国家级风景名胜区中的世界遗产项目开发保护与国际经验借鉴，本文主要内容关键词为：风景名胜论文,区中论文,世界遗产论文,经验论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，国家级风景名胜区和世界遗产项目的交叉重叠现象并不少见，但世界遗产的国际地位和特殊价值决定了对其开发应具有更高的保护性要求。目前，我国风景名胜区中的世界遗产项目在获得显著经济效益的同时，也突显一些问题，有必要借鉴相关国际经验，提高国家级风景名胜区中的世界遗产项目开发保护及管理水平。
1 我国风景名胜区和世界遗产项目概况
自1982年国务院公布首批国家重点风景名胜区至今，风景名胜区工作取得了很大进展。
目前，已评选出六批国家级风景名胜区共187处、省级风景名胜区约480处，总面积近11万km[2]，约占国土面积的1.13％，基本形成了国家级、省级风景名胜区的管理体系。
我国于1985年正式成为《保护世界文化和自然遗产公约》的缔约国，于1986年开始世界遗产申报工作。截至2008年7月，我国共拥有世界遗产37项，其中世界文化遗产25项、世界自然遗产7项、文化景观1项、世界自然与文化双重遗产4项，有18项属于国家级风景名胜区，具体情况见表1。
2 公共性旅游资源特性与世界遗产项目的开发保护要求
2.1 公共性旅游资源特性
哈丁在《公地的悲剧》一文中提出的公共资源（Common Pool Resources），是指一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。旅游资源从所有权的角度分类可分为个人所有的旅游资源、企业或集体所有的旅游资源和国家所有的旅游资源。在我国，大多数学者都认同公共性旅游资源（state- owned tourism resources）的这一定义：公共性旅游资源是指国家所有的主要用于发展旅游业的自然和人文资源，是对国家所有的旅游资源的抽象代称。（马波，2001）在我国，公共性旅游资源主要的载体是世界遗产、风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园和文物保护单位等。它们的共同点是国家拥有资源的所有权。此外，公共性旅游资源的“公地悲剧”是由资源开发的负外部性所引起，同时这种资源的稀缺性决定了其还具有垄断性的特征。
作为公共性旅游资源，风景名胜区和世界遗产都能够为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，资源的所有权属于全体社会成员所共同享有。然而，两者在属性方面也存在着区别：风景名胜区具有更强的旅游产品属性，而世界遗产具有更强的公益性。
2.2 世界遗产项目的开发与保护要求
不同于其他风景名胜区，除了遵循《风景名胜区条例》、《风景名胜区建设管理规定》等国家规定及地方风景名胜区管理规定，上述18处世界遗产项目的开发还必须遵循《保护世界文化和自然遗产公约》，坚持保护遗产的真实性和完整性（Authenticity and Integrity）这两个原则。真实性包括，遗产的形式与设计，材料与实质，利用与作用，传统与技术，位置与环境，精神与感受。完整性，意味着未经触动的原始条件，主要用于评价自然遗产，如原始森林或野生生物区等。完整性原则既保证了世界遗产的价值，同时也为遗产的保护划定了原则性范围。
作为全人类的共同财产，世界遗产的开发不仅要针对旅游者需求，在物质条件层面得到提升，更要体现其对于全人类的普遍意义及其文化传播作用。
3 我国该类项目的开发保护情况
风景名胜区中的世界遗产项目以其独特的自然和文化景观，吸引着越来越多的旅游者，与此同时，也突显出一些问题。建设部从2003年起部署了国家级风景名胜区综合整治工作，针对一些风景名胜区存在的保护管理不善、资源破坏现象严重的问题，重点对风景名胜区管理体制、违规违章建设拆除等六个方面开展集中整治。尽管这样，我国的世界遗产的保护仍与世界的先进水平存在很大的差距。
3.1 开发保护方面，对世界遗产的真实性、完整性关注不够
《世界遗产公约》的核心是“保护遗产的真实性和完整性”，所谓“完整性”，就是说，遗产地保护范围内的历史环境风貌必须严格保护，任何不相干的旅游开发必须禁止。所谓“真实性”，通俗的来讲，就是不增加不减少，保持世界遗产最本真的一面。世界遗产是珍贵的、不可再生的资源，但它又十分脆弱，它的真实性和完整性一旦遭到威胁和破坏，原始面貌就难以恢复，甚至有可能从地球上消失。
目前，我国有很多风景名胜区的世界遗产项目，在经济利益的驱动下，重开发轻保护，重视短期效益，忽视长远发展，严重破坏风景名胜区世界遗产项目的完整性和真实性。截至2007年7月，共有6处世界遗产受到联合国遗产委员会的警告，其中风景名胜区中的世界遗产项目被警告的比例达到50％，如武当山因管理不善导致遇真宫被焚；张家界武陵源风景区因为修建过多的人工设施，被联合国遗产委员会出示黄牌；云南的“三江并流”，已经是第二次被警告，原因从第一次的旅游开发过热，到建设大坝危及三江并流。此外，一些风景名胜区的世界遗产项目虽然没有受到有关部门的警告，但这些项目的真实性和完整性正在遭受威胁：黄山北海景区城市化破坏了核心景区的原生环境，黄山索道和五里桥水库51m高坝破坏了原生地形、生态和景观环境；八达岭城市化使长城变成城墙……
这些“黄牌”和“警告”给我们敲响了警钟，世界遗产作为一种公共性旅游资源，不同于一般旅游产品，它更多强调的是公益性的，是整个世界的财富，同时也是脆弱的。如果不恰当的规划理念继续指导世界遗产的开发，世界遗产的真实性和完整性将得不到很好的贯彻执行，那么我们将会失去人类最宝贵的财富。
3.2 立法方面，未能形成严格的开发保护性制约
除了《保护世界文化与自然遗产公约》外，我国还加入了一些其他的国际公约，在我国自己的法律体系中也已建立起一部分与世界遗产相关的法律法规（表2），但还不够详细周全，例如对国家重点风景名胜区的资金来源没做明确的规定；或者没有随着形势的变化而更新；实际可操作性有限等。
许多国家为国家公园和保护区专门制定法律。例如，英国的《国家公园与乡土利用法》，日本的《自然公园法》，澳大利亚的《国家公园与野生生物保护法》，加拿大的《国家公园法》；新西兰的《保护区法》。而一些国家制定了综合性法律，并将自然保护区的保护内容纳入其中。例如，日本的《自然环境保全法》、新西兰的《（自然）保护法》等都是自然保护方面的综合性法律；而英国的《野生生物与乡村法》、澳大利亚的《环境保护与生物多样性保存法》、加拿大的《加拿大野生生物法》等则是生物多样性保护方面的综合性法律。澳大利亚是唯一尝试推行环境法典化的国家。这种做法无疑会对其他国家的环境立法产生启发。
3.3 财政方面，用于开发保护的资金严重不足
世界遗产的管理经费来源虽然列入了中央和地方的财政预算，但从实际情况看并未得到有效落实。1980年代中期以来，主管国家风景名胜区的国家建设部每年可支配的用于景区管理工作的经费是1000万元，平均每个景区8.4万元，而那些较大的风景区，例如黄山、庐山等仅职工工资一项每年就需要1 000万元以上。2002年，美国国会拨款26.8亿美元给国家公园局，其中4.47亿美元用于资源保护，而同年我国的自然保护区获得的财政支持仅为39 261万元，其中中央政府拨款28 460万元。这些数据都足以说明我国的世界遗产管理面临着巨大的资金缺口，而遗产地的资源特性决定了其不能以创收为目的，因此经费不足成为我国世界遗产开发与保护所面临的又一大难题。
3.4 管理方面，机构责任混乱，缺位现象严重
宪法明确规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。而且中国也加入了《保护世界文化和自然遗产公约》，但至今却没有一个统一、权威、高效的世界遗产管理机构。如国家文物局设有世界遗产处；建设部下设风景名胜处；教育部还有一个联合国教科文组织全国委员会。管理的机构很多，反而造成了管理真空，导致某些地方的为所欲为得不到有效约束。
要切实保护好风景名胜区和世界遗产，不仅需要相关部门的大力指导和监督，更是需要从立法、财政等国家宏观层面给予支持，这是由公共性旅游资源的公益性和垄断性所决定的，更是这些稀缺资源内在的特殊价值所决定的。我国风景名胜区的世界遗产项目的保护工作任重而道远。
4 国外类似项目的开发保护情况比较
4.1 保护性开发理念及可借鉴案例
我国早期进行风景名胜区建设的时候，很注重物质性的利用和满足游客的需求，而忽视了环境协调和保护性的要求，以致后来产生了许多负面影响。风景名胜区中的一些世界遗产项目在开发时并没有完全遵循完整性和真实性两大原则，没有全方位考虑如何体现世界遗产的独特价值，人工建筑和设施对自然环境也造成了极大冲击。
2000年，作为双重遗产的泰山修建索道引来了广泛关注和争议。主要理由之一就是建索道会破坏地形、植被和景观的自然美，与世界遗产地保护遗产原作的真实性和完整性相矛盾。尽管有众多疑义，泰山索道还是建了。修建南天门索道站，著名自然景观月观峰峰面被炸掉1／3，破坏地形和植被达1.9万m[2]。然而几乎所有其他国家都是禁止在世界遗产地建设索道的，一些国家公园也是严格限制修建索道，如美国大峡谷国家公园、日本富士山等都不准修建索道。在一些必须依靠索道才能进行游客运输的景区，修建索道必须以最小限度破坏景观和环境为前提，避开核心区并尽量隐蔽。国外在世界遗产的保护方面是不遗余力的，一切利用以保护为重，一旦有威胁到世界遗产的完整性和真实性，相关管理机构会予以否决，整个世界遗产的保护从开发到反馈是一个完整的系统。
澳大利亚的斯普林布鲁克国家公园曾经计划建设6个空中索道塔，其跨度占据了公园约一半的长度。公园规定，这些索道塔的安装必须在保护区外，使用直升飞机帮助安装，不需要砍伐树木；当安装工人和设备运入公园之前，都必须进行清理消毒，避免引入外来物种的种子；出于美学的考虑，索道的路线选择尽量做到从地面上看索道对视觉效果的影响达到最低，在公园的主要道路上或任何一个主要的瞭望台上都看不到索道；而且索道的颜色设计与周围的森林环境协调。尽管空中索道的建设方案尽善尽美，但最终仍被昆士兰州行政当局否决了。
在马来西亚的沙捞越木禄国家公园（公园内拥有世界遗产项目），为了最大限度地保持世界遗产项目的完整性和真实性，将旅游开发有可能造成的环境破坏程度降到最低限度，该公园只能乘坐小型客机进入，避免了修建盘山公路的大量破土和砍伐林木；公园内的一百多个土著居民，政府免费为他们提供基本口粮和煤气，并提供给年轻人就业机会，以避免他们在当地进行农耕、狩猎和伐木；公园内所有游客活动的设施全部架空，包括游道、观景台、酒店、游泳池、餐厅等，以最大限度地避免对地表及植被的破坏；进入喀斯特溶洞的游道采用玻璃钢悬空修建，360度保留了溶洞的全貌。这一切都充分表达了当地政府和居民坚定不移的环保与可持续发展理念，这样的一些硬件处理方式也是值得我国学习和借鉴的。
4.2 国外类似项目管理模式与保护经费来源比较
合理的管理模式与充足的经费来源是世界遗产开发与保护措施得以实施的前提，尽管国外的国家公园与我国的风景名胜区的客观历史背景、资源禀赋和国情存在差异，但两者都具有公共性旅游资源的特点，其目标和发展方向有相近性，因此国外国家公园的建设经验对我国风景名胜区的开发和保护有重要的借鉴意义和参考价值。
“国家公园”的概念源自美国，1872年，美国国会将位于现怀俄明州（Wyoming）西北部的黄石地区辟为资源保护地，由联邦政府内政部（US.Department of the Interior）进行管理。这样，黄石公园成为世界上第一个国家公园。此后，加拿大、日本、德国和澳大利亚等国家先后建立国家公园。经过一百多年的研究和发展，“国家公园”已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，并形成了一系列逐步推进的保护思想和保护模式（表3）。
我国风景名胜区分为国家重点风景名胜区、省级风景名胜区、市（县）级风景名胜区三个等级，其目前的管理模式主要有三种形式（表4）。
我国目前的三种管理模式，既不符合市场经济的要求，也不利于保护风景名胜区中世界遗产项目的完整性和真实性要求，更不利于旅游业的发展。企业是一个盈利的机构，在开发中，不可避免因为经济利益的驱动，忽略世界遗产的完整性和真实性要求，即便我国的“国家直接管理模式”和国外国家公园的“中央集权管理”在形式上有相近的地方，但我国的国家管理效率不高，风景名胜区归口于建设部，整个权力在地方政府，造成条块分割、各自为政的局面，难以形成统一管理。
此外，国家公园如果光靠政府预算内拨款，是不能维持正常运转的，美国国家公园依靠两条腿走路，一方面靠政府，一方面靠非政府组织（NGO）。这些非政府组织不仅为公园提供了直接帮助，更重要的是提高人们的环境意识，从而更加自觉、主动地为国家公园事业作出贡献。国家公园作为社会公益事业，保护经费由联邦政府拨给国家公园管理局，每年20亿美元，其中很少一部分来自各公园上交的入门费。德国国家公园必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县。经营投入以政府投入为主，由于德国把国家公园的经营目标定位在以生态社会效益为主，因此把国家公园的经营开支纳入国家公共财政统一安排。原则上也是由各级财政负责各级的国家公园。可见，国外在国家公园的经费投入上，无疑是大手笔的，这也是这些国家的世界遗产项目可持续发展的有力保障。我国大部分风景名胜区的保护经费主要由中央和地方财政拨款，经费来源单一，加重了各个财政机构的负担，而且落实情况并不理想，很多的款项没有按规定到位，造成保护工作不能及时的开展。同时，我国部分风景名胜区过分依靠门票收入维持其日常运营，特别是到了旺季，门票价格飙升，造成许多世界遗产地的门票如同天价。
世界遗产开发与保护的实施是需要制度来予以支撑的，而管理模式、经费来源与法律法规正是制度的载体，忽略制度性的保障，就无法真正实现世界遗产的完整性和真实性。
5 结语
风景名胜区和世界遗产都属于公共性旅游资源，具有稀缺性和垄断性特征。其中，风景名胜区具有较强的旅游产品属性，而世界遗产具有较强的公益性，这就决定了世界遗产项目应有更高的开发保护要求。目前，在世界范围内，发达地区和欠发达地区对世界遗产的利用意识差距很大，发达地区强调一切利用必须以保护为先导，保护世界遗产的真实性与完整性具有先决地位；而欠发达地区，世界遗产的利用往往成为获取经济效益的手段，对世界遗产的真实性与完整性保护的要求退居其次。这不仅从理念层面上反映出欠发达地区对公共性资源的特性及世界遗产的高价值和不可再生性认识不足，并由此导致开发理念的不同，从而形成许多具体开发方式的差异；此外，也反映出由于管理模式、立法及经费来源的差异，它无法从运行机制上提供对世界遗产开发与保护工作的制度性保障。