佛山市城市规划设计研究院 广东省佛山市 528000
摘要：佛山是全国城市更新的发源地，通过城市更新一定程度上解决建设用地资源紧缺的问题，优化了城市空间结构、推动了产业升级和环境优化，但同时，城市更新中存在的一些问题正在成为该项工作深入推进的瓶颈。本文旨在通过对佛山城市更新存在的主要问题进行分析，以问题为导向，提出针对性策略，为佛山市乃至全国面临同样问题的地区提供一定的借鉴。
关键词：城市更新；问题导向；策略研究
1 引言
当前，中国已迈入了城市时代，土地资源需求巨大而供给短缺，城市发展低效扩展，中国城市必须由外延式扩张转向内涵式发展，实现由生产技术和生产方式升级带动经济增长方式转变和社会结构优化。
2 佛山城市更新存在的问题分析
佛山是全国城市更新的发源地，通过城市更新有效的破解了建设用地资源紧缺的瓶颈，有力的推动了城市升级和产业升级。与此同时，佛山城市更新主要依托于本地自下而上的村镇经济发展模式，缺乏统筹规划，导致城市更新在空间上呈现出零散化，在方向上以房地产开发为主，在强度上导致容积率大规模提升，为城市的环境、交通带来极大的压力。
2.1顶层体系设计尚未成型，在城市更新立法、长效机制构建等方面存在不足
城市更新立法缺失。目前佛山乃至全国、省在城市更新的法律法规体系仍处于空白，因立法缺失、搬迁补偿无标准可依、搬迁纠纷无司法救济途径及舆论等因素的影响，造成的“搬迁难”，“拆不动、赔不起、玩不转”等已成为制约城市更新进度的重要因素。
长效机制尚不完善。随着城市建设现状的日趋庞杂、城市更新利益主体的日益多元，不可预见性因素的增多，城市更新推进及实施难度日益增大。而城市更新长效机制不完善所导致的更新路径不明、组织管理乏力、更新政策不稳、制度保障不足等已成为掣肘城市更新持续健康发展的主要原因。
2.2统筹引导力量薄弱，存在更新区域分散、更新方向失衡、更新管理不足等问题
更新区域分散，缺乏连片改造，未能很好的优化城市空间结构。由于佛山城市更新在主导方式上过分强调市场的自发改造，忽视了政府的统筹引导，导致更新项目以零散和小规模开发为主，缺乏连片改造，未能很好的引导更新区域由分散走向集中，未能强有力的推动域空间结构的塑造。
更新方向失衡，偏重工改商住，未能很好的引导更新利益平衡。针对已批更新项目在更新方向上的分析显示，佛山城市更新方向整体失衡，其中工业改商住项目用地规模占比约为64%，公益性提升项目占比不足10%。大规模的工业改商住项目过度的透支了城市更新潜力。
更新管理不足，缺乏有效抓手，未能很好的监管更新项目实施。城市更新管理中存在着“项目上报随意、批而不管”、“核心指标调整随意、管而不严”、“实施项目验收随意、缺乏监管”等问题。
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2.3短期利益导向，存在着开发强度大幅提升、公益设施贡献率低，产业转型、环境提升和历史保护不足等问题
开发强度大幅提升。据统计，佛山已批城市更新项目平均容积率由改造前的0.7上升至改造后的2.6，改造容量接近翻了四番，大大的增加了城市在环境、交通、公共服务等方面的压力。
公益设施贡献率低。据统计，佛山城市更新项目的公益性设施贡献率不足10%，尚未达到省城市更新相关政策的要求。
产业结构有待调整。佛山市工业总体仍处于价值链中低端，信息化与工业化互动不足，传统制造业产值比例高，先进制造业和高新技术制造业产值较低。
环境提升和历史保护不足。城市更新中环境和历史保护项目所占比例偏低，除少数由政府主导完成的标杆性项目外，市场主动参与的历史保护类城市更新项目寥寥。
3问题导向下的城市更新策略研究
3.1系统谋划顶层设计，构建城市更新整体制度框架
（1）构建城市更新政策体系。逐步构建“法律法规—配套政策—技术标准—操作指引”四层级的城市更新政策体系。在法律法规层面，加快出台《城市更新实施意见》《城市更新条例》推动更新立法；在配套政策层面，应加快推动地价计收、容积率调整等核心政策研究；在技术标准层面，加快制定关于更新单元规划编制、配套设施等核心技术标准；操作层面应加快推进各项操作指引的编制。
（2）构建城市更新管理体系。构建“城市更新领导小组、市城市更新局、区城市更新局”三个层级的城市更新管理体系，加强组织统筹。
（3）构建城市更新规划体系。构建“城市更新专项规划、城市更新统筹规划、城市更新单元计划、城市更新单元规划”四个层级的城市更新规划体系。自上而下层层分解和引导城市更新目标的实现。
3.2加强政府组织统筹，科学引导城市更新规划实施
（1）加强更新单元计划作用，引导城市更新由分散走向集中。引入并强化城市更新单元计划的作用，由镇街政府上报城市更新单元计划，没有通过审批的单元计划不得启动项目更新；同时，加强市区政府对更新单元计划的审查，优先审批通过“符合城市发展方向、有利于城市空间结构塑造和完善、连片改造”等的项目。既尊重镇街和市场的自主权，鼓励市场改造活力，又加强对更新类型、区域和方向的管控。
（2）综合规划、政策手段，多措并举平衡城市更新方向。一是利用规划措施，科学划定城市更新单元。城市更新单元是平衡不同项目利益的闭合区间，科学划定更新单元，合理分配经营性用地和公益性用地比例，通过单元整体更新推动不同类型项目之间的整体平衡；二是政策层面探索房地产反哺工业的路径，提升产业转型升级动力。
（3）签订监管协议、建立项目批后跟踪机制。一是要求项目实施主体在申报更新单元计划阶段明确更新项目的规划技术指标、拆迁补偿标准、还迁安置、公益性配套设施捆绑等要求，做为城市更新单元计划审批的核心内容；二是在更新单元规划中法定化上述内容；三是在土地供应前期签订项目监管协议，做为核发建设用地规划许可的前提；四是在项目验收阶段严格依据监管协议审核监管协议执行情况，未按照监管协议执行的取消城市更新相关政策优惠。
3.3突出规划引领作用，统筹城市更新整体利益平衡
（1）加强规划对于刚性控制指标的管控。一方面通过控规改革创新，加强了对容积率、五线、公益设施等的刚性控制，增加了审批和调整难度，减少规划部门的自由裁量权；另一方面，对确实需要进行容积率调整的，必须进行相应的经济测算，同时还需要进行交通、市政等设施承载力测算和环境评估，确保容积率的调整不会对片区开发带来较大的压力。
（2）加大对于产业的相关扶持。一是编制了专项的产业发展保护区划定规划，以规划为引领，为产业发展保障空间；二是以村级工业园综合整治为突破口，研究并编制村级工业园综合整治专项规划，指导零散的村级工业园用地进行镇域整体统筹，加强产业集聚和产业用房的更新换代；
（3）加快推进历史和环境保护。加大专项规划的管控力度，编制绿地绿线专项规划、生态控制红线专项规划、历史文化街区保护规划等，并加大专项规划与控制性详细规划的对接，要求涉及到上述专项规划的刚性控制内容必须在控规中予以落实，并作为审批控规刚性控制要素的核心内容。
4结语
城市更新是实现城市形态重塑的重要机遇和手段，它不单是旧的物质形态湮灭，更是新的复合载体重生，它是从物质更新最终走向产业更新、文化更新、管理更新、制度更新，需要系统谋划、果断出击、勇于实践，从顶层设计到全面部署扎实有序的予以推进，城市更新将伴随着我们对城市美好生活的向往和追求永远在路上。
论文作者:焦政
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第31期
论文发表时间:2018/4/5
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