论电子政府及其文档管理，本文主要内容关键词为：文档管理论文,政府论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着20世纪90年代中期以来中国Internet的发展，电子商务、电子银行、电子文档等等带“电子”的名词充斥于我们的耳畔。如今“电子政府”正在粉墨登场，悄悄走进人们的生活。有人预言，21世纪将是“电子政府”或曰“数字政府”的时代，其显著标志就是网上办政务，网上管理公众事务。像现实政府一定要产生大量纸质或其它载体文件一样，“电子政府”必将形成大量的电子文件和电子档案，同时要提供现行文件、档案为用户服务。在“电子政府”环境下，如何管理这些电子文件和拟上网文档，是本文将要探讨的主题。
一、电子政府的特点
根据研究电子政府的西方学者下的定义，所谓电子政府，实质上就是把工业化模型的大政府——特点是集中管理、分层结构、在物理经济中运行——变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济。其核心是：大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实施。其重要内涵是：运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取用政府的信息及服务，而不是采用传统的需要经过层层关卡书面审核的作业方式；而政府机关间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间和地点，提供给人们各种不同的服务选择。
由上所述，电子政府可以归纳为四个主要的特点：
（一）虚拟性。电子政府的组成必须以网络为前提，也就是政府上网，在网上成立一个虚拟的政府，在Internet上实现政府的职能。凡是现实政府的职能，除一些特殊情况外，在网上基本都可以实现。我们知道，电子网络是一个虚拟的世界，网络中的人物、情景等一切都是虚拟的，但它又是一个神奇的世界。电子政府也跟网络中的其它事物一样，是一个虚拟的政府，这个虚拟政府并不是虚无飘渺的，而是像现实政府那样能履行自己的职能，完成政府的使命。
（二）公开性。电子政府既然是网上政府，那么，网络是公开的，只要是网络上的成员，便都可以上网去访问它。政府上网以后，会在网上向所有公众公开政府部门的名称、职能、机构组成，办事章程，各项文件、档案、资料等，凡是可以公开的都尽可能上网。由于它的公开性，提高了政府办事的透明度，真正体现公开、公平、公正的原则。
（三）互动性。在现实生活中，人们到政府办事，往往是带着被管理者的心态去的，一般没有发言权，更谈不上参政议政。电子政府则为公众与政府之间在网上建立起相互交流的桥梁，为众多公民与政府部门打交道提供了便利，同时从网上行使对政府的民主监督权利，在网上论坛中发表对政府的意见和建议，实现全面的参政议政。此外，还可以与电子政府直接对话，提出需要服务的内容和要求。公众也可以从网上完成如交税、项目审批等与政府有关的事项。在政府内部，各部门之间也可以通过Internet互相联系，各级领导也可以在网上向各部门作指示，指导各单位各部门的工作。
（四）服务性。为公众服务，是政府的重要职能，管理也是一种服务。但在现实生活中，政府的服务性质体现得很不充分，往往是公众“求”政府办事的情形多，而政府主动为单个公众办事的情形少，这与人工办事的效率不高直接有关。电子政府则不然，由于它用现代通信网络技术处理事务，其速度快，效率高，是任何人工都无法比拟的。因此，电子政府的服务职能得到充分的体现。比如，当某个公众需要查阅某份属于公开的文件、资料时，只要是合法网民，并注册登录政府网站，电子政府的文档管理中心通过服务器便会马上为其提供浏览服务，既方便快捷，又免除了去档案馆（室）的奔波劳碌之苦，还节约了经费开支。
二、电子政府的发展现状
近年来，欧、美、日等发达国家为提高其国际竞争优势，相继推出国家信息基础建设，并规划用网络构建“电子化政府”或“联线政府”。在法国、英国和新加坡，电子政府的架子已经初步搭起来了。美国在信息基础设施建设方面步子更快。有资料显示，1993年9月美国提出建立国家信息基础设施；1996年美国政府投资400亿美元用于信息技术的开发和工程建设；1998年美国国内已有1/3的人上网，有1644个以上的政府机构在因特网上建有主页；进入白宫的站点可检索到美国的各个角落。现在，从联邦政府一级机构、到州级政府，再到每一个县、市，几乎所有的机构单位均已建立了网上站点。网站的内容也十分丰富，1999年10月2日，路透社公布的一份调查报告表明，在美国众议院司法委员会决定将当时的美国总统克林顿性丑闻的一系列材料上网公布后的两个星期当中，美国有2700万人阅读或下载了斯塔尔的报告或总统大陪审团供证的录像，CNN新闻站点最高达一分钟32万次的点击数，全球通过因特网直接了解美国总统性丑闻的信息量之大，人数之多，时间之快，是前所未有的①通过克林顿性丑闻上网这一事件，我们不难看出，在信息时代，因特网对政府的行为和社会影响之大，是任何一种媒体也无法比拟的。
从世界范围来看，联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信息化作为工作的重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。而在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，“电子政府”被列为第一位（其它四个领域分别是电子商务、远程教育、远程医疗、电子娱乐），可以说政府信息化是社会信息化的基础。
我国在信息基础设施建设方面相对滞后，政府上网的进度相对较慢。这主要是由于对信息基础设施建设投入不足造成的。据信息产业部的资料，我国对邮电业的投资一直占基本建设投资的0.8%左右，占国内生产总值不到0.1%。这个投入水平只及世界各国平均投入水平的五分之一，不到亚洲“四小龙”的十分之一。②投入不足造成基础设施落后，制约着网络建设的发展。不过，近几年来，国家加大了对信息产业的投入，信息基础设施的建设速度明显加快。据新华网提供的资料，近十年来，我国信息产业以年均高于全国GDP三倍的速度增加，已成为世界十大信息产业国之一。到2000年年底全国已建成光缆125万公里。另据中国互联网信息中心CNNIC不久前发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，到2001年底，我国上网用户人数达到3370万人，比上年同期增长49.8%，网民绝对人数居世界第二位，仅次于美国；联网计算机达到1254万台。从政府上网情况来看，据一项“政府网上应用调查”的结果，我国政府上网工程自1999年初起动以来，已经取得初步成效，截至到2001年底，以gov.cn注册的政府域名总数已达5846个，占.cn下注册域名数的4.6%，且发展势头迅猛。同时，我国已将加速高速宽带网络基础设施建设作为今后发展的重点，建设新一代的高速信息传输骨干网络和宽带高速互联网，构筑满足经济与社会需要的信息化基础设施平台，这就为建立电子政府提供了更为有利的条件。
上述情况说明，随着办公自动化及网络技术的普及和发展，网上办公、办政，已成为时代发展的必然趋势。同时，我国加入WTO以后，为了与世界经济接轨，作为管理经济的政府，也必然在管理方式上进行改革，政务公开就是改革的重要内容之一，而电子政府就成为政务公开的最佳方式。由此可见，电子政府的建立，只是一个时间问题，而且众多政府部门已经上网为电子政府的建立打下了良好的基础。
三、电子政府对文档管理的影响
建立电子政府的主要目的，是以提高政府行政效率和全民服务为重点，建立一个以反映人民需求为导向的政府，并以更有效率的行政流程为人们提供更为广泛的、更便捷的信息及服务。
由于电子政府的特点，给在电子政府环境下形成的电子文件和档案管理带来一系列的影响。
首先，电子文件的数量成倍增加。电子政府不同于传统政府，它的公开性、互动性和服务性决定了每天处理的政务和事务较之传统政府在内容上要广泛庞杂得多，大到方针政策，小到日常锁事，从而形成的电子文件数量必定会成倍增加。在这些大量的电子文件中，有重要的，非重要的，也有根本无保留价值的。如果鉴定工作不能同时进行，将使许多无价值的电子文件占据相对有限的存贮空间，在影响网速的同时，使处理政务的效率下降。
第二，大量的电子文件的形成，给鉴定工作带来了一定的难度。电子文件的鉴定和纸质文件一样是对其保存价值的判断，决定其存毁的一项工作，所不同的是判断过程中不仅要对文件的内容进行分析，还要对文件的技术状况进行分析，即内容鉴定和技术鉴定。由于电子政府形成的文件数量多，内容广，且技术状况复杂，因而鉴定的工作量和难度较纸质档案要大得多，要求要高得多。尽管可以开发或设置一个专门的电子文件鉴定程序，但毕竟不能像人脑那样对电子文件的有用性作准确的判断，从而会导致一部分有用的电子文件被误判销毁（删除），拟删除的电子文件虽然暂时可以放入回收站，但回收站的容量同样有限。最终仍要清除回收站作永久删除处理。
第三，电子文件的易更改性造成了电子政务文档的不安全性。电子政府是以网络环境为前提的虚拟机构，它所形成的电子文件，同所有电子文件一样，由于其信息与载体间的相分离性，造成电子文件信息易更改，且更改后不留痕迹；易复制，且原件与复制件难于区分；易传输，且多个用户可同时访问一个文件，同时查阅一份档案并复制拷贝。这些特点，给电子文件的安全性带来很大威胁。从某种意义上说，电子文件的不安全性，是制约电子政府快速发展的瓶颈。
第四，网络的不稳定性会给电子文件造成信息丢失。在网络环境下运行的电子文件，网络就是它的“血管”、“生命线”，在没有保障措施的情况下，一旦“血管”断裂，它的生命瞬间结束。电子政府以网络为依托，一旦网络受损，电子政府即将瘫痪，由它而形成的电子文件也将毁于一旦。随着互联网的发展，网络安全问题已日益突出，因此可以说，网络的不安全性，是限制电子政府发展的最大障碍。
四、电子政府文档管理措施
电子政府的文档管理，主要包括两个方面的管理。一方面是现有文档在网上提供利用的管理。另一方面是电子政府在履行政府职能时处理电子政务、办理电子事务（在线服务）中形成新的电子文档的管理。
我们知道，现实政府处理政务办理事务，离不开文件、资料和档案，文档工作成为政府工作的重要组成部分。同时，电子政府也离不开文件、资料和档案，文档上网，就成为政府上网的主要内容。据估算，长期以来，我国政府部门掌握着社会信息资料中80%有价值的信息，其中大部分就蕴藏在文件、档案、资料中。随着电子政府的建立，这些信息资源中只要能向公众公开的部分都将在网上提供给公众访问，这就涉及到这些文档的管理问题。笔者认为，对拟上网文档的管理关键要做好信息安全防范工作。
如前所述，信息安全问题是电子政府面临的最棘手的问题。正如罪犯可以从网上银行窃取金钱一样，罪犯也可以在网上窃取政府的机密。网上政府只认数据不认人，如果安全措施不到位，给网络黑客以可乘之机，他们便可以通过窃取相关的数据密码，获得相应的权力，然后进行非法操作，后果不堪设想。我国政府上网工程正式实施的时间不长（1999年1月开始），在这方面的技术防护力量还相当薄弱，防范意识更是不强。因此，必须在政府网站建立之前，采取严密的信息安全防范措施。具体包括：
一是制定电子政府安全文档管理办法。电子文档不同于纸质载体形式的文档，其信息安全性更应受到人们的重视。国外的电子政府在这方面有一套严密的管理制度。我国政府上网虽然相对较晚，但可以借鉴国外的管理经验，根据网络安全问题上的经验和教训，制定更加切合实际的电子文档管理办法，以免走弯路。从电子文档的特点来看，安全文档管理办法重点要解决电子文档的非法访问、拷贝和对电子文档的篡改、非法打印等问题。如通过对文件设置入口密码、口令、注册登录等措施来控制非法用户的访问，通过提供特殊服务器来控制用户对文件的拷贝、下载打印等。
二是做好文档的开放与控制上网的界定工作，即确定哪些文档应该上网，哪些文档不能上网。重要的制定标准就是审查文档内容的机密性，一般而言，凡是属于公开的且对公众有查考利用价值的文档都应该让其上网，不能以保密为理由而使政府网站变成空站、死站；但同时也绝不能因上网的需要而泄露党和国家的机密。
三是实行内、外网两套制。根据国家有关规定，政府部门的网络必须是内外两套。而且内、外网在物理上必须隔开。如果严格按照这个规定执行的话，必将大大增加网上信息安全，特别是涉及国家安全保密的某些特殊行业，如金融、公安、安全以及文书档案等部门，在建立网站时，只要条件允许，就应该实行内外两套制。当然，内外两套制在计算机硬件以及设施的投入上会增加支出，但从安全角度考虑，这种投入应该还是值得的。
四是做好网络防火墙和过滤器等的防护工作。同时，硬件的铺设和管理也要采取严格的电磁屏障措施，严防外来人员非法搭接线路。有报道称上海就曾有一个小黑客，用计算机在下水道处搭上证券公司的通信线路，窃取了金融大户的重要买卖资料，造成该金融大户蒙受重大经济损失。如果某黑客用同样或其它方法侵入政府内部网，窃取重要机密文件资料，那后果或许比经济损失要严重得多。可见，硬件的防范措施也很重要。
对电子政府处理政务、办理事务中形成的新文档，同样要加强管理工作，以保障电子政府的正常运转。窃以为，要做好新文档的管理，关键要做到“三个确保”。
一是要确保电子文档鉴定工作的正常开展。如前所述，电子政府形成的文档数量多，内容杂，不可能也没有必要全部都保存下来。事实上，许多纯事务性的电子文件在完成其现行效用后即可删除。对于需要保留和归档的电子文件，则要通过鉴定工作，确定其保管期限，以便随时归档。目前，对电子文件的鉴定采用的是仿照纸质文件的人工直接鉴定法。在电子文件数量众多的电子政府中，这种鉴定方法显然不能适应高效政府的需要，同时对电子文件的技术鉴定也难于有一个客观统一的标准。因此，对电子文档的鉴定，宜采用电子鉴定法，即制定一个包括电子文件内容和技术标准的鉴定标准，根据此标准开发一个电子文档鉴定软件，在电子文件形成的同时或对同类型的批量电子文件（档案），利用此软件进行鉴定，确定其是否归档或划分保管期限，这样可以大幅度提高鉴定工作效率，极大的减轻人工鉴定工作量，同时可保持鉴定标准的统一。
二是要确保电子文件信息的完整可靠。根据电子文件信息与载体可分离性及易更改、易复制等特点，在对电子文件进行收集、整理、归档、保管等工作环节时，都要采取确保其完整齐全、真实可靠的措施。比如，在收集工作中，不仅要收集电子文件本身，还要注意收集与其相关的程序、支持软件以及纸质文件。又如，为了确保电子文件的可靠性，就必须在电子文件（档案）管理的全过程中严格遵守操作规程，对其原始性进行技术认定，建立必要的备份制度等等。
三是要确保网络稳定安全，防止信息丢失、失真。由于现实政府是一个庞大的机构，那么，电子政府势必也是一个庞大的网络。网络中计算机系统各不相同，使用人员众多，各人的技术水平和安全意识又千差万别，网络不稳定因素和安全隐患必定很多，要制定出一个万无一失的安全网络几乎不可能。但也并不是毫无办法，束手无策。比如实行密码管理制度和用户身份证技术等，以杜绝非法访问；加载防火墙和杀毒软件并及时更新升级，防止黑客攻击和病毒入侵等，从而使网络保持相对稳定，信息不至丢失、失真。
为了协调上述两方面的管理，提高工作效率和质量，笔者建议，每个上网的电子政府都应建立一个电子文档管理中心，其主要职责：一是对拟上网文档的鉴定和提供浏览服务；二是处理电子信息，包括对公众来信、意见建议的处理、转接、督办；制发电子文件证明等；三是管理新形成的电子文件，包括收集、整理、归档等项工作。电子文档管理中心是电子政府的核心部门，技术性强，因此，应配备精通网络技术的专职管理人员和相应的管理软件，使电子文档管理在统一、高效的环境下运作，为电子政府和公众服务。