近现代中日农地流转政策比较及启示，本文主要内容关键词为：农地论文,中日论文,近现代论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中日经济和社会发展虽然处在不同的水平，但同属于人多地少的国家，在农地制度改革方面有许多相似之处。在两国农地制度变革中，分别实施了符合本国国情的农地流转政策，取得了成功经验。日本近现代进行了集中——分散——集中的(包含三次阶段性流转)农地流转，在此基础上，实现了农地的土地改良、良种优化、化学化、机械化和规模化经营特征的农业现代化，成为日本农业发展的主要动力。本文对中日农地流转政策的比较分析，以期获得对我国目前农地流转问题之启示。
一、中日农地流转的历程比较
(一)中国农地“集中——分散——集中——分散”的流转历程。纵观中国农地流转过程，主要进行了集中到分散，分散到集中，集中再到分散的三个阶段。(1)第一次“集中——分散”属于“均田”思想的土地改革阶段。1942年—1952年，中国进行了针对封建土地制度的土地改革，使占农村人口不到10％，却占有70％—80％农村土地的地主和富农的土地流转到90％无地或土地不足的贫雇中农手中，使农地所有权由地主向农户流转。(2)第一次“分散—集中”是基于土地合作和公有制的土地流转。中国的土地改革后，由于当时生产力水平低，农户缺少生产工具，农户单独生产经营很难维持，于是农户之间形成生产互助合作，农户以土地入股，集体经营，按劳动和土地分红。1953-1958年期间，农地基本上从初级合作社到高级合作社完成了农地个体所有到集体所有的流转。1958年-1979年，通过“大跃进”和“人民公社”化运动，使集体农地所有向“三级所有”转变，形成了“公社、大队、生产队”为所有主体的土地制度。(3)第二次“集中——分散”是1979年-1984年基于农地使用权向农户流转的所有权与使用权相对分离的家庭承包制度，此次的农地使用权的流转，也是一种“均田”思想下的使用权平均分配。
(二)日本农地“集中——分散——集中”的农地流转过程。1947年-1950年日本实施对农地封建土地所有制的改革，日本中央政府强制收买地主土地，然后按国家统一规定价格再卖给佃农，由于货币的贬值，地主的土地几乎是无偿转让给佃农，从而实现日本“耕者有其田”的自耕农地制度。1945年，自耕地54％，佃耕地46％，到1950年，自耕地到90％，佃耕地仅10％。1952年日本《农地法》从法律上确立了农户对土地的所有的永久地位。从而完成农地所有权的第一次集中到分散的流转。战后日本经济的高速发展，工业化、城市化速度加快，占用大量农业用地，同时非农经济提供了大量的就业机会，在此背景下，离农人口激增，农业生产者老化，抛荒严重。为解决这个问题，日本开始再次鼓励农户土地流转。由小农经济向“农业规模经济”转变，将土地集中在有能力的农业生产者手中，从而提高农地使用效率，实现农业的高效、稳定的经营活动。上世纪70年代至今，日本农地的流转主要通过租赁方式进行经营权的流转，主要是经营权由农户向企业和合作组织流转，以实现经营规模化和农业现代化。
(三)中日农地流转过程比较。从两国农地流转的历程看，两国有许多相似处，也有本质的区别。上世纪四五十年代的两国基于“均田”思想的土地流转政策，完成对封建土地的变革，实现耕者有其田，提高农业生产者积极性，解放生产力，促进了农业发展。无论从政治策略和经济手段看，两国都是从地主手中向农户手中流转农地的所有权。第一次“分散——集中”的农地流转阶段，两国有本质的区别，中国因为土地革命后，生产资料匮乏，农户不得不进行互助合作，最后在政府主导下，形成农地集体所有制。而日本第二次流转主要是在农业结构调整的背景下，由于非农经济提供了大量就业机会，离农人口越来越多，大量耕农老龄化，在“均田”制下的农地生产效率不均衡。所以，为提高农地利用效率，加强互助合作，产生所有权转让和经营权的委托。中日在这次农地流转的本质不同在于所有权的性质变化，中国土地集中形成公有制；日本农地也趋向集中，但主要是所有权和经营权向生产能手和协作协会流转集中。第三次农地流转中日出现显著不同，中国实行“包干承包”，农地的经营权由集体向农户流转，日本则是在现代农业思想指导下，扩大农地所有人的范围，促进大量股份企业进入农业行业，运用现代科技和管理促使农业现代化。中日该次土地流转的主要区别在于中国实现农地所有权和经营权的分离，使经营权由集中向农户分散，而日本则进一步扩大企业对农地所有权的法人地位，促进农地更大的集中。
二、中日农地流转过程中的政策比较
中日农地流转在时间上相近，但由于两国经济和政治环境的不同，所采取的农地流转政策具有很大差异性。比较分析两者的差异对我国现阶段农地流转政策的制定具有很大的启示。
(一)基于“均田”思想的农地流转政策。20世纪四、五十年代，中日都面临对封建土地改革的历史任务。废除封建土地所有制，实行“耕者有其田”，虽然两国在该次农地流转的政策目的一致，但实施的方式有所不同，中国通过农民与地主的政治斗争，没收地主或雇农土地，然后无偿均分给农户，顺利实现农地所有权从地主手中向农户的流转。日本则通过国家强制购买地主土地，然后再平均出售给农户，两国农地流转的政策目的都是为了解放生产力，提高农地生产效率，促进农业发展。从废除封建土地制度、解放生产力来看，两国第一次农地流转政策目的是相同的。
(二)农地社区成员内部农地流转政策。中日实行“均田”后，重公平的“均田”政策带来了农地生产效率不均衡问题。为解决该问题，中国实行了家庭互助合作、初级社和高级社，以解决“均田”后农户缺少生产资料带来的低效率问题。日本则采用扶植“自主经营”和“促进协作”来实现农地流转达到农地高效率条件下的优化配置。两国虽然采用农地流转方式不同，但农地都是在农户社区成员内部进行流转。中国通过合作社的组织使农地由农户个体所有向社区集体所有转化，产生农地再次由分散到集中。日本则通过自立经营和促进协作，使农地向具有更高生产效率的农户流转，产生了规模经济效应，但未改变土地所有制性质。
(三)企业参与农地流转的政策。中国现行的农地流转范围主要在农户之间及农户所在社区(村或组)之间进行流转农地的经营权，少量涉及到非农企业参入农地经营权流转，主要方式是租赁经营权。由于在政策上我国还没形成一套完整的政策体系，因而在租赁过程中，造成许多侵犯农户承包权益的问题。日本在1993年《农地法》对农地流转进行了系统规定，使日本农地制度开始由强化管制向强化农业经营基础的制度进行转换，农业生产法人发生了重大变化，放宽对农地生产法人条件限制，允许与农业相关或支持农业事业的股份企业获取农地生产法人资格，从而使农地流转的主体范围由农户和农业组织向其他相关产业的企业或组织法人扩大。有利于在资金、技术和管理等方面促进农业现代化，以及农地等资源的优化配制。
三、日本农地流转政策措施对我国现阶段农地流转的启示
从中日农地流转过程中可以发现，中日农业生产组织结构有许多相似之处。如以农户为主体的生产单位，人多地少，生产规模小等等。在农地流转的动因和时间上，也与我国相近，因此，日本在农地流转的过程中的措施和经验，对我国现阶段农地流转具有重要启示。
(一)通过立法规范农地流转。1946年日本制定《农地调查法》和《建立自耕农特别措施法》，使农地由地主集中向自耕农分散的流转。1952年公布《农地法》，从法律上确立了农地农民所有制的永久地位。1961年制定《农业基本法》具体实施“扩大农业经营规模；农地集体化；引进家畜经营；农业机械化及农地保有的合理化”等。为实施此政策，鼓励“自立经营”和“促进协作”，使农地在农户或农户所在社区内流转，1975年《农振法》规定了“农地的自主管理”，促进了当事人之间直接的农地租赁的农地流转。1992年《农促法》以“强化农业基础事业”为理念，修改农业生产法人制度，把股份公司视为“耕作者”的协同组织的形式，参入农地流转，使农业生产向技术化、化学化、机械化和规模化等现代农业发展。在农地流转过程中，日本出台了许多法律，这些法律制度相互补充，形成规范农地流转的系统政策保证措施。
(二)明确农地流转主体。1947年—1946年的第一阶段的农地流转过程中，《农地调整法》明确规定，农地流转的主体为自耕农和佃农。并对农地购买数量进行严格规定。1952年—1970年农地流转主要在自耕农和自耕农社区内部进行，通过修改《农地法》和《农协法》，放宽获取农地权利最高面积的限制条件，创造农业生产法人制度。确定农地流转中农户、农协等流转主体，从而扩大农地流转的主体范围。1970年后，《农促法》明确规定与农业生产相关或支农的股份企业成为农地流转的主体，从而进一步扩大农地流转主体。明确农地流转主体，实际是明确农地流转过程中的责任和权益，通过农地流转主体范围的不断扩大，促进了农地的流转，使农地流转向交易低成本化、经营高规模化、生产手段高技术化等方向发展。
(三)强化对农地流转中农户权益的保护。在不同的经济发展时期，日本政府确定了不同的倾向“自耕农”权益保护政策。1946年《创设自耕农特别措施法》规定限制佃耕农所有和政府收出费及实施未开垦往收售制，1961年《农业基本法》的政策目标主要保护农耕者的经济收入水平，通过推动“自立经营”和“促进协作”提高农业生产力，进而提高农耕者收入。同时推动农业教育，农业科技研究和普及农地信托事业，促进农业结构调整，进而提高农耕者的农耕效率和福利。
(四)农地流转的组织保障。农地流转过程中政府的作用是主要的，但在运作过程中，代表农户权益的中介服务组织是实施农地流转的关键组织保障。1980年《农地利用增进法》明确规定以地域为单位，组成农用地利用改善团体促进农地集中经营和共同基础设施建设，以农协为主，通过生产合作或委托经营，帮助农地经营权向“中心户”流转。
总之，日本农地流转(包括所有权、经营权流转)不仅在立法规范土地流转，明确设定农地流转主体，强化农地流转农户权益和促进农地流转组织建设等方面对我国现阶段面临的农地流转具有重要启示，同时日本在农地流转过程的融资制度、农户养老金制度、农地保护和建设等政策也值得借鉴。