具有极大的破坏力，但是，社会组织以及政府体系本身并不是完全被动、无能为力或无所作为，也具有适应性和学习能力。在“吃一堑，长一智”中，政府组织在危机中成长，不断进行制度变革和创新，从而适应新情势的需要。
注释：
①②[美]诺斯等：《财产权利与制度变迁》，上海人民出版社，2002年版.第384页。
③徐远旺：《规划性制度变迁——理解中国乡村变革生发机制的一种阐释》，载于《人文杂志》2011年第2期。
④《甘肃庆阳2012年停止更新公车预算资金购置校车》，载于新华网。http://news.xinhuanet.com/society/2011-11/19/c_122305270.htm，2011年11月19日。
⑤修文彦、任爱胜：《国外农产品质量安全追溯制度的发展与启示》，载于《农业经济问题》2008年增刊。
⑥⑦于建嵘：《当代中国农民的“以法抗争”——关于农民维权活动的一个解释框架》，载于《文史博览》2008年第12期。
⑧《严禁货车和农用车接送依法查处改装及超员车》，载于天津政务网，http://www.tj.gov.cnzwgkzwxxzwyw201111/t20111120_148421.htm，2011年11月20日。