中国社会保障制度的公平与效率问题研究(上)，本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障制度论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.1；F323.89；F840.6 文献标志码：A 文章编号：1002—462X（2008）01—0001—022
公平与效率是健全而完善的社会保障制度的最基本价值，离开公平讲社会保障制度无异于南辕北辙，离开效率讲社会保障制度必将自身不保。因此，社会保障制度的公平与效率问题，是影响社会保障制度建设与变革的根本性问题。当前，与社会主义市场经济体制相适应的中国特色的社会保障制度正在建设之中，制度框架已经确立，但整个体系还存在诸多问题。中国的改革发展正处于关键时期，日益凸显的社会矛盾和民生问题；不断增强的公平意识、权利意识；正在推进的社会主义和谐社会建设等都对加快社会保障制度建设的步伐提出了更高的要求。可以说，现阶段正是中国特色社会保障制度建设的关键时期。制度建设成功，社会矛盾和民生问题就会得到及时缓解和化解，人民群众就会安居乐业，社会就可能长治久安；制度建设失误，就可能引起人民群众的不满，甚至危及社会的安全与稳定。
一、社会保障制度视阈下的公平与效率
公平与效率是一对范畴。公平作为一种道德要求和品质，是人类社会各种制度、系统乃至重要活动的一种重要道德性质，它指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序合理地待人处事。马克思主义认为，公平是不同的实践主体在社会文化活动中，按双方都能接受的规则和标准采取行动和处理相互之间关系的准则。人们对于公平的观念不是抽象的，而是具体的；不是固定不变的，而是处于不断变化之中的[1]。因此，不能脱离生产力的发展水平和国情来空谈公平。或许可以借助罗尔斯对公正的看法来理解什么是公平：当且仅当境遇较好者的较高期望是作为提高最少获利者的期望计划的一部分而发挥作用时，它们是公正的[2]。公平可以分解为权利公平、机会公平、规则公平、分配公平，或者说起点（参与机会、权利）公平、过程（规则、程序）公平、结果公平。所谓效率，简单地说，是投入与产出的一种关系，亦即在投入一定时如何使产出最大，或在产出一定时如何使投入最小。公平与效率之所以会成为一对范畴，是因为创造财富与实现人的全面发展是现代社会生活的两大根本命题，这两大命题互相关联、相辅相成。创造财富多，就为实现人的全面发展创造了更好条件；人的更充分的发展，又会促进社会财富的充分涌流。创造财富的核心问题是效率问题；实现人的全面发展的核心问题是公平问题。可见，公平与效率，二者互为目的和手段，统一于社会生产力的发展过程之中。
维护社会公平是社会保障制度的天然使命，是社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由。社会保障制度实质上是社会成员和衷共济的承诺，是对社会成员的生存权、发展权的重要保障，因而公平必然成为现代社会保障制度的核心建制理念。
第一，社会保障制度是工业社会中以公平、互济为特征的一项基本的社会化制度安排。在人类社会进入工业社会以后，市场经济取代了小农经济，机器化大生产代替了原来小作坊式的生产方式，劳动者逐渐与生产资料相分离。随着城市化的不断推进，越来越多的农村劳动者离开土地，进入城镇工作与生活。这便产生了一个规模庞大的无产者阶层。也就是说，在工业社会，家庭与个人解决养老、医疗等问题的能力大大降低。过去主要依靠家庭或个人解决的养老、疾病等问题，逐渐演变为一种社会成员普遍面对的社会风险；与此同时，随着小作坊生产方式被机器化大生产所取代，劳动者的工伤、失业风险也大大增加。而这些风险的增加，不是由于劳动者个人原因引起的，而是与社会生产方式相联系的。所以，以社会化的制度安排来抵御养老、疾病、工伤、失业等社会风险，关乎每个社会成员的切身利益。从微观层面看，它能够帮助社会成员个体解决自己遇到的困难；从宏观层面看，它通过化解社会风险和矛盾，维护社会稳定，避免由社会风险带来的矛盾激化和社会动荡，从根本上保障经济社会的持续发展和社会成员的稳定生活。这种建立在全民愿意共担风险、互相“照顾”的共识基础之上，以公平、互济为主要特征的社会化制度安排便是现代社会保障制度。
第二，现代民主的发展和社会文明的进步强化了社会保障制度维护社会公平的价值取向。社会保障制度天生以公平、互济为己任，这一点与现代民主的发展要求是完全相符的，与社会文明的进步趋势是完全适应的。在现代民主社会，人们的自由、平等意识大大增强，“平等的公民”的观念深入人心，对社会公平公正有了更高的需求。人们不仅关注起点公平和结果公平，而且关注权利公平和规则公平。现代社会保障制度不仅契合了现代社会追求社会公正的核心价值取向，而且通过一系列制度安排使每一个人都不致陷入贫困无助的境地，进而缩小了贫富差距，缓和了社会矛盾，维护了“社会基本结构的正义”（罗尔斯语），保障了社会公平。而且在实践中，随着现代民主的发展和社会文明的进步，现代社会保障制度维护社会公平的价值取向将得到进一步强化。
我们可以把社会保障制度的公平观概括为：与社会生产力水平相适应，以促进社会公平为根本目标和评价标准，给同类的人以同样的权利和待遇，将不同类的人的待遇差别控制在社会公认的合理范围之内并尽可能缩小这种差距，以维护起点公平、过程公平，实现结果公平。这里所说的待遇，既指被保障人可以获得的保障水平，也指其参加社会保障的条件和具体规定。我们认为，对人群进行分类必须坚持三条标准：（1）职业特点，比如是正规就业人员还是灵活就业人员或是农民等。（2）对社会的贡献与社会的需要程度，比如是否为劳动者。而在劳动者中，公务员又具有一定的特殊性（社会对公务员个体自律性与队伍相对稳定性具有更高需求），也可以单独划类。（3）有无需要救助的其他原因，如残疾、贫困等。以此为标准，可以粗略把人群划为六类：一是企、事业（经营性）单位职工；二是公务员及部分事业单位职工；三是农民；四是灵活就业人员；五是老人和儿童；六是困难群众（残疾、贫困、无人赡养的老人、无抚养人的儿童）。这样制定划分标准，是考虑到对人群分类过细会造成制度结构过于复杂，增加制度成本；分类过粗，则会缺乏可行性，并会因为难以照顾到不同人群的具体特点而不利于实现社会公平。以上三条标准，既可以充分考虑到不同人群的特点，又可以避免划分过细的问题。
社会保障的公平度可以划分为四个级别。公平度最高的为第一级别——给同类的人以相同的待遇，且不同类人之间的待遇差距合理；公平度次高的为第二级别——同类人待遇不同，但不同类人之间的待遇差距在可承受的范围之内；公平度较低的为第三级别——同类人待遇相同，但不同类人之间的待遇差距超过合理范围；公平度最低的为第四级别——同类人的待遇不相同，且不同类人之间的待遇差距超过合理范围。第二级别比第三级别公平度高的理由在于，不同类别之间的待遇差距超过合理范围是一种大范围的不公平，极容易造成社会矛盾激化，形成群体对抗，甚至引起社会动荡。同类人的待遇不同，属于局部的不公平，虽然会引起社会矛盾，但在一定时期内尚可维持，不致形成群体或阶级对抗。
对社会保障制度来说，效率同样是一项重要的目标和价值，同样是现代社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由。可以说，促进效率是现代社会保障制度的天然属性。尼古拉斯·巴尔和大卫·怀恩斯在联合主编的《福利经济学前沿问题》一书中。就把“制度的效率目标”列为现代社会保障制度的四大目标之首。他们认为，社会保障制度的效率目标可以细分为宏观效率、微观效率和对个体的激励三方面。宏观效率主要是指社会保障制度作为一项基本的社会化制度安排，作为上层建筑的重要方面，在促进生产力乃至整个经济社会发展方面的作用。这主要体现在：一方面，社会保障制度通过调节收入差距来缓解社会成员之间的矛盾，为促进经济发展提供稳定的环境；另一方面，雄厚的社会保障基金既能有力地支撑经济发展，又能成为调节经济波动的蓄水池。微观效率主要是指社会福利资源在不同项目中的合理配置以及福利提供方式的不同选择的效应问题，这主要体现为制度自身的运行效率，即制度层面的效率问题。在这一层面，社会保障制度的效率目标就是，在公平理念的指导下，在确保社会保障目标实现的前提下，最大限度地降低制度运行成本；或者是，在保持现有成本的情况下，最大限度地提高制度的效果亦即保障水平。社会保障制度对个体的激励主要是指福利资金的来源和支出对私人经济行为的影响。这主要体现在：一方面，完善的社会保障可以解除社会成员的后顾之忧，促进社会成员不断提高自身素质，进而激发全社会的创造活力；另一方面，如果社会保障水平过高，则可能会损害社会成员的竞争精神和进取心，进而甚至降低或牺牲全社会的创造活力。
既然促进效率同样是社会保障制度的目标和价值，那么社会保障制度就应关注效率、促进效率，着眼于实现效率。我们可以把社会保障制度的效率观概括为：以提高制度结构的合理性和制度运行的规范性为前提，以提高社会保障需求的满足程度和社会保障资源的利用程度为手段，最大限度地发挥社会保障制度对经济社会发展的促进作用和对人的全面发展的激励作用。
二、从公平与效率的视角看新中国社会保障制度的历史变迁
以上对社会保障制度的公平观与效率观的分析，不仅为我们从公平与效率的视角来考察新中国社会保障制度的历史变迁提供了必要的前提，而且为我们深入、科学地评价这一制度及其功能提供了明确的坐标系。
（一）中国传统社会保障制度是一种低公平与低效率并存的制度安排
1949—1985年，是中国传统社会保障制度创建与发展的时期。① 新中国成立之初，国民经济遭到战争的严重破坏，失业率高，失业工人生活窘迫，自然灾害造成的农村灾民外流现象严重。在这种情况下，只用了七年时间，到1956年中国已初步建立了以国家为主要责任主体，城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度体系[3]5。
中国传统社会保障制度主要由以下六个部分组成：一是50年代初即建立起来的灾害救济与失业救济。救济工作的方针是“依靠基层，生产自救，群众互助，辅之以国家必要救济”。二是劳动保险。1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，经1953年、1956年两次修订，全面确立了除了城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工的包括生、老、病、死、伤、残一揽子待遇的劳动保险制度。1956年，劳动保险的覆盖率已达到94％。三是国家机关事业单位职工的社会保险。1955年末，国家机关工作人员的社会保险制度已陆续建立，待遇与企业职工大体相同。四是农村社会保障。1956年6月第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，确立了面向乡村孤老幼残的由集体实行“五保”供养的“五保”制度。60年代开始，农村合作医疗在全国得以大面积推广和普及，到1977年，全国农村合作医疗生产大队（行政村）覆盖率达到95％左右[4]。20世纪50年代到70年代，对农民的养老问题基本上采取了集体与家庭共担的方式予以解决。五是社会福利。与发达国家普惠型社会福利不同，在计划经济体制下，中国的社会福利主要是通过兴办社会福利机构，为“无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源”的老年人、残疾人和未成年人等“三无”对象提供基本的生活保障和服务保障，是一种补缺型的社会福利。对其他社会成员则强调发挥家庭的保障作用。六是特殊优抚制度。从50年代初，政府便建立了面向革命烈士家属、现役军人家属、革命伤残军人、复员和带病退伍军人、现役军人的优抚制度和面向军队离退休人员的安置制度。从制度结构来看，中国传统社会保障制度的基本框架主要是由国家保障、城镇单位保障、农村集体保障三大板块组成，其特色是国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障[5]。“文化大革命”结束后，社会保障的责任重心由国家转向单位，城镇单位保障成为整个社会保障制度的主体。
1.从公平的角度来看，传统社会保障制度是一种低公平的制度安排
传统社会保障制度对不同的职业、户籍身份实行不同的社会保障待遇，板块内部的待遇水平比较平均，不同板块人群的社会保障水平则很不均衡，因而是一种低公平的社会保障制度。其公平度属于类间差距大、类内差距小的第三级别。具体来说，主要表现在以下两个方面：
第一，不同人群的保障待遇相差悬殊。在这一制度模式建立之初，中国社会生产力水平十分低下，整个国家的经济状况十分窘迫，人民群众的温饱问题远未解决，1952年人均国内生产总值仅119元。不同人群的保障待遇相差悬殊，主要表现在城镇职工的社会保障超越了生产力发展水平，对城镇职工的生、老、病、死、伤、残以及职工家属都有项目比较全面的保障，而且待遇水平较高。与此同时，农村居民的保障水平则低于生产力发展水平，表现为农村社会保障项目很少，且覆盖面窄。在新中国成立后的很长一段时间里只有适用于乡村孤老幼残的“五保”制度，直到60年代后期，农村合作医疗制度才开始建立起来。农村人口的养老主要是靠土地保障和家庭养老。城市居民的高福利、高保障显然是以工农业的剪刀差为前提的，是靠牺牲农村居民的福利和保障来支撑的。随后，在制度运行的惯性作用下，社会保障几乎演变成了城镇居民的专利。
第二，同类人群的保障待遇基本相同，但其中也有部分成员的待遇差距较大。这表现在两个方面：一是同为城市，但全民所有制单位、大集体所有制和小集体所有制职工的社会保障待遇差别较大，没有固定工作单位或所在单位太小而无力建立全面的保障项目的职工保障水平很低。劳动保险以及随后建立的国家机关、事业单位工作人员保障制度，仅仅覆盖了全民所有制职工。中国城镇集体所有制企业虽然发展到一定规模，但一直未执行劳动保险条例，只是一些“大集体”企业在管理方式上向国有企业靠拢，由各地行政主管部门自行建立了诸如退休、医疗等方面的福利制度，但其待遇水平远远低于国有企业。二是社会福利待遇不平等。传统的民政福利只面向无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，是一种补缺型的福利。民政福利覆盖的人数实际上非常有限，到1964年，全国有社会福利事业单位1504所，收养人员13.99万人；受“文化大革命”影响，1978年全国社会福利事业单位只有728所，收养人员5.74万人。
在国民经济恢复时期，中华人民共和国第一部宪法就明确规定了“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”。作为保障这一权利实现的最主要的制度——社会保障制度显然没能很好地发挥作用。
2.从效率的视角来看，传统社会保障制度是一种效率低下的制度安排
第一，对社会经济发展效率的影响方面，短期促进，长期促退。从短期来看（主要是1952—1957年），传统社会保障制度模式因为与计划经济体制高度契合，因而对国民经济的发展确实起到了促进作用。有人这样评价：新中国刚刚成立，如果说工人和农民是共和国建设的中坚，那么土地和劳动保险则是激活生产力要素中最积极因素的助推器[6]36。但要看到，城市里的劳动保险是从无到有建立起来的，这样一种全方位的保障是建国以前工人从未享受过的，因此建立之初它极大地激发了工人的工作热情。但这种热情并没有持久性。当对劳动保险习以为常后，热情自然会减退，而热情减退后，劳动保险制度自身的弊端便显现出来。由于过去一直奉行的是低工资、高福利，由劳动保险建立起来的高福利事实上起到了企业职工收入分配均等化的效果。人们知道，无差别待遇的激励效果是很低的，它极容易导致“干多干少一个样，干好干坏一个样”的状态。② 在“文化大革命”结束以后，当人们从政治高压下解脱出来之时，国有企业普遍活力不足的问题才引起了人们的重视。但这种活力不足由来已久，只不过被一次又一次的政治运动所掩盖罢了。国有企业活力不足，无差别的激励制度显然是一个主要的致因。这里应该明确的是，均等并不等于公平，相反，它是对积极工作的人的极大不公平。马克思主义认为，社会公平程度是由生产力的发展状况决定的。超越生产力发展阶段去谋求收入分配的绝对均等，其结果只能是扭曲收入分配的过程，使所谓的“公平”建立在对某些人不公平的基础之上。总体来看，正是因为劳动保险替代了企业的激励机制，以一种形式公平掩盖了过程不公平，造成国有企业活力不足、效率低下，进而影响了整个国民经济的效率。
第二，社会保障单位化使全民所有制企业背上沉重负担，进而使其在市场竞争中处于劣势地位。毫无疑问，面对“企业办社会”的沉重负担，作为国民经济中坚力量的国有企业自然难以轻装走向市场，难以提高经济效益。
第三，城乡社会保障制度的不平等固化了城乡二元结构，促使经济结构失衡，影响了经济社会发展的可持续性。传统社会保障制度中城市人口的保障项目和保障水平大大高于农村人口的保障项目和保障水平，这在一定程度上导致了农村经济与城市经济发展的不平衡。在城乡发展不平衡的情况下，虽然短期内可以利用工农业剪刀差来支持工业发展，但从长期看它必然导致经济社会结构的失衡，城乡居民收入差距的拉大，从而严重影响经济社会发展的可持续性。
第四，在社会保障资源的利用效率方面表现为前高后低。在新中国成立初期，由于目标明确、政令严明、保障对象具体，虽然直接用于社会保障的财力极少，却能够保证最需要者获得真正的帮助，很少存在浪费现象，社会保障资源的利用率较高。然而，在社会保障单位化后，分割状态日益严重，国家逐渐丧失了对社会保障资源进行宏观调控与高效配置的权力。单位保障的封闭运行又造成了部分保障资源的闲置或低效利用，一些集体福利设施即使闲置也不会对其他单位开放。城镇职工的高福利并未带来劳动生产率的提高，救灾救济中的优亲厚友现象也使社会保障资源的利用效率大打折扣。在社会保障刚性增长使资金投入不断扩大的同时，社会保障资源的利用效率却在不断降低[3]21。
第五，社会保险缺乏责任共担机制，致使制度成本不断膨胀。虽然在名义上传统社会保障制度是一种单位负责的保障模式，但实质上它是一种由单位包办、国家负责、财政兜底的模式。再加上计划经济体制下，无论经济效益如何，各单位都可以永不倒闭。而且传统社会保障制度缺乏责任共担机制，单位便缺少创造并扩大社会保障资源的内在动力，个人更是无须考虑成本，导致公费医疗与劳保医疗中的浪费现象日益严重，社会保障制度的运行成本持续膨胀，严重影响了制度的可持续性。
第六，社会保障制度的多变性与随意性使其因缺乏规范性而无法有效实施。新中国成立以来，没有颁行过一部真正的社会保障法规，国家行政机关及各职能部门颁发的各种社会保障政策数以千计，却不能解决社会保障制度运行中的许多具体问题，许多出自部门甚至政府官员个人对某一问题的答复也可能变成这一制度实施的依据[3]21。
传统社会保障制度模式虽能与计划经济体制和统收统支的国家财政体制相适应，却无法与市场经济体制和分税制的国家财政体制相适应。随着经济体制改革在城镇的展开，国有经济一统天下的局面宣告结束。而新出现的个体、私营企业等并没有进入劳动保险的覆盖范围。经济主体多元化、劳动力市场化、收入差距扩大化所带来的社会阶层分化，以及单位与政府之间、个人与国家、单位之间的利益追求由一致走向分离[3]12，使传统社会保障制度难以再起到保障社会成员生活、维护社会稳定的作用。另外，由于传统社会保障制度的保障责任主要由单位承担，统筹、互济功能薄弱，不同单位的负担很不平衡。有的国有企业已不堪重负，单纯依靠国家来承担日益膨胀的社会保障成本也不现实，制度的可持续性大打折扣。在这种背景下，传统社会保障制度便义无反顾地走上了改革之路。
（二）改革时期的社会保障制度是一种从效率优先向注重公平转变的制度安排
1986年，国家“七五”计划首次提出了“社会保障”的概念，社会保障制度改革从此正式开始。改革内容主要包括四个方面：一是改革劳动保险制度。建立城镇职工的社会保险，其中包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。二是逐步建立最低生活保障制度。1995年城市居民最低生活保障制度开始推广，2003年实现城市居民最低生活保障的应保尽保，目前农村居民最低生活保障制度正在建设之中。三是从2003年开始进行了农村新型合作医疗的试点工作。四是社会福利进行社会化改革。
随着社会保障制度改革的推进，人们对社会保障制度的认识也在不断的深化，具体可分为以下三个阶段：
第一阶段是1986—1993年，社会保障制度是作为国有企业改革的配套措施而存在。改革的主要内容在城镇是强调社会保障要为国有企业改革配套，在农村则通过大规模的扶贫运动来消除普遍的贫困现象。这一阶段的各项社会保险改革完全集中在国有企业与国有企业职工身上。
第二阶段是1993—2003年，社会保障制度是为社会主义市场经济体制改革配套。随着社会主义市场经济的迅速发展，经济主体多元化、劳动力市场化的趋势日益明显，非国有企业及其他单位职工参加社会保险的要求也日益强烈，给社会保障制度的改革提出了新的要求。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“建立多层次的社会保障体系”，并提出城镇职工养老保险和医疗保险实行统账结合模式。这时，社会保障制度被确认为市场经济正常运行的维系机制，亦被称为市场经济体系的五大支柱之一。这一阶段改革的重点是城镇职工的养老保险和医疗保险的改革、扩面以及城市居民最低生活保障制度的建立。
第三阶段是2003年以后，社会保障制度被确立为一项基本的社会制度。2004年3月，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法。2006年，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将社会保障制度作为“对保障社会公平正义具有重大作用的制度”之一。提出建立“社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。并把长期忽略的农村社会保障制度建设提上日程。要逐步建立农村居民最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。
1.从公平的视角来看，中国社会保障制度改革走的是一条不均衡的发展之路
在十几年的时间里，社会保障制度改革与建设的重点一直集中在城镇职工身上，维护社会公平这一社会保障制度的基本理念一直没有受到应有的重视，社会保障制度改革经历了一个从公平度极低向开始注重公平的方向迈进的过程。
第一，2004年以前，社会保障制度改革遵循了传统社会保障制度建设的路径，即：先城市、后农村，以户籍作为区分保障待遇的主要标准。这一改革思路不仅导致不同类人之间的保障待遇差距巨大，而且造成了对同类人内部的不同待遇。
不同类人之间保障待遇的差距最明显地体现在城镇企（事）业单位职工与农民的社会保障待遇上。由于社会保障制度改革将重点放在城镇职工的社会保险上，2004年左右，城镇职工（包括灵活就业人员）已经享有了包括失业、养老、医疗、工伤及最低生活保障等在内的项目齐全的社会保障，但农村的社会保障体系建设却长期被忽略，社会保障项目欠缺，农村居民所能享受的仅仅是救灾、救济和“五保户”制度。在社会救济方面，由于税费改革使乡镇经费大幅减少，只靠县财政提供的有限资金已不能为所有特困户提供救济，有些贫困地区的社会救济已陷入了停滞状态，农民生活非常艰苦[7]。在医疗保障方面，20世纪80年代，随着家庭联产承包责任制的推行，集体经济作为合作医疗主要经济来源的支柱地位被严重削弱，农村合作医疗覆盖率从70年代后期的95％左右跌至1988年的5％左右。但这一情况并未受到重视。由于农村合作医疗参合率较低，大部分农村居民缺乏医疗保障，“小病不去看，大病看不起，实在无法就在家等死”成为广大农村的真实写照。很多家庭因病致贫、因病返贫。1998年农村居民自费医疗的比重达到了84.77％。据2000年世界卫生组织报告称，在全世界191个国家和地区中，中国的卫生费用公正性指数为0.638，居第188位，倒数第4位；城乡之间和大城市与贫困地区之间的人均卫生总费用差距在3～4倍甚至6～7倍之间。在养老保障方面，1991年，部分农村开始进行养老保险制度试点。以个人缴费为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。由于制度设计缺乏吸引力，保障标准太低，1998年，参加农村社会养老保险的人口为8025万，但到2002年年末，下滑到5462万[8]22。从社会保障支出水平来看，1991—2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经达到某些发达国家20世纪70年代的水平，而农村只有0.18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90多倍[9]14。从城乡收入差距来看，2001年，城乡居民的收入比值为2.9，含社会保障收入以后，这一比值上升为3.44，社会保障使城乡居民收入差距增加了18.6％[9]16。
从同类人内部的保障差距看，以户籍作为区分待遇的主要标准导致了同类人的社会保障待遇差距较大。因为改革开放以前，人们从事的职业与户口关系十分紧密，而且也很少存在人户分离的现象。以户籍作为区分保障待遇的标准，客观上可以看成是以职业身份作为区分标准，导致的仅为不同类人之间的待遇差距。改革开放以后，随着市场经济的发展，人口流动性越来越大，不仅相当数量的人存在人户分离的情况，而且出现了数以亿计的农民工。他们的户籍身份是农业户口，但从事的却是工业生产劳动，事实上已经成为产业工人的一部分。这样，户籍标准已经不能代表职业身份。同一职业身份亦即同一类人之间，由于户籍身份的不同导致保障水平差距很大。比如，在2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》以前，农民工的社会保障处于严重缺失状态。他们为城市出卖苦力，与城市人同工不同酬，受伤致残患病却没人管的现象已经成为一大社会问题。又比如，进入90年代以后，中国处于城市化快速推进的阶段，在城市化的过程中产生了不少失地农民，他们被迫失去了职业身份（农民）而变为城镇的无业居民。由于农民的养老保险制度尚未建立，这些失地农民的养老更是毫无保障可言。
第二，改革过程中制度目标不明确、项目设计不合理、制度缺乏稳定性，拉大了同类人内部的保障待遇差距。以城镇企业职工的养老保险为例，在很长一段时间，养老保险要保障谁的问题并没搞清楚，因而在项目设计上总是变来变去，致使改革走了很多弯路。比如，1986年中国养老保险即进入改革阶段，养老保险制度采取国家、企业、个人三方负担的方式，目的应该是给劳动者以养老保障。但在1999年以前，这一制度的实施对象仅限于国有企业职工，其他城镇职工的养老缺乏保障。从1999年开始，才把覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，2002年又把覆盖范围进一步扩大到城镇灵活就业人员。目前，乡镇企业的职工仍在养老保险的覆盖范围之外。这既造成同为企业职工的参保机会上的不平等，又造成了参保过程上的不平等以及不同企业（参保企业与不参保企业）负担上的不平等。在项目设计上，养老保险经历了1993年以前的社会统筹、现收现付和1993年以后的统账结合两个阶段。从现收现付变为统账结合，意味着大量的转型成本（“老人”整个工龄期间的个人账户积累额和“中人”在新制度实施以前工作年限的个人账户积累额构成了转型成本）。这些成本中有相当大一部分由现在正在工作的人来承担，造成了代际负担的不平衡。在推行统账结合模式的过程中，个人账户的规模也是变来变去，使社会保障制度丧失了应有的严肃性。1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，由于主管部门对统账结合的实施办法意见不一，该通知后面附了两种实施办法，由地方自行选择，结果出现了不同地区的个人账户规模从4％到17％不等的混乱状态。1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了个人账户规模为11％（其中个人缴费8％，单位缴费3％），但却未实行基金账户与个人账户的分账管理。在由现收现付型向统账结合型转型时需要付出大量转型成本的情况下，个人账户与统筹基金不实行分账管理，就必然导致挪用个人账户的钱用于支付转型成本的情况，使养老金的未来支付风险增大。为了实现做实个人账户的目标，2001年开始的辽宁试点将个人账户规模由11％缩小为8％。并全部由个人缴费组成。2005年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将个人账户为8％这一规模确定下来，并且将原来按照十年余命的个人账户养老金的计发办法改为按照预期寿命的方法来计发养老金，基础养老金的计发办法也进行了调整。在十年之内，个人账户的规模数次变动，直接影响了养老金的给付水平。这不仅可能给按规定履行义务的人带来损失，危害养老保险制度的信誉，而且还会造成不同年份退休的人的养老金待遇标准不同，扩大了同类人之间的待遇差距。其他社会保险制度在改革过程中也都存在着对同类人差别对待的问题。比如工伤保险，本来这是需要迅速推广的社会保险制度，却长期未给予应有的重视。2003年以前，仅有1996年《企业职工工伤保险试行办法》对其进行了原则性规定，但制度覆盖范围窄，乡镇企业和个体工商户均未纳入其中。2001年底，全国参加工伤保险的职工仅为4345万人[10]，而同期全国城镇就业人员为23940万人，全国就业人员73025万人[11]。2004年1月实施的《工伤保险条例》才将包括乡镇企业在内的各类企业和有雇工的个体工商户纳入了应覆盖的范围。
第三，制度建设滞后于经济发展水平，保障不足的矛盾十分突出。这主要表现在两个方面：一是社会福利事业发展严重滞后，福利供需矛盾突出。社会福利事业虽然自1986年起开始了社会化改革，并确立了由补缺型向适度普惠型转变的目标，但由于一直处于社会保障制度改革中的次要位置，发展缓慢。即使发展到1999年底，巨大的福利供需矛盾局面依然没有太多的改变[3]345。据民政部门2000年初提供的调查数据显示，全国1.26亿老人中约有1400万人要求进入福利机构养老，占老年人口的11％多，而各类福利机构能提供的老年人床位只有97.7万张，不到全国老年人总数的0.8％，与发达国家8％和一些发展中国家5％的供养比例相比差距悬殊；全国要求进入福利机构寄养的残疾人为601万人，而各类福利机构的容纳量只有3.4万人，仅及需求量的0.6％；全国需由国家抚养的孤残儿童为428万人，而各类福利机构所能提供的床位只有3.15万张，仅为需求量的0.7％[12]44—45。二是农村社会保障制度建设滞后。改革开放以来，中国经济总量大幅增长，人民生活水平持续提高，到了世纪之交时已总体上实现了小康目标，人均收入超过1000美元。但直到2003年才开始农村新型合作医疗试点；2006年才开始建立农村居民最低生活保障制度并将农民工纳入工伤保险和大病医疗保险体系；2007年才开始城镇居民的医疗保险试点；至今，对于是否建立农村居民的养老保险制度还在争论之中。可见，农村社会保障制度建设步伐已严重落后于经济发展水平，因而也就必然使社会保障制度的公平性大打折扣。
2.从效率的视角来看，在改革中逐步建立起来的社会保障体系是一个并非严密的、有漏洞的体系
从效率的视角来审视在改革中逐步建立起来的中国社会保障体系，完全可以说这是一个并非严密、有漏洞的体系。这主要表现在：一方面，社会上有相当一部分人仍处在没有保障的境地；另一方面，效率优先、忽视公平的取向无论对社会保障制度本身还是对经济社会运行的效率都造成了很大危害。效率优先，在社会保障制度建设中既体现在制度项目设计上更多强调个人责任，强调义务和权利相统一，即“社保不是免费的午餐”，又体现在在项目发展上优先发展效率性较强的社会保险项目，而将社会救助、社会福利等效率性较差的项目放在次要的位置上。从宏观层面的效率来看，社会保障的城乡巨大差异拉大了城乡差距，社会保障不仅没能对国民收入再分配起到缩小贫富差距的作用，反而进一步拉大了城乡差距，影响了经济社会发展的效率和质量。由于社会保障体系不完善，居民对医疗、养老、教育、住房等未来支出的预期增加，消费始终不旺。农村消费市场更是难以启动，从而不仅削弱了经济发展的后劲，而且增大了消费与投资的比例失衡，从而大大加剧了经济风险。由于社会保障制度改革具体政策的制定和统筹局限在地方，造成了社会保障待遇的地区差异和接转困难，因而客观上限制了劳动力的自由流动，降低了资源配置的效率。另外，由于在社会保障制度改革初期存在着政府甩包袱的现象，降低了人民群众对政府的信任感，从而增加了政府推进社会保障制度改革的成本支出。据国际劳工组织统计，1990年时所有国家社会保障总开支占GDP之比的平均数是14.5％，其中欧洲国家为24.8％，北美洲国家为16.6％，大洋洲国家为16.1％，拉丁美洲和加勒比地区国家为8.8％，亚洲国家为6.4％，非洲国家为4.3％，而中国同期仅为5.2％[13]。中国社会保障制度改革在试点扩面中遇到的许多困难，就与政府对于社会保障的这种低投入而造成的信任度下降有密切的关系。从效率层面来看，社会保障制度改革是在效率优先的理念指导下进行的，但结果并没有带来制度自身运行的高效率。比如，在特别重视和强调社会保障制度效率问题的90年代中后期，就在全国范围内出现了严重的养老金拖欠问题，甚至引发了一些群体性事件。到1997年末，全国共拖欠养老金37.5亿元，涉及241万人[6]136。拖欠的主要原因：一是部分企业生产经营困难，长期不缴纳养老保险费；二是统筹层次低，各地区负担不均衡，资金不能调剂使用；三是养老金被挪用。在1998年养老金拖欠势头有增无减的情况下，国有企业为实现“三年脱困”目标又大量分流下岗职工，国家不得不动用大量财政资金实现“两个确保”。为维持制度的正常运行，每年都需要大量的财政补贴，养老保险的财务可持续性受到挑战，社会保障制度改革面临信誉危机。在此后的每一项社会保险制度出台后都遇到扩面困难的问题，就是一个值得重视的信号。项目设计上缺乏吸引力固然是一个方面，对社会保障制度缺乏信任感无疑是造成扩面困难的另一重要原因。比如，医疗保险改革从1999年初启动，计划1999年末基本完成，但进展并不顺利。到1999年末，全国只有36个地级统筹地区和23个县级统筹地区正式实施了基本医疗保险改革方案，全国参加基本医疗保险制度的在职职工为469.8万人，退休人员为124.1万人[6]136。此后在国家的强力推动下，医疗保险的覆盖面才逐渐扩大。由于各种社会保险的覆盖面都比较小，而且社保基金统筹层次低（除养老保险在2006年基本实现省级统筹以外，其他均为县市级统筹）、调剂性差，社会保险制度的抗风险能力降低，社保基金的支付能力受到影响，提高参保人员的福利水平受到制约，对财政兜底的要求不断提高。在突出效率的理念指导下，社会保障制度不仅效率不高，保障效果也不好。比如，由于经济原因，有48.9％的群众有病不敢上医院；城镇有29.6％、农村有65％应住院的患者不能住院；很多人因为无力支撑高额医疗费用只能选择小病扛着、大病拖着。2005年国务院发展研究中心农村经济研究所调查结果显示：近三年内农民因看不起病，在家死亡的占到了78.6％[14]。据测算，从总量而言，中国现有的社会福利服务只能满足5％的社会需求，尚有95％的需求不能得到满足[12]45。
这些问题说明，社会保障改革已严重滞后于经济体制改革的进程，不仅没能为改革保驾护航、促进劳动力的自由流动，反而成为深化改革、实现经济社会健康发展的障碍。在社会保障制度改革过程中，正是因为过多地考虑社会保障基金收支能否平衡这个“效率”问题，过多地强调个人责任而忽略社会公平，反而使社会保障制度的运行出现了低效率化的倾向。
三、现行中国社会保障制度的公平性
2004年9月，劳动和社会保障部的负责人在国务院新闻办举行的记者招待会上表示，中国已建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系的基本框架，主要包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。这一初步定型且正在完善中的社会保障体系，便是我们这里研究的起点。
前面已经指出，公平是具体的、历史的，是与一国生产力的发展状况和具体国情紧密相连的，其内涵也是随着社会的发展而不断丰富的。对于中国特色的社会保障制度来说，社会公平至少包括这样几方面含义：社会公平是以促进人的全面发展为前提和基础的，是以人为本的；社会公平着眼于缩小社会或社会成员之间的不平等和差距，包括缩小不同地区之间、城乡之间的发展差距，缩小不同行业之间、贫富之间的收入差距，为每个人的全面发展创造公平的社会环境；社会公平意味着让全体人民共享改革发展的成果，亦即保证社会成员都能接受教育，都能进行劳动创造，都能平等地参与市场竞争、参与社会生活，都能依靠法律和制度来维护自己的正当权益，都能享有有尊严的、基本生存条件得到满足的体面生活。
从社会保障制度的整体来看，欲有效维护社会公平，最关键的是项目安排要满足无漏洞、多层次两个要求。这是因为，社会保障制度的不同项目对于维护社会公平有着不同的功能：包括最低生活保障、灾害救助等在内的社会救助，其功能是帮助困难群体摆脱生存危机；包括养老保险、医疗保险等的社会保险，其功能是为劳动者解除养老、医疗、工伤等的后顾之忧；包括老年人福利、残疾人福利等在内的社会福利事业，其功能是以提供服务的方式提高这些人的福利水平；包括企业年金、互助保障、慈善公益事业等在内的其他各项补充保障措施，其功能都在不同程度地润滑社会关系，促进社会和谐，增进国民福利[15]162。这一系列的制度安排，满足了人们对社会保障的不同需求。社会保险与社会救助是功能有别的两个不同保障项目，它们各有侧重，又相互配合、相互补充，因而是不能相互替代的。社会救助所保障的是人们（一般为无工作能力的人）的最低生活水平，而社会保险所提供的则是保障对象（一般为工薪阶层）的“基本生活”。前者只满足救助对象的温饱，后者则满足保障对象的基本生活需求——不仅温饱有保障，而且还能参与基本的社交、文化、教育活动等等[16]。社会保障项目的功能不同，因而使各项目之间相互衔接，也就是说使这一系列项目组成一个密实的、无漏洞的安全网络尤为重要，否则就会有人陷入生活困境而得不到社会的帮助。
当前，中国社会保障制度正在从较低的公平度向较高公平的方向迈进，因而对其公平性的分析，可从促进制度公平性提高的因素和阻碍制度公平性提高的因素两方面入手。
（一）促进社会保障制度公平性提高的因素分析
1.理念的进步
从2003年开始，我们对社会保障制度的认识有了进一步的深化。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。2004年3月，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法。这标志着社会保障制度已经不再作为国有企业改革的配套措施或市场经济体制改革的配套措施，而是成为了一项基本的社会制度。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步明确了社会保障制度的建设思路：“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。多渠道筹集社会保障基金，加强基金监管，保证社会保险基金保值增值。”2007年10月胡锦涛在十七大上作报告时具体指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，深化收入分配制度改革，同时首次强调初次分配也要体现公平，还强调要“提高劳动报酬在初次分配中的比重”。他说：“合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建设企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。”理念的进步带来思路的明确，思路的明确必将促进中国社会保障制度公平性的提高。
2.实践的发展
认识的深化带来了实践的发展。从2003年起，中国社会保障制度进入了快速发展的时期。第一，各项社会保险的覆盖范围进一步扩大，扩面速度有所提高。2004年1月实施的《工伤保险条例》将各类企业和有雇工的个体工商户均纳入了覆盖的范围；城镇居民的基本医疗保险已于2007年开始试点，覆盖城镇居民的基本医疗保险制度正在推开；2006年，国务院关于加强土地调控有关问题的通知规定，“社会保障费用不落实的不得批准征地”；2007年，劳动和社会保障部、国土资源部明确要求，尽快将被征地农民纳入社会保障体系[17]；等等。这一系列措施的出台，表明各项社会保险的覆盖范围正在进一步扩大。第二，养老保险的统筹层次基本达到了省级统筹，且个人账户正在做实。继东北三省实现了个人账户做实以后，2006年又有8个省份开始了做实个人账户的试点。第三，城市居民最低生活保障制度已经实现动态管理下的应保尽保。第四，农民工社会保障问题正在得到解决。2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，对农民工的社会保障问题做了原则性规定：根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。在医疗保障方面，各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。有条件的地方可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。第五，农村社会保障制度建设快速推进。2003年开始了以大病统筹为主的新型农村合作医疗试点；2006年有47.2％的农村人口参加了新型农村合作医疗；十六大以后，国家鼓励有条件的地区积极探索建立农村最低生活保障制度，到2006年底有1509万的农村居民得到了最低生活保障，国务院于2007年8月发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》；2006年3月施行的《农村五保户供养工作条例》将五保户由集体供养改为财政供养；2004年，政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点。第六，社会福利事业有了一定发展。2001年国家开始实施“全国社区老年福利服务星光计划”；2004年开始的“残疾孤儿手术康复明天计划”等；慈善事业也开始受到关注。以住房公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设正在积极推进，为不断改善城镇居民的住房条件发挥了积极作用。第七，国家财政对社会保障的投入大幅度增长，大概占到国家财政的12％左右[15]242，达到新中国成立以来的最高水平。可见，2003年以来的这一时期，是中国社会保障制度建设思路最明晰、推进速度最快的时期。目前，建设一个无漏洞的、覆盖城乡居民的中国特色社会保障体系已经成为自觉的目标。
（二）阻碍社会保障制度公平性提高的因素分析
1.社会保障支出规模偏小，对农村社会保障的投入偏低
近年来，中国对社会保障的投入大幅度增长，目前已经超过了3000亿元的规模（2006年中央财政社会保障支出2010.02亿元），大约占国家财政的12％左右。这样的规模和比例在中国社会保障事业发展史上虽然已达到了较高水平，但与其他国家相比，这个比例仍然是比较低的。如西欧、北欧，财政的钱有45％以上用于社会保障支出；美国财政有超过30％的钱用于社会保障支出；加拿大的这一比例为39％，日本为37％，澳大利亚为35％。对社会保障投入偏低，反映了政府责任的部分缺失。再细致分析中国社会保障支出的分布结构，可以发现对于城乡社会保障的投入依然存在着极大的不平衡。2006年，用于农村低保和特困户的资金为55.5亿元[18]，用于农村新型合作医疗的资金大约为164亿元，中央财政安排并及时拨付各种抗灾救灾资金为112亿元，这三项合计的总额才333.1亿元。这个数字仅为当前中国社会保障总支出的1／10左右。从表面看，中国发展社会保障事业特别是农村社会保障事业的最大问题在于没钱，但事实上，正如有的学者指出的，目前中国存在的财政困难在一定程度上是政府财政支出失误造成的。社保财政支出的大部分用于城市，其中的大部分又用于城镇企业职工的社会保险，这相对于几乎两倍于城镇人口的农民来说，显然是有失公平的。可见，中国既存在财政社会保障支出规模偏小的问题，又存在财政资金分配结构失衡的问题。这严重制约了社会保障制度维护社会公平作用的发挥。收入再分配是社会保障制度实现其公平与效率目标的基本手段。社会保障制度通过收入再分配的“调节器”作用来消除贫富差距，“烫平”社会不公，以实现保证社会公平和促进经济发展的目标。但在实践中，中国社会保障制度的收入再分配功能严重扭曲，不但没有发挥其应有的调节作用，反而继续制造着新的不公平。
2.社会保险覆盖面窄，尚未实现应保尽保
2006年年末，全国参加城镇基本养老保险人数为18649万人，其中参保职工为14028万人；全国参加城镇基本医疗保险的人数为15737万人，其中参保职工为11587万人，参保退休人员为4150万人；全国参加失业保险的人数为11187万人；参加工伤保险的人数为10235万人；全年有2241万城镇居民得到政府最低生活保障。而当年全国就业人数是74600万人，其中城镇就业人员为28310万人[19]。目前，中国有2亿农民工，只有2538万农民工参加了工伤保险；2367万人参加了医疗保险；养老保险则仍处于试点阶段。此外，还存在一些应该覆盖的人群未被纳入保障制度适用范围的问题。比如，改革开放以来，乡镇企业生产的社会化程度与职工收入水平大大提高，具备了建立养老保险制度的基础条件，职工参保意识强，但由于保险制度上的缺失而一直无法参保；使社会全体成员在患病时都能得到救治是医疗保障的基本功能，但目前城市里的儿童和老人却因缺少社会医疗保障而面临较大的医疗风险；工伤保险的参保范围仅限于企业职工；机关事业单位的人虽然面临着工伤风险，但同样却因为制度的缺失而不能得到同等保障；特别是受聘于机关事业单位的编外人员，出了工伤以后如果单位不管的话，想维权极其艰难。因为《工伤保险条例》仅在附则中对机关事业单位工作人员遭受工伤由所在单位支付费用作了原则性规定，缺乏具体的实施细则，也没有专门的受理部门。此外，农村养老保险的发展至今还几乎处于停滞状态。
3.在社会保险制度设计上，保障水平不足与保障待遇失衡并存
在制度设计上，无论是城镇职工的医疗保险还是新型农村合作医疗都远没有达到让百姓看得起病的程度。对于封顶线的设计（城镇医疗保险大约是8万元左右。新型农村合作医疗大约是1万～2万元）。依然不能解决群众看病难、看病贵的问题。一些大病：比如白血病，整个疗程大约要20万元，其中有近10万元要自费；像尿毒症每个月洗肾要花费五六千元，其中自费部分达到两千多元[20]。对城镇职工来说，这样的医疗费用也许通过节衣缩食、东拼西凑还能勉强支付，但换了农村人又该如何应对？那些至今还未得到任何医疗保障的人，得病之后的境况就更是不堪设想。虽然基本医疗保险制度明确规定了把保障水平之外的费用或风险留给补充或商业医疗保险去解决，但对大多数收入较低的人来说，他们是很难有实力去购买商业保险的。而且城市人和农村人得了大病以后需要负担的医疗费用基本是一样的，医疗保险和新型农村合作医疗两种制度设计的封顶线相差悬殊，这对农村人来讲显然是不公平的。
再看养老保险。在养老金待遇上，从表面看养老金工资替代率比较高，大约达到60％～80％（制度目标替代率是接近60％），但由于缴费工资总额小于工资总额，社会保险经办机构核定的缴费工资总额又小于统计口径的工资总额，实际工资替代率仅为59％左右[21]。企业职工和机关事业单位职工养老金待遇差别较大。1994年，企业职工人均年养老金为3248元，机关与事业单位人员为4331元，退休金比企业职工高33％，到2001年这一差距扩大到69％[22]。财政用于补贴养老保险的支出几乎都用在了城市，农村的养老保险则因为缺乏实质性支持而一直没有发展起来。由于大部分农村地区较为贫困，集体补助很难得到落实。国家予以政策扶持的原则主要是通过乡镇企业支付的集体补助予以税前列支来体现，但实际上税务部门并没有相关的具体政策和规定可供执行，所以实质上这变成了农民自我储蓄式的养老保险。有学者推算，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，投保2元／月的农民，交费10年后，每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元。若再考虑管理费增加、银行利率下调和通货膨胀等因素，农民领到的养老金会更少，其基本生活需要难以得到保障[23]。有的农民因病致贫、因病返贫，甚至因病失去生命；有的老年农民被遗弃、虐待，打老、骂老的现象在一些农村频频发生，这在很大程度上与农民缺乏应有的基本社会保障密切相关。此外，农民工的社会保障待遇与城市工人相比仍有很大的差距。
4.统筹层次低，不同地区社会保障的负担不均衡、待遇差距较大
由于现行的养老保险基金统筹层次为省级统筹，是一种各自为政式的项目实施方式，因而不可避免地造成了各地区负担的不平衡。一般来说，大量年轻劳动力外流的不发达地区，其养老负担往往较重。比如2001年，沈阳市养老保险的单位缴费率达到工资总额的25％以上；而北京市的这一比例是19％；深圳市的这一比例则只要6％；珠海市、东莞市的这一比例为10％[24]。这样严重不平衡的地区负担，无疑会影响地方企业的劳动力成本和本地居民所能享受的福利水平。又比如，医疗、工伤、失业等社会保险的统筹层次较低，为县市级统筹，那么就客观上造成了经济条件好的地区待遇高，经济条件不好的地区待遇低，不仅不利于缩小地区差距，反而有扩大地区差距的倾向。新近出台的社会保障政策仍然延续过去的思路——将福利待遇与户口挂钩，在劳动力流动日益频繁的今天，无疑会加剧已有的不公平现象。比如，2007年开始实行的城镇居民医疗保险试点，有的城市就采取了保障待遇与户口挂钩的方式。据报载，2007年9月1日起，北京市家庭只需每年为孩子缴纳50元，便可为孩子上一份大病医疗保险。政府每人补贴50元，每年最高支付限额为17万元。这份保险的适用范围为146.7万具有北京市城镇户籍的儿童。作为全国最发达的城市之一，北京市聚集了来自全国各地的大量人才，北京的快速发展在很大程度有赖于来自其他许多不发达地区的人才支持。但这些来自全国各地的人才里有相当大部分是没有北京市户口的，他们的孩子不能享有具有北京市户口的儿童所能享受的医保待遇，这显然是极不公平的。这种状况在全国绝非个别现象。
5.社会福利事业发展很不充分，慈善事业发展严重滞后
与社会保险相比，社会福利事业和慈善事业一直处于社会保障制度建设中的次要位置。中国的社会福利正在由补缺型向普惠型转型，但机构床位少，难以满足社会需求。一项调查显示，中国老年人愿意住养老机构的比例高达17.5％[25]，计算下来全国大约有2607万人，而目前机构养老的床位数仅为150万张左右，缺口达2457万。对老年人的保障偏重于资金保障，服务保障严重不足。这对于生活自理能力较差的老年人群体来说，显然是难以保障其正常生活需求的。民政部门举办的福利院仍与民政部门联为一体，而民办福利机构却不能分享政府福利资源。这既不符合福利社会化的趋势，更会严重挫伤民间兴办福利事业的积极性，进而损害社会保障制度公平效率目标的实现。事实上，一方面，福利企业普遍经营效益较差，许多有劳动能力的残疾人不能安排就业；另一方面，无人看护的儿童、流浪儿童、贫困儿童以及闲散未成年人的照料、管理日益成为严重的社会问题。这说明目前发展社会福利事业的模式急需改革。此外，慈善事业发展严重滞后，不仅慈善组织和机构数量少，而且动员社会资源的能力较差，与社会主义和谐社会建设对慈善事业的要求极不相称。2005年中国民政部门接受的各种捐赠资金为31亿元，全国各级慈善会共接受29亿元捐款，加上其他社会各界的捐赠资金，全国捐赠总额还不到100亿元人民币[26]。
6.最低生活保障线的确定不科学，低保金的金额过低
中国城、乡居民最低生活标准的制定和提高，并没有全国统一的规定或标准，而是由县、市人民政府民政部门牵头，财政、统计、物价等部门参加，综合考虑当地生活必需品的品种数量、物价水平、居民平均收入和消费水平、经济发展水平等因素确定的。但一些地方在具体实施中，对最低生活保障线的确定是通过估算得来的，而不是精算的结果，因而保障线的确定缺乏科学依据。有的地方存在着钱多多给，钱少少给的随意做法。此外，目前的低保金金额普遍过低，最多只能维持低保户的生存需要。有调查显示，在城市低保人群中，有大约六成的低保户家庭不沾荤腥，衣服多是亲友赠送或是社会捐助，有病的低保户看不起病，子女上学的学杂费无法承受[27]。这种状况如果得不到改变，就很可能会造成一个制度维持性的低收入阶层，既不利于促进人的全面发展，也不利于发挥社会保障制度的应有功能。
综上所述，中国社会保障制度具有公平性的制度框架已经确立，公平性在不断提高，但离制度应达到的公平度要求仍有很大差距。其中，未按公正合理的标准划分人群的类别并确定相应的待遇水平和资金投入，是造成不公平问题的直接原因。正是因为这一点，国内著名社会学家景天魁甚至认为，中国现有的某些社会保障对社会公平发挥的作用是“逆调节”，反而加剧了社会不公平。比如，中国的城乡居民收入差距本来就大，只在城市里设立最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度，无疑扩大了城乡居民的收入差距。他提供的数据显示，1991年，城乡居民社保支出比是50∶1；1994年是100∶1；2001年以后，不仅比值保持在100∶1的水平，而且社保支出的数额差距从1991年的245元扩大到2001年的1310元，相当于当年农民人均纯收入的一半。
四、现行中国社会保障制度的效率性
（一）中国现行社会保障制度的宏观效率
目前，中国正处于工业化、城市化快速推进的阶段，社会主义市场经济体制正处于不断完善的过程之中，经济社会保持又好又快的发展势头。但是，经济社会中存在的结构性矛盾依然十分突出。一方面，城乡差距、地区差距、居民收入差距不断拉大。另一方面，经济社会运行中存在着一定的矛盾：比如投资与消费比例失衡；资源能源问题突出；农业落后的生产方式与市场经济体制不相适应；城乡二元结构尚未消除；社会事业发展滞后；等等。同时，中国正日益深入地融入全球化的过程中，这使国内市场暴露于国际风险面前，劳动者的社会风险加大，加之中国已步入老龄社会，在这样一个背景下，社会保障制度只有满足以下三个条件，才能有效促进经济社会的发展效率：一是社会保障与经济发展水平相适应；二是社会保障能有效发挥维护社会稳定、缩小差距的功能；三是社会保障政策有利于促进就业和劳动力的流动。但社会保障制度在满足这三个条件方面似乎都存在一些问题。
1.社会保障总体水平滞后于经济发展
从社会保障与经济发展水平的适应性来看，中国社会保障总体水平滞后于经济发展。社会保障水平超前或滞后都不利于经济发展，水平超前会损害经济效率，水平滞后会造成一定社会问题。前面已经提到，中国社会保障的财政支出占财政的12％，这个比例在国际上是偏低的。中国社会保障水平偏低，使居民未来预期支出增多，消费市场始终不旺，投资与消费比例失衡的问题始终得不到扭转。最近两年，由于中国社会保障制度的发展思路和发展措施比较明确，公平性有所提高，社会保障支出逐渐扩大，因而居民的消费水平才有了一定幅度的增长。目前，社会保障水平滞后于经济发展水平的问题已经受到重视，并在逐步扭转。
2.社会保障制度在缩小收入差距方面的作用不大
中国社会保障制度、特别是最低生活保障制度在维护社会稳定方面发挥了较大作用，但在缩小收入差距方面的作用甚微。这主要体现在：大量社会保障资源用于城市，加剧了城乡结构失衡，拉大了城乡居民生活差距；社会保险统筹层次低，统筹资金在不同地区之间不能调剂使用，不利于缩小地区差距；社会保险制度设计过分强调效率，不利于缩小收入差距。在社会保障制度比较健全的国家和地区，社会保障制度对缩小收入差距的作用是显著的。比如英国，在1994—1995财政年度，初始收入分配中20％高收入家庭与20％低收入家庭的平均收入相差19.8倍，但经过收入和消费税以及社会保障等福利制度的调节之后，最终收入差距缩小到3.7倍。再比如芬兰，单看收入差距为15倍，但经过社会保障制度调节以后，享受养老金的差距仅为1.7倍[28]18。而中国社会保障制度对收入差距的调节却是逆向的。
3.社会保障制度对就业的促进效果较小
中国社会保障制度对就业的促进效果不大。一方面，由于养老保险未规定退休年龄，最低生活保障制度还属于单项援助，缺少职业培训等配套政策，因此，它从根本上是不利于促进就业的；另一方面，由于各项保障水平偏低，社会成员只能依靠就业来解决生存和发展问题，从这个意义上说它又有利于增强劳动者就业的积极性。但由于各地社会保障项目设计不尽相同，而且很多福利待遇还与户口挂钩，对项目的设计缺乏促进劳动力流动的考虑。比如养老保险中关于必须在一个统筹地区缴费满15年的规定，失业保险只能在统筹地区亦即工作的县市领取等，均不利于劳动力的自由流动。此外，失业保险金的支付时间偏长也是不利于就业的一个重要因素。由54个国家和地区的资料显示，失业者开始享受失业待遇的最长失业时间，不到28周的有27个国家，占50％；28～56周的有18个国家，占33％；超过56周的只有9个国家，占17％。规定开始享受失业待遇时间最短的国家只有12周，各国平均享受待遇期限为47.57周[29]。而中国目前的规定却是24个月，时间明显偏长。以上分析表明，中国社会保障制度对经济社会运行的效率贡献不大，对经济社会发展的促进作用还需大大加强。
（二）中国现行社会保障制度的自身效率
社会保障制度是否达到预期的效果，是衡量制度效率的一个重要标准。从社会保障制度自身的效率来看，中国社会保障制度的各项功能尚未得到有效发挥；社会保险覆盖面窄，统筹层次低，基金增值能力差、调剂性差，制度成本高；管理不完善、监管机制不健全等问题比较突出。以下就社会保障项目的效率问题做一分析。
在中国，社会保险效率低下是一个公认的问题，甚至有学者因此而置疑其在中国存在的合理性，并把它视为损害竞争力的短视国策。但从以下的分析中可以看出，中国社会保险制度效率低，是因为公平性低、制度设计不合理造成的。统筹层次低、资源配置失衡、制度设计不合理是中国社会保险的三大弊端。以医疗保险为例，2002年中国的医疗卫生总费用达5684.6亿元，占当年GDP的比重为5.42％[30]。应该说这一支出比例并不算低，但群众享受到的医疗保障水平却不高，不仅有大量的人未被医疗保险覆盖进来，而且被覆盖进来的人仍然面临看不起病的风险。英国医疗费用占GDP的7.6％，做到了全民免费医疗；香港医疗费用占GDP的5％，做到了全体市民免费看病；新加坡只用了占GDP中3％的医疗费用，就实现了全民健康保障的计划。中国每10万人的医生拥有量为167人，比英国的164人、新加坡的135人还多。英国以少于中国的人均医生拥有量却成功地实行了“全民健康保障”；如按相同的人均卫生费用支出水平，像古巴、印度、斯里兰卡等已经实现甚至超过了人人享有初级卫生保健的水平[14]8。中国的社会保险效率之所以如此之低，其原因大致有三个方面：一是资源配置失衡。80％的医疗资源集中于大城市，其中的80％又集中于大医院[14]8，医疗资源配置严重不合理。而且由于医药流通体制改革不到位，使医疗成本上升。二是统筹层次太低，基金大量结余，使用效率低下。医疗保险仍为县市级统筹，资金在不同统筹地区无法调剂使用，难以发挥大数法则风险分摊的作用。自1998年城镇职工医疗保障制度正式建立以来。从全国来说，医疗保险基金每年都有结余，而且自2001年以来，基金的累计结余已超过了基金的当年支出。到2005年底，基金累计结余达到1278亿元，而当年基金支出仅为1079亿元。如果扣除个人账户的结余额，2005年底统筹基金累计结余为750亿元，而当年的统筹基金支出为615亿元。这与“收支平衡，略有结余”的统筹基金管理原则有明显的出入。统筹基金的大量结余在医疗保险制度建立的初期有利于维护制度的稳定性，但长此以往就会损害参保人的利益，降低基金的使用效率。统筹基金大量结余的一个主要原因是由于各统筹地区的规模较小，许多县区级统筹仅覆盖几万人。在“风险池”过小的情况下，为避免出险，医疗保险管理机构不得不加大结余水平[31]。一些统筹地区的医疗保险基金丰歉相抵还有结余，如把节余资金调剂使用，可大大提高医疗保障水平。三是项目模式设计不尽合理。基本医疗保险费由用人单位和个人共同缴纳，用人单位缴费水平为当地工资总额的6％左右，个人缴费水平为本人工资的2％。个人账户的资金来自两个部分：一部分是个人缴纳的本人工资的2％全部计入个人账户；另一部分是单位缴费的30％左右划入个人账户。这样几乎一半的缴费（3.8％）用于建立个人账户，在制度设计上存在问题。统账结合的设计模式缩小了统筹基金的规模，降低了社会统筹的互助和互济性，降低了基本医疗保障水平。设立个人账户，使管理个人账户的成本大大提高，从而降低了制度运行的效率。医疗保险中存在的这些问题，在其他社会保险中也或多或少地存在，这些弊端成为降低社会保险制度效率的根源。比如，从全国范围来看，养老保险统筹基金是有结余的，但由于不同统筹地区各自为政，资金不能调剂使用，中央财政每年要花大量的财政资金补贴入不敷出的地区。在养老保险的制度设计中，参加养老保险的职工只要退休就可领取养老金。据测算，一个提前退休的职工对中国的社会养老保险基金的影响最少3万元左右，保守估计中国有100万名职工提前退休，那么其影响的社会保险基金将有300亿元之多[32]。医疗保险中存在的问题，在目前新出台的对农民工、城镇老人和儿童的社会保险政策中也同样存在。比如农民工、城镇老人和儿童的社会保险的发展路径依然是基于较低统筹层次的、各地五花八门的试点，而没有考虑统筹层次低会造成制度成本高，制度模式多样化，这既不利于人员流动，又会在制度统一阶段多支付大量成本。再加上中国社会保障基金至今也没有很好的保值增值渠道，社会保障基金如果缩水或未达到预期增值率，必然要靠财政来补贴。综上所述，由于社会保险制度的低效率，在表面上是提高了社会保险的缴费率（比如中国养老保险的名义缴费率在28％左右，大大高于国际上10％的平均水平），缴费率的提高又成为社保扩面以及社会保险费收缴的障碍，覆盖面窄又进一步加重了基金的财务负担；在实质上则是严重地影响了居民福利水平的提高。资源配置的不平衡是与传统社会保障制度条块分割的老思路相联系的。统筹层次低，是因为每一项社会保障项目都是沿着先在县市一级试点而后推广的路径来推行的。由于中国地区差距较大，社会保障基金中存在着很多地区利益，因而如果要将社会保障基金在不同地区间加以调剂使用，就会遇到很大阻力。这种低层次的统筹模式，既是中央政府同地方政府博弈的结果，也是中央政府不敢承担太多社会保障责任的表现。而制发设计中的上述种种问题，从根本上说都源于社会保障制度设计中对效率的过分突出与公平理念的缺失。
目前，中国社会保障制度中存在的多头管理、基金监管不到位的问题也增加了制度运行的成本。比如企业职工的社会保险由劳动和社会保障部负责；机关事业单位从业人员的社会保障由人事部负责；社会救助由民政部负责。这种多头管理、各自为政的局面既缺少宏观协调，又加大了管理成本。社会保障的社会化程度较低，社会组织发育不充分，社保基金的筹集、支付、运营都由政府部门经办，还谈不上按经济规律办事，也影响了社会保障制度的效率。比如，慈善捐赠的免税程序复杂，捐赠获得免税要办十道手续，花两个多月的时间，大大影响了个人和企业慈善捐赠的积极性。又比如，目前城市的社会保障基金是由中央政府通过劳动和社会保障部统一管理，而农村的社会保障基金则是由地方各级政府的下属机构来管理。政府成功管理基金的一个必要条件是监管体系的完善，而目前农村由于管理体制分散，要解决基金监管问题就比较难[33]。事实上，有些地方农村社会保障基金被挪用、挤占和挥霍的现象已十分严重。此外，社会保障基础管理水平落后，统计数据失真，容易导致决策失误。在社会保险方面，存在着社会保险基金高缴费率与低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理想等四大突出难题。目前中国参与社会保障基金管理的部门有多个，各部门对基金的管理渠道衔接不够紧密，对基金的管理不够专业，对基金使用的监管不到位，从而造成了社会保障基金在集中和使用过程中出现管理混乱的局面。同时，社会保障基金的管理过于分散，还造成社会保障基金的增值速度极为缓慢，增值率很低。有的地方甚至发生社保资金被贪污、挪用或盲目投资放贷，致使社会保障基金遭受极大损失，社保基金的安全性得不到保证。2006年9月，审计署对29个省区市和5个计划单列市的2005年三项保险基金的管理使用情况进行了审计，结果发现违规金额达到了71.35亿元（其中1999年以前发生的有23.47亿元，2000年以后发生的有47.88亿元）[34]。
综上可见，中国现行社会保障制度的效率仍然比较低。但应指出，近年来随着社会保障制度的逐渐完善，其效率不高的状况也有所改变。比如，正在大力推行的以居家养老为重点的福利服务社会化改革，由于其充分利用了家庭和社区的资源，因而是一种符合中国老年人心理特点的成本低廉的养老方式；最新修订的《企业所得税法》规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额的12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”而此前企业公益性支出的扣除标准为利润总额的3％，这无疑有助于提高企业捐赠慈善事业的积极性。
五、社会保障制度中公平与效率的统一性
从对中国社会保障制度的历史变迁与现实改革的考察和分析中，我们可以看到公平与效率在社会保障领域的相互关系及脉络。虽然现行社会保障制度的效率仍然较低，但随着公平度的提高，效率正呈现出逐渐提高的倾向。也就是说，在中国社会保障制度体系中，公平与效率所呈现的是一种正相关关系。
社会保障制度中公平与效率的正相关关系有着丰富的逻辑内容。社会保障制度是对自由经济体制所产生的贫富分化现象的纠正。它有利于缓和社会存在的摩擦性、结构性失业的矛盾，为面临困境的人谋求更好的发展创造条件，满足了追求正义的人类情感，③ 密切了社会成员同社会的联系，从根本上提高了经济社会运行的效率。需要强调的是，这里所说的公平，是适应生产力发展水平的公平。是具体的公平而非抽象的公平。这种公平与效率的统一性体现在以下几个方面：
（一）从宏观层面看，社会保障制度的公平与效率统一于生产力的发展过程中
前面提到，社会公平应该与生产力发展水平相适应，在与生产力发展水平相适应的情况下维护社会公平有利于生产力发展，有利于提高经济社会效率。因为，此时宏观层面的社会公平与效率是相统一的，二者统一于生产力的发展过程中。
1.公平的社会保障制度有利于促进经济发展
在社会保障制度对经济发展的影响方面，比较有代表性的是福利经济学和凯恩斯主义的理论分析。庇古认为，如果把富人收入的一部分转移给穷人，经济福利就会增大，而收入转移的途径就是政府向富人征收累进所得税和遗产税，然后举办社会保障事业，补贴穷人。经济福利所以会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减学说。如果将货币收入从富人那里“转移”一些给穷人，就可以增加货币的边际效用，而使社会满足总量增加。凯恩斯主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入分配，认为国家对社会福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。其作用机理是：一般而言，社会保障收入在经济萧条时期增加缓慢，而支出增加迅速；在经济繁荣时期，社会保障支出增加缓慢，收入增加迅速。这样，社会保障收入的一快一慢运动就会自发地作用于社会总需求，从而具有调节和缓和经济波动的稳定器的作用[35]。此外，不少学者都赞成，社会保障通过对劳动者的保障，保障了社会劳动力再生产，提高了劳动者素质，因而有利于国民经济增长。庇古的观点要想还原于实际，内含着两个前提：一是福利措施不能损害富人的积极性，亦即不能过度损害富人的利益；二是对穷人的补贴应该是普遍的，否则收入分配均等化的效果不明显，社会满足总量的增加也将不明显。不损害富人积极性并普遍补贴穷人，这实质上是一个与生产力发展水平相适应的公平问题。凯恩斯的学说要想起作用，亦即要想使社会保障的收入与支出起到有效调节社会总需求的作用，也必然要求社会保障的收支达到相当大的规模。前面已经提到，结构问题是制约中国经济社会良性发展的根本性问题。如果通过合理的制度安排使社会保障在利益调节方面的功能得到有效发挥，将有利于缩小地区、城乡、贫富之间的差距，进而从根本上促进中国经济的健康持续发展。归结起来可以说，公平的、一定规模的社会保障是有利于提高经济发展效率的。
2.公平的社会保障制度有利于促进社会发展
社会保障制度的建制理念和价值取向决定了它必须是一项有利于实现社会公平与正义这一根本目标的制度安排，必须具有并切实发挥促进社会发展的功能。根据马斯洛的需求层次理论，作为第一级需要的生理需要和作为第二级需要的安全需要。在现代社会都离不开社会保障制度作用的发挥；作为第三级需要的社交需要，对于部分孤、寡、残障者来说，同样也需要通过社会保障工作者提供相应的服务才能使其得到满足。可见，社会保障制度正是一种促使社会成员的基本需要获得满足并由低级向高级发展的良好社会机制[36]。此外，结构功能论的研究表明，社会保障制度设计后的实施过程也会进一步对社会结构产生重塑的效果。这就告诉我们，当社会保障制度与社会发展目标相吻合的时候，它对社会发展的作用是正向的；如果不相吻合，它对社会发展的作用将是负面的。或者说，在一个具体的社会中，当某一社会保障制度所追求的“社会公平”与社会发展目标是相容的时候，它就促进这个社会的发展；当其所追求“社会公平”与社会发展目标不相容的时候，它就会成为社会发展的障碍。当前，中国正在积极构建社会主义和谐社会，提高社会保障制度的社会公平性，完全符合和谐社会的发展理念。因此，随着中国社会保障公平性的不断提高，社会保障制度在促进社会主义和谐社会建设方面的作用必将越来越明显。
3.公平的社会保障制度有利于促进政治制度的发展
在西方国家，之所以有很多政党把社会保障政策作为拉选票的一个常用噱头，就是因为社会保障制度对于政治生活有巨大影响。作为政府的一项承诺。或者说是解决民生、增进国民福利的政策措施，社会保障政策是否得人心，是否能满足国民的需求，在很大程度上影响着国民对政府的信心，关系到政府的公信力。而国民对政府的信心，在西方国家就意味着选票，在中国则意味着执政基础。如果一个公平的社会保障制度安排是得民心的，是有利于巩固执政党的执政基础的，那么自然也就有利于该政治制度的发展；相反，如果一个社会保障的制度安排是不得民心的，也是不利于巩固执政党的执政基础的。
（二）从微观层面看，社会保障制度的公平与效率往往表现为一个问题的两个方面
社会保障制度自身效率的关键在于各个子项目的全面、协调发展。因为只有各个子项目全面、协调发展，才能实现社会保障效果的最大化。中国社会保障制度主要是由社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等构成的。如果社会救助发展很充分，但社会保险发展不充分，就意味着社会保障以社会救助为主，那么只能达到一个很低的保障水平，难以满足国民的需要。如果社会保险、社会救助都很发达，但社会福利不发达。在中国已进入老龄社会的情况下，将有大量老年人得不到为老服务，生活质量将会大大降低。如果社会保险很发达但社会救助不充分，那么整个社会就必然存在陷入困境却得不到社会救助的人。只有按照社会各方对社会保障的需求，使各个子项目全面、协调发展，才能充分发挥社会保障制度的保障效果。显然，提高社会保障制度自身效率的过程，实际也就是实现社会保障制度公平的过程。
（三）从制度项目的层面看，社会保障制度的公平与效率也是一种正相关关系
在社会保障制度的具体制度项目层面上，所谓效率指的是项目的投入成本与社会效果的比较。对于社会救助而言，它是一种无偿援助，公平性是该制度得以存在和实施的前提。社会救助的效率问题，主要是堵塞管理漏洞，提高资金使用效率，其目的是实现更大范围或更高水平上的救助，亦即实现社会公平。社会保险制度体现了社会、企业、个人风险共担，权利与义务相对应，公平与效率相对应。社会保险制度的设计依据是大数法则，亦即参保的人越多，越能分摊风险，制度越有可持续性，参保人就越有保障。因此，扩大社会保险制度的覆盖面是提高效率的有效方法。分摊风险的前提条件是资金的调剂使用，所以，如果只扩大覆盖面而不提高统筹层次，那么提高效率的意义也就不大。而为了提高效率——在扩大覆盖面的同时提高统筹层次，体现的又正是公平的原则。而且社会保险是全体社会成员的一种社会契约，只有遵循公平的理念，才能在最大程度上得到社会成员的支持，才可能实现风险共担与可持续发展。由此同样可以得出社会保障制度中的公平与效率是一种正相关关系的结论。
六、在共建中共享、在共享中共建是公平与效率相统一的要求在社会保障领域的价值体现
正如前面所指出的，公平与效率的统一在社会保障领域达到了高度契合的程度。可以说，在发展中不断纠正自己的路径，在纠偏中趋向公平与效率的高度统一，是社会保障制度建设和发展的根本规律。从“贝弗里奇报告”到北欧社会民主党的均等化原则，从基本需要到基本权利，社会公正的基本理念得到了维护，从而社会保障也从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的一个重要基础[28]19。
对正处于并将长期处于社会主义初级阶段的中国而言，建立完善的社会保障制度有着特殊重要的意义。当前，全国各族人民正在致力于构建社会主义和谐社会。只有用较公平的社会保障制度来保障居民的基本生活，并随着经济发展逐步提高福利水平，社会和谐才能最终实现。因此，社会保障制度是和谐社会的基石与保障，是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。党的十六届六中全会决定明确指出，“我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会”[37]。在2007年3月的“两会”期间，胡锦涛同志指出：“构建社会主义和谐社会是艰巨复杂的系统工程，只有动员广大人民群众共同参与，才能使这一宏伟目标变成现实；构建社会主义和谐社会是造福全体人民的伟大事业，只有让广大人民群众不断从和谐社会建设中得到实惠，才能使和谐社会建设成为广大人民群众的自觉行动。”“一定要在党的领导下，尊重人民群众的主体地位和首创精神，最大限度地激发广大人民群众的参与热情和创造活力，最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，把共同建设、共同享有和谐社会贯穿于和谐社会建设的全过程，真正做到在共建中共享、在共享中共建。”[38] 在共建中共享、在共享中共建深刻揭示了公平与效率的辩证统一。所谓共建，即共同建设，就是要通过实现权利公平、机会公平、规则公平、分配公平，保障和促进全社会成员诚实劳动、合法经营，激发全社会的创造活力，共同解放和发展生产力；所谓共享，即共同享有，就是要坚持一切从最广大人民的根本利益出发，使全体人民共享改革发展成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。共同建设与共同享有是一个辩证统一的整体，二者不可分割。只强调共同建设而不注重共同享有，共同建设就没有持续的活力；只强调共同享有而不强调共同建设，共同享有就没有坚实的基础。共同建设着力于效率，共同享有着力于公平，共建共享是互为条件、互为因果、互为依存的有机整体。因而可以说，在共建中共享、在共享中共建生动诠释了公平正义这一中国特色社会主义的本质属性，闪烁着唯物辩证法的光芒，是公平与效率相统一的要求在社会保障领域的价值体现。
（一）以共建共享、共享共建为指导，明确中国特色社会保障制度的建制理念和目标
维护社会公平是社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由，实现人的全面发展是中国特色社会主义的根本价值取向。因此，维护社会公平、促进人的全面发展当然也就成了中国特色社会保障制度的核心建制理念；以维护社会公平、促进人的全面发展为根本指向，以维护社会稳定、保障全体国民的基本生活、增进国民福利为基本要求，建立一个与经济发展水平相适应的，保障项目完备、多层次、无漏洞，政府主导、责任共担、水平适度的，全体国民都能平等享有的社会化的社会保障体系，当然也就成了中国特色社会保障制度建设的根本目标。
围绕中国社会保障制度的建制理念和目标，人们有着不同的认识。一些学者认为，在社会保障制度建设中，为了防止福利病，政府不能“大包大揽”。有学者提出了底线公平的概念，认为底线就是解决温饱的需求；基础教育的需求；公共卫生和医疗救助的需求，进而指出政府的责任应该是守住底线公平[28]22。这一观点有一定道理，守住底线公平确实应该是政府的责任。但如果把政府的责任仅定位于底线以下部分，底线以上的部分用市场机制由企业、社会组织和个人去承担。那么很可能出现的情况是：由于中国企业年金这一补充养老保险形式发展极不充分，而且由于中国劳动力供大于求，很多劳动密集型的中小企业并没有足够的动力去发展企业年金，而这些中小企业又是劳动力的主要吸纳者。那么，这就意味着大批职工退休后将仅能领到相当于最低生活保障水平的退休金。这样的一种制度设计，不仅缺乏对在职人员参保积极性的激励，而且对于在经济社会建设中发挥着主体作用的广大劳动者来说，显然也是十分不公平的。鉴于中国社会保障支出总规模并不高的状况，我们认为政府不仅有能力，而且完全有责任在保障社会成员生活、促进社会成员发展、让全体人民共享改革发展的成果中发挥更加积极的作用。
实现社会保障制度建设的根本目标，离不开制度的稳定性、可持续性和利益关系的协调性。社会保障制度是一个长期的制度安排，它是政府对全社会的一个保障承诺，因此在制度建设中一定要强调制度的稳定性与可持续性。如果制度变来变去，会使公众对政府的信任度大打折扣，对参加社会保障项目的热情减弱，非常不利于制度建设和保障功能的发挥；如果保障水平超越了经济发展阶段，则制度难以为继。当前，城乡、地区、收入等诸多差距的扩大已经或正在超过合理的范围，如果任其发展下去，不仅有害公平，而且会严重影响经济社会的良性运转。因而，必须重视发挥社会保障制度干预收入分配和协调经济社会发展的功能，让社会保障制度在协调利益关系，特别是缩小城乡地区差距，缩小贫富差距，化解劳资矛盾，保障困难群众基本生活方面发挥更大的作用。这就意味着，在社会保障制度建设中，我们必须统筹协调城市、农村的社会保障制度建设，而绝不能忽视农村社会保障。为此，应该正确评估土地对农民的保障作用，在社会保障公共资源方面多向农村倾斜，至少不能让社会保障制度造成城乡居民新的不平等，成为城市化进程中农村人口向城市人口转变的新的壁垒。同时，应该切实提高各种社会保险的统筹层次，至少使养老保险、医疗保险实行全国统筹，这样才能在更大范围内实现互济，提高资金利用效率，平衡各地社保负担，缩小地区发展差距。此外，还应该尽快把社会保险覆盖到应覆盖的人群，明确企业足额缴纳社会保险费的法律责任，从而通过国民收入再分配，不断加大对贫困人口的保障力度，逐渐缩小贫富差距。
（二）坚持共建共享、共享共建的原则，不断健全和完善中国特色社会保障制度
1.在全社会树立共建共享、共享共建的社会保障理念
社会保障不是某些人或某类人的专利，而是一种着眼于使全体社会成员共同享有的制度安排。今天你帮助了别人，明天也许就得到别人的帮助；在自己富裕的时候多积累，遭遇贫困的时候就能得到更多的援助。正是社会保障的互济性把每个社会成员联结在一起，形成集体的力量，共同抵御社会风险。因此。在全社会树立共建共享、共享共建的理念，是社会保障制度健康发展的重要基础。在这一理念指导下，社会保障制度的建设思路才会更加明确，人们对社会保障才会更容易达成共识；也只有在共建共享、共享共建理念的指导下，才有可能协调好地方利益关系，建成覆盖城乡、接转灵活、公平合理的社会保障体系。
2.进一步明确人群的分类标准
目前对农民工的社会保障，对城镇老人、儿童的医疗保险，采取的是单设一套制度的做法，而且全国各地的做法也各不相同。我们认为，这种做法并不可取。一是从社会公平的角度来看，农民工与城里人干同样的活，应该得到同样的待遇；二是无论企业职工还是老人、儿童（包括农村的老人、儿童）都是中国公民，他们应享有平等的免受疾病之苦的权利；三是从制度发展的方向来看，每覆盖一个人群就单设一套制度，在即期由于统筹层次低增加了制度的财务成本，在将来制度并轨的时候还需要付出更大的代价。并且由于事实上造成了不公平，会影响民众对制度的信心与支持。养老保险历经了很多周折才实现了省级统筹，这说明一种制度一旦确立下来，要调整就相当困难，这个教训值得吸取。因此，明确分类标准，按类别区分待遇水平非常重要。只有这样，才能明确社会保障发展的基本思路。如前所述，如果按职业特点、对社会的贡献、社会需要程度以及有无需要救助的理由作为划分人群类别的标准，而不是按地区或按户籍划分保障待遇，则不仅可提高统筹层次，加大社会保障收入再分配的调节力度，提高制度运行效率，避免制度建设再走弯路，而且可增强参保人的公平感，有利于营造温馨和睦的社会氛围，激发全社会的创造活力。比如，可以以建立城镇居民的医疗保险制度为契机，实现城镇居民医疗保险的全国统筹。在兼顾地区合理利益的基础上，尽快提高养老保险和城镇职工医疗保险的统筹层次。当然，鉴于中国地区差距大，在同类人内部实现同等待遇也需要有一个过程。与之相适应，应调整社会保障财政支出结构，改变社会保障财政支出大部分用于城镇职工养老保险的做法。在合理确定不同类别的人享有的保障项目和待遇标准的前提下，以完善制度建设，实现共建共享、共享共建为目标，确定合理的财政支出结构。当前，还应该扩大社会保障财政支出规模，近期宜将支出规模调整至占GDP的20％以上，并逐渐增加到30％。
3.以城乡一体化的社会保障为长期目标，健全农村社会保障项目
在中国，随着农村劳动力源源不断地流入城市，农村的家庭养老保障功能大大弱化，土地的保障作用也呈下降趋势。在农村的老龄化状况远比城市严重的情况下，如果国家不尽快作出相应的制度安排，农村人口的养老将成为一个十分严重的社会问题。而且，从农业现代化的发展路径来看，实现农业的机械化、规模化生产是大势所趋，只有在农村建立比较健全的社会保障制度，将来才能够实现土地的集中经营，使农民成为务农的工人。因此，建设中国特色的社会保障制度必须坚持城乡一体化的目标。本着对农村人口和城市人口平等对待的原则，切实纠正长期忽视农村社会保障建设的做法。
农村养老保险问题之所以一再被忽视，部分原因是高估了土地的保障作用。实际上，中国现行的土地制度已不能满足农民的保障需求，土地的社会保障功能随着土地在农民收入中重要性的下降或农民收入水平的提高而逐渐减退。在发达地区。农村居民的绝大部分收入来自农业以外，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望[39]23。农民承包的土地所提供的社会保障水平十分有限：一是因为中国人多地少，人均耕地1.52亩，有666个县人均耕地在国际警戒线的0.8亩以下；二是随着城市化和非农产业的发展，已经有大量的而且还将有越来越多的土地被征用；三是农村土地实行集体所有，这决定了农民只有使用权而没有处置权。农民不能通过变卖土地来养老。在许多地方，农民种地不仅不能获得维持生活的收入。甚至出现了亏损，因而农民年老丧失劳动能力后。即使想依靠土地收入来养老也几乎没有可能。据统计，2000年中国农村（包括农民工在内）的总人口为8.33亿，其中65岁及以上的老年人占7.36％，而城镇的同一指标是6.29％，这表明农村的人口老龄化程度比城镇还高。随着年轻劳动力向城镇的转移，农村人口老龄化的趋势将进一步提高。据预测，到2030年时，6.64亿农村人口中的65岁及以上的老年人口比重将达到17.39％，而城镇的同一指标则为13.1％[40]。可见，解决农村的社会保障问题已经迫在眉睫。
有研究表明，现阶段中国已具备发展农村社会保障的条件。从经济条件来看，以欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时，农业GDP的比重在3.1％～41％之间，平均15.6％；农业劳动力的比例一般在5.1％～55.3％之间，平均为27.85％；以美元计价的人均GDP在1445元～9580元之间，平均为5226美元。1999年，中国农业GDP的比重为15.4％，农业劳动力的比例为50％。以美元计价的人均GDP在1999年已经达到8877元；2001、2002年分别达到了10367元和11089元。就中国农村目前经济发展水平而言，无论是农业劳动力比例、农业产出还是人均收入都已经达到或超过某些国家建立农村社会保险制度时的发展水平。由此可见，在中国建立全民养老保险的条件已经具备，经济发展水平并不是中国建立农村社会养老保险制度的最根本制约因素[41]。有学者指出，目前中国存在的财政困难在一定程度上是政府财政支出失误造成的，中国的财政问题不是总量的问题，而是分配的问题。农村社会保障建设的重点是最低生活保障、医疗保险、养老保险、教育救助[8]23。这种观点虽然未必全面，但确有其一定的道理。
4.在社会保险的制度设计中贯彻共建共享、共享共建理念
第一，将社会保险的扩面工作与提高统筹层次结合起来。历史和现实都表明，只有提高统筹层次，才能实现社会保险基金的调剂使用，最大限度地提高资金使用效率；只有提高统筹层次，才能把社会保险金的费率降低到合理水平，再辅之以加大社会保险金的征缴力度，才能提高企业和个人参保的积极性，实现全覆盖；只有提高统筹层次，才能降低企业负担，营造企业之间公平竞争的环境。因此，以提高统筹层次、覆盖所有应覆盖的人群、将工资外收入纳入工资结构为基础，精算出社会保险的缴费率究竟应该是多少，保障能达到什么水平，再以之为依据调整社会保险项目的具体设计，是不断提高中国社会保障制度的公平与效率的要求，也是在建设中国特色社会保障制度的实践中贯彻共建共享、共享共建理念的体现。
第二，拓宽社会保险基金和个人养老账户的增值渠道。随着个人账户的逐步做实，个人账户完全暴露在通货膨胀风险面前的做法已不合时宜。目前，中国社会保障个人账户上的资金只能通过银行利率、国库券和债券收益的渠道来实现增值，而没有任何其他的途径。很显然，单靠这种方式是不可能抵消通货膨胀的影响、实现资金增值的，因而在个人账户到期支付时就会不可避免地出现问题。所以，应委托专门机构对个人账户的资金进行投资，并建立再保险制度，以确保社会保险基金和个人养老账户的增值。
第三，在目前还暂时不能实现城乡统一的社会保障制度的情况下，应当在养老、医疗保险的制度设计中十分注重城乡制度的衔接，使农村人口能比较自由地进入城市人口这一阶层，为农村人口得到更大的发展创造必要的条件。一方面，对很多农村人口来说，农民变市民就意味着自身素质的提升和生活方式的革命，就意味着朝实现人的全面发展的方向迈出了坚实的步伐。另一方面，工业化、城市化、现代化的进程在某种意义上说也是农业工业化、农民变市民、乡村变城镇的过程。如果城乡社会保险制度难以衔接，将会大大阻滞工业化、城市化、现代化的进程，进而制约中国特色社会主义事业的健康发展。
第四，积极完善相关的配套改革。由于社会保障制度是以保障全体社会成员的福祉为己任的，因而其建设和发展就必然涉及社会的方方面面，需要其他许多方面的改革相配套。比如，在改革、完善社会保险制度的过程中，就必须加快户籍制度改革的步伐，逐渐改变城乡分割的二元户籍制度。再如，为提高医疗保险的保障效果，在明确基本医疗保障为公共品的前提下，应大力推进公共医疗体系和医药卫生制度的改革，以提高全民的医疗水平，合理降低医药费用。由于利用市场机制降低制度运行成本有利于提高社会保障制度的效率，为了提高中国社会保障制度的公平与效率，还必须大力推进公共服务市场化的改革。德国的医疗保险就由300多个法定医疗保险机构承办，由公民自主选择，形成了有效竞争，提高了医疗保险的服务水平并降低了运行成本。目前中国一些社会保障项目之所以效率不高，就是因为其自身运行的市场化程度太低，所以德国的方式确实值得我们借鉴。
第五，对于统账结合模式中的个人账户的规模应具体问题具体分析，不宜一概而论。就养老保险来讲，个人账户规模可大一些，体现了养老金与贡献挂钩，可以提高参加养老保险的积极性。但医疗保险大可不必采用个人账户或个人账户规模应小一些，统筹基金多一些。因为医疗保险是互济性非常强的保障项目，基金规模过小会造成支付困难和保障水平偏低。究竟个人账户是以什么规模为宜，企业、个人缴费应达到多少为恰当，确实需要通过总结实践经验，并用科学的方法精算得出。
5.合理划分各方的责任
现代社会保障制度是一个责任共担的制度安排，因而合理划分各方责任是涉及公平与效率的重要问题。一般来说，包括最低生活保障、灾害救助等在内的社会救助是以国家财政为经济基础，应由政府承担主要责任；包括养老保险、医疗保险等在内的社会保险是以雇主与个人缴费加政府补助形成的社会保险基金为经济基础，应由个人、单位、国家共担责任；福利事业以政府与社会的共同投入为经济基础，应由政府与社会共担责任；企业年金主要由企业承担；慈善公益事业主要靠社会力量兴办。目前存在的主要问题是，在社会保险中应如何合理确定个人、单位、国家的责任，如何合理划分中央政府与地方政府的责任。虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入一直在大幅增长，但这并非是一种固定机制，很大程度上还带有随意性；地方财政的投入极少，几乎处于缺位状态。比如，在1998—2001年国家财政对基本养老保险基金的补贴中，90％以上均来源于中央财政；国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策制定的“三三制”（财政、企业、失业保险基金各占三分之一）实际上变成了“三七制”，即中央财政的补贴占财政性补贴总额的65％，而企业与地方财政补贴只占35％[42]；在救灾方面，中央财政负担仍然超过救灾经费的70％，地方财政支出的救灾经费不足30％[43]。这样的比例是否合理？责任划分是个非常复杂的问题，但按照在共建中共享、在共享中共建的原则要求，可以将各方的责任划分为三种：一是社会保险中个人要负适当责任，以体现责任和权利相对应的原则；二是努力提高社会保险制度的运行效率，以逐步解决企业社会保险负担过重的问题，而要提高社会保险制度的运行效率，首要的是必须提高统筹层次；三是在提高统筹层次的基础上，按照中央政府与地方政府的财权与事权相对称的原则，合理界定中央政府与地方政府的责任。
6.以治本脱贫和发挥人的潜能为目标，推动最低生活保障制度向综合救助的方向发展
保障被救助者的生存并不是现代社会救助或最低生活保障制度的最终目的。这一制度的目的是在保障生存的基础上，通过各种配套救助和社会工作，帮助贫困者通过自助摆脱贫困，进而融入主流社会。国外的社会救助制度是一个完整的体系，不仅提供资金救助，还提供实物救助以及就业信息、子女免费教育、减免医疗费等优惠政策。目前，中国的最低生活保障制度还限于单一救助功能，大部分地区只管救助对象的基本生活。应该看到，对于正在致力于构建社会主义和谐社会的中国来说，最低生活保障制度除了为被保障对象提供最基本的生活条件外，它还是帮助有劳动能力的贫困者实现再就业并享受到更好的生活，保证没有劳动能力的贫困者共享发展成果，得到基本的生存条件和人格尊严的最后安全网。也是促进人的全面发展，贯彻以人为本，维护、实现和发展最广大人民根本利益的重要制度安排。从这个意义上说，完善最低生活保障制度必须着眼于治本脱贫与发挥人的潜能，进而向综合救助的方向发展。一方面，要把制定合理的最低生活保障线和完善医疗、教育等配套救助措施作为治本脱贫的基础；另一方面，要把促进低保对象中有劳动能力的人实现再就业和积极为他们提供职业技能培训与就业信息服务作为治本脱贫的关键。当前，为完善中国最低生活保障制度，而迫切需要解决的问题主要有：（1）规范问题。由于国家还未出台统一的法律法规，各地的最低生活保障制度设计不尽一致，在实施过程中普遍存在不规范、不统一的问题。（2）资金问题。在一些贫困地区，最低生活保障制度的建立和完善面临着财力不足、资金制约的问题。（3）人手和经费问题。目前，民政部门特别是基层开展低保工作的人手和经费都十分紧张，有些工作因为缺乏有一定专业知识的人员和必要的活动经费而无法开展，使规范和完善最低生活保障制度的进程受阻。为此，应该统一全国的最低生活保障标准计算方法；通过由银行直接存人专用户头来实现低保金的社会化发放；大力发展慈善事业，以解决人手和经费紧张的问题。
7.以动员社会资源为着力点发展福利事业、慈善事业
无论福利事业还是慈善事业都是社会性极强的事业，它不仅服务对象遍布全社会，而且需要动员全社会的力量来兴办。首先，调动社会力量参与和推进社会福利服务的社会化是中国发展社会福利事业的必由之路。在中国现有的条件下，为了缓解政府财力不足同全社会日益增长的福利服务需求之间的突出矛盾，必须坚持以市场为导向，以优惠扶持政策为动力，进一步调动社会力量的积极性，引导社会力量参与福利事业和慈善事业。其次，推动福利事业和慈善事业的良性互动是发展社会福利事业的有效途径。社会福利事业的发展需要大力弘扬全社会的慈善意识，为包括慈善资金在内的社会力量参与社会福利事业营造良好的舆论氛围和投资环境[44]。政府部门应加强对民办福利机构的服务，并在优惠待遇上实现民办和公办福利机构的一视同仁。在条件成熟的地方，应把部分社会事务和社会救济的具体工作转移给慈善组织去做，给民间组织发展提供必要的条件，使社会保险、社会福利、社会救助与慈善事业相衔接。通过出钱购买服务来建立政府对慈善组织的资助机制。国家财政应给第三部门的发展安排更多的转移支付，对承担社会救助责任的团体、组织给予必要的资助。此外。还应加强公益组织的行业自律和能力建设，加快职业化和专业化发展的步伐，逐步建立和完善捐助公示制度，实施惩罚与奖励相结合，推进慈善组织的发展。
8.通过提高政府的公共服务能力来完善社会保障政策
中国社会保障制度建设滞后与政府公共服务体系不健全有着密切的关系。社会保障制度的供给和政策制定是政府公共服务的一项重要内容。但在很长时间里，由于政府没有正确意识到自己对社会保障所肩负的责任，在社会保障建设中一开始存在甩包袱的心理，后来出现了中央政府与地方政府责任相互推诿的情况，再后来又出现了中央政府与地方政府责任不清的问题，这都是由于公共服务体系不健全、公共服务理念不强造成的。20个世纪90年代出现的对社会保障实行多头管理的问题也是公共服务体系不健全的表现。目前，社会保障的管理体制已基本理顺，但政策制定水平不高。实际操作中存在的优亲厚友、社保基金被挪用等问题也暴露出公共服务体系存在的管理不严、监督不力的问题。所以，通过健全政府公共服务体系，提高公共服务能力，不断提高社会保障制度的公平与效率，依然是一个非常重要而紧迫的课题。
9.健全与完善社会保障的法律体系
改革开放近三十年来，中国坚持以经济建设为中心，在构建社会主义市场经济体制的过程中进行了一系列经济领域的立法，有力地促进了社会主义现代化建设。相比之下，社会立法较之经济方面的立法就显得明显薄弱，有些本该有的重要法律法规一直处于缺位状态，可以说这也是造成中国社会保障制度建设相对滞后的重要原因。因此，党的十六届六中全会决定着眼于构建社会主义和谐社会的战略任务，明确要求“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”，把健全与完善社会保障法律体系摆上了重要位置。在2007年8月22日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，民政部负责人就向社会透露了《社会救助法》和《慈善法》已经被分别列入全国人大立法规划和国务院立法计划的消息。这表明有关社会保障制度的立法正在抓紧进行，中国社会保障改革正在进入制度化建设阶段。当然，对于建设中国特色社会保障体系来说，不仅要重视社会保障立法，而且还要有正确的价值取向。而中国社会保障制度的公平观与效率观无疑就是社会保障立法的正确价值取向，事实上也只有坚持这一价值取向才能使很多难题得以解决。比如统账结合模式，无论当初这一模式出台的时机是否合适，既然已经走到了今天这一步，那就应该本着共建、共享的理念，继续做好做实个人账户的工作。再如，建立农村社会保障体系或许有很多困难，但只要考虑现有的财力，逐步向城乡居民平等享有社会保障的目标迈进，一个覆盖城乡的全民共享的社会保障体系就一定能够建成。我们确信，在中国社会保障制度的公平观与效率观的指导下，随着社会保障立法的不断健全和完善，一定会在中国大地上出现一个真正能为经济社会发展保驾护航，为全体国民提高生活质量、实现全面发展提供保障与支撑的现代社会保障体系——这就是中国特色的社会保障体系。
收稿日期：2007—09—07
注释：
① 对于划分传统社会保障制度阶段与社会保障制度改革阶段的标志，学界有不同看法。一种看法是简单以1978年改革开放为界，认为社会保障制度改革的起点应与经济改革同步。另一种观点主张以社会保障政策变革为标志，认为中国在20世纪80年代的社会保障改革始终只是围绕着国企改革进行的，从而只是一种局部的改革试验，因而主张以1991年国务院颁行《关于企业职工养老保险制度改革的决定》为这一制度发生重大变化的标志。还有一种观点认为应以1986年为分界点，因为1986年以前的社会保障政策变革只是为了延续原来的国家一单位保障制，而进入1986年后则真正出现了社会保障制度进入重大变革时期的明显迹象，比如在“七五”计划中首次提出了“社会保障”的概念、配套以企业用工制度的改革等。笔者同意最后一种观点。
② 关于平均主义对生产积极性的打击和冲击，只要对新中国成立以来的农业生产的演变情况作些考察就可得到有力的证明。比如，1958年，全国农村实行人民公社化，在农业生产力没有本质变化的条件下实行“一大二公”的组织模式和所有制结构，使广大农民的生产积极性受到极大削弱。主要农产品的产量随之出现大幅度下降，全国粮食供应出现极端紧张的局面。从1963年开始，实行了允许社员经营少量自留地和小规模家庭副业等政策，受到广大农民的热烈欢迎。到1965年，主要农产品的产量就恢复到了1957年的水平。
③ “桑塔菲学派”的学者认为，正义感是一种超越特定文化传统和特定历史情境的人类情感。他们通过一系列情境实验和脑神经实验证明了该结论。参见汪丁丁、林来梵、叶航《效率与正义一场经济学与法学的对话》，载《学术月刊》2006年3月号。
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