政府失效与政府行为的优化，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济体制的建立使经济行为中的自由竞争成为倍受推崇的行为准则。但是，经济行为的普遍失范现象使人们越来越清楚地认识到政府干预的必要性和紧迫性。毫无疑问，市场的力量不应该被神化。但是，政府在弥补市场缺陷时是不是完美无缺呢？事实上政府在矫正市场失效的过程中也会失效。因此，政府的力量也不应该被神化。
政府失效及其表现
市场机制在微观上会导致外部性、垄断、不能有效地生产公共物品以及信息不对称等缺陷，从而产生资源配置的低效率；在宏观上导致贫富的巨大差距和周期性波动等困难。政府的经济职能就是要采取措施消除外部不经济，抑制垄断，生产公共物品，从而提高微观经济的效率，并通过宏观财政政策和税收政策来抑制通货膨胀，减少贫困，避免经济的周期性波动等。政府失效就是指政府对经济活动的干预和调节在微观上不仅没有使资源配置状况更加优化，反而使之更加恶化，在宏观上不仅没有有效地抑制通货膨胀，减少贫困和失业，反而带来滞胀和新的社会不平等。具体地说：
首先，这种失效表现为，政府在试图纠正市场缺陷，限制外在性时产生无法预见的副作用，带来了派生的外在性。这是因为派生的外在性在政策实施之后的一个较长的时间里才会出现，它是滞后的。由于受到许多复杂因素的影响，人们对政策所产生的各种后果难以预测。西方国家政府的周期性更叠使社会政策的短期化现象更加突出，潜在的外在性更加容易暴露出来。例如，当美国环保部门制定有关噪音污染的政策用以解决市场经济产生的外在性时却使美国与英法两国在超音速飞机上的合作产生困难。[①]由此可见，“政府只能在一定范围内控制这些后果”，“对计划外的影响因素，政策制定者们的控制能力有限”。[②]政府控制市场外部性的有限能力还表现在缺乏有效的技术手段。从表面上看，政府向具有外部不经济行为的企业收税如污染税是一项公认的有效措施。但是，污染者应当付多少税呢？显然，完全消除污染是不可能的，那么，非污染的最佳标准又是什么呢？这里存在着许多技术性的难题。
第二，政府控制垄断却又会导致新的垄断。政府对经济生活的控制虽然可以在一定程度上控制垄断，但是它却导致一种新的形式的垄断——“国家垄断”。一些企业的经济活动被置于国家或地方政府的庇护之下，可以说，它们的垄断性质被合法化，并常常被套上了“公共服务”的光环。它无疑给特殊的利益集团或私营企业带来好处。它所引起的低效率却不会使社会福利有所增加。一些学者指出，一旦垄断被合法化并“被套上‘公共服务’的光环，那就不管它是国家垄断，还是政府监护下的私人垄断，它实际上会获得永恒的生命，即使它在经济上已经不是再合理的了。”[③]
政府的干预还阻碍了生产要素在不同部门之间的自由流动，为寻租行为提供可能。寻租者借助于政府的力量而获得某种特许权、优惠政策或政府庇护。他们花费大量的人力、财力等给政府施加影响或压力，从而获得超额利润，却忽视以扩大再生产、减低成本等手段使利润得到增加。由于政府干预，寻租者从中获得某种垄断地位。他们所耗去的人力、物力和财力并没有增加社会物质财富，反而导致社会福利的净损失。在我国，由于市场体制不健全，拉关系、走后门、行贿受贿、权钱交易等寻租行为往往由于政府的干预而日趋严重。
第三，公共服务开支减少了公共福利。公共服务部门是由政府控制的。在生产中，它具有垄断性，缺乏必要的竞争机制。在管理中，官僚主义、不负责任现象盛行，“许多决策者对他们所做的事情不负责任，而对于改进政策的制定又几乎没有刺激。”[④]社会为此支付的费用远远超出社会本应支付的成本。诚然，某些公共部门的生产效率有时与私人部门的生产效率一样高，但是其代价是高昂的。许多公共部门把扩大职能、增加服务作为自己的内在目标。沃尔夫指出：“政府项目中的获得者与付出者之间的分离，它通常导致人们热衷于扩大政府项目，而不是限制这些项目。”[⑤]公共部门常常出现超额提供公共服务，投资过剩的现象。换句话说，公共部门给社会提供了超出需要的产品，产生了生产过剩和社会浪费。弗里德曼指出，在美国公共预算可能是“最适当的”公共开支的两倍。公共服务开支的巨大浪费无疑阻碍了资源的优化配置，造成巨大的浪费。
第四，消除不平等的干预行动造成新的不平等。消除不平等的政府行为实际上是一部分人用自己手中的权力把一部分人的财富转到另一部分人的手中。无论如何，使用权力的人不可能无偏好地使用自己手中的权力。这样权力或特权造成了区别于市场制度的另一种形式的不公平。在实行再分配措施中受益者和支付者是分离的，这种分离也会造成不平等。政府的某项措施的获益者和可能的获益者是某些利益集团，这些集团会进行政治上的努力以推动政府实施该措施。其结果是组织得很好的少数人可以从政府政策中获益，而所有的纳税人却为此支付成本。在宏观上，西方资本主义政府的政治权力来自于选举中的多数人，而税收的绝大部分是由少数富人提供的。这样大多数人对财富再分配政策的支持使少数人为些承担更多的税收。[⑥]由此可见，财富的再分配措施有利于掌握权力的一方。有权的一方以无权的一方的支出为代价的。从实际效果来看，“真正的穷人从福利国家社会活动的巨大发展中只得到少得可怜的好处。在现代国家里，再分配不是在最富者和最贫者之间进行，而是在中间阶层之间进行。”或者说，“再分配是从最富者到不太贫者的再分配”。[⑦]
最后，政府的宏观财政政策和货币政策，这却使通货膨胀的势头更加凶猛；反之，为了抑制通货膨胀，政府应当采取紧缩政策，但这又会加深经济停滞和增加失业，甚至会触发经济危机。面对资本主义所出现的滞胀局面，许多经济学家感到束手无策。萨缪尔逊指出：“没有任何由经济学专家组成的顾问团能够取得一致意见，找到医治‘停滞膨胀’这一现代疾病的令人满意的方法，许多开出的药方和疾病本身一样不可取。”[⑧]
政府失效的根源
政府对市场运行过程的调节是以矫正市场缺陷为目标的，因而政府行为本身是不受市场机制约束的。具体地说，政府行为不是把支出与收益联系在一起的，这常常引起政府行为的低效率。在政府干预的作用被过分夸大的情况下，这种低效率的状况便更加严重。缺乏有效的市场约束机制和自我调节机制是政府失效的根本原因。
政府活动的成本和收益是分离的，政府行为缺乏有效地减低成本、提高效率的机制。市场行为是通过价格机制来把成本和收益联系起来的。不管市场机制如何不完善，市场行为的主体总是通过价格机制来确定自己的生产行为和交换行为，努力追求利益最大化。然而，政府行为的收入和支出是分离的，政府行为的收入具有非价格来源。这就是说，政府的收入来自于税收和其他一些提供给政府的非价格收入。这些收入与提供这种收入的成本是分离的。由于收入和成本之间缺乏由价格规定的必要联系，政府行为的支出也会与它的成本割裂开来。这样，政府在干预市场时可以在不涉及生产成本的情况下进行。换句话说，政府干预市场使用了更多的社会资源，而不是使用必要的资源。这就造成了政府在干预市场时或者使用了过多的社会资源，耗费了较高成本，或者对市场采取了过分的干预行动。针对这一情况中，沃尔夫指出：“在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务。”[⑨]
由于政府行为是不受市场机制约束的，因而它是非竞争性的和垄断的。这样在政府行为之中不存在减低成本的有效机制。即使政府存在着提高效率的愿望，它也会使增加值少于增加了的成本，或者说，它的最终趋势仍然是成本高于收益。在市场活动中，市场组织有各种内在和外在的目标，其外在目标是生产高质量的产品并且以具有一定竞争能力的价格来满足消费者的需求，从而获取利润。其内在目标是日常的组织管理。但是，这种内在目标是受到能否满足市场需要的外在目标制约的。因此，市场组织的内部活动对消费者的行为作出迅速的反应和预测。然而，政府行为不受外部的价格机制的约束。受益者在不支付成本或支付极低的成本的情况下从政府的行为中获益。同时，对于政府行为的结果人们难以进行有效的度量。来自于受益者的信号和反馈是不足的。行为受到的外在目标的约束较少。政府组织也有自己的内在目标，用以解决政府组织的内部管理和日常操作。这些内部目标是用来评估和规范政府组织中的工作人员的。与市场组织不同，政府组织的内部目标和外部目标不存在密切的联系。或者说，政府的内部目标更少地受到外部目标的约束。在这种情况下，政府的内在目标很像是“私人”的目标。政府所努力追求的不再是效率最大化而是组织规模的最大化、工作人员非货币收入的最大化和预算增加的最大化。政府部门中常常出现这样的情况：人浮于事、机构雍肿、行政级别不断提高，公共开支越来越多地转变为私人消费，购置高档、豪华轿车，公费旅游，公费出国等。
值得一提的是，由于市场制度的缺陷被人们过度地夸大，人们对政府行为的需求不断扩张，这也使政府失效的情况更加严重。无论意识形态的差异如何，市场因素的局限是勿庸置疑的。在西方，市场缺陷被越来越多的人们所认识。公众参预政治的能力不断增强，人们对控制市场缺陷的需求的不断增长。在中国，由于长期以来受“左”的思潮的影响，市场机制被人们简单地看作就是资本主义，资本主义制度存在的一切局限性都被不加区分地加到了市场机制的身上，市场机制的局限性被过分地夸大了。人们对政府干预经济过程的要求也格外强烈。习惯于计划经济体制的政府更容易趋向于强化对市场的干预。
在政府行为中，受益者和支付者是分离的。受益者可以通过各种手段来要求扩大政府行为，而不顾谁是纳税人，由此造成了对政府行为的过度需求。同时，在内部目标的引导下，在外部力量的推动下，扩大政府规模，增加财政预算便不可避免要发生。虽然政府干预可能会产生令人满意的效果，但其成本和收益却严重失衡。虽然内部目标和外部目标都在其中起作用，但是政府行为“主要是满足其自身特殊的利益，而不是为公众领域中所要达到的最终目标而进行努力。”[⑩]
对政府行为缺乏有效的监控机制也是产生政府失效的重要原因。诚然，政府行为受到舆论和公众的监督的控制。但是，与市场机制相比，这种监控机制仍然存在着许多困难。
在市场运行过程中，市场主体产出的结果是由消费者直接检验的。消费者按照自己的标准来对产品进行检验和评判。这种评判和检验对厂商来说是至关重要的。但是对于政府行为所产生的结果，人们却是难于进行有效地度量和检验。例如，政府行为所产生的规章和制度在控制经济活动的过程中究竟产生了多大的社会和经济效益呢？它仍然存在哪些缺陷呢？政府难于进行准确的统计和估算。同时，政府也难于获得准确的信息。例如，政府福利开支、政府教育计划的质量和效果的准确信息决不能像市场机制一样及时、准确地反馈给生产者的。这造成了政府调控行为的滞后和政府自我调控能力的降低。
在市场中，市场组织是按照成本和收益的大小来评价其行为结果的。当市场组织长期处于亏损状况时，它必定会迟早停止自己的经济行为。或者说，在市场中存在着一个终止机制，市场组织能及时判别其行为的后果并终止无效率的行为。然而政府组织却不存在这样一种终止机制。即使政府出现了某种程度的偏离目标的行为它也不会及时发现并终止这种行为。
政府所采取的干预市场的措施必须被有效地执行才能发挥作用。政府所采取的干预措施都会在不同程度上涉及到社会各方面的利益。政府行为在本质上也是利益再调整的过程。在调整中，政府行为必然会使社会的某些群体多获益而使某些群体少获益甚至遭受损失。在政策的执行过程中，这必然会引起某种程度的矛盾和冲突。这种利益冲突极易使政策在执行过程中发生某种程度的偏离，从而导致政府行为的失效。同时，政府组织的行为还与市场组织的行为发生某种程度的互动。这就是说，政府和政策和措施必须在市场行为主体的活动中才能发挥作用。但是市场行为主体会依据自己的利益要求对经济政策所可能产生的后果进行理性的预期，并采取有效的措施来防范经济政策对自己的利益所可能产生危害，或争取从现行政策中获取更大的利益。这就导致了“上有政策，下有对策”的现象出现，从而导致政府行为的失效。
优化政府行为
在计划经济时期，政府行为被看作是万能的，它的管理涉及到社会生活的方方面面。实践证明，政府对经济活动的全面计划管理是难以达到资源的优化配置的。现代市场经济的运行表明，“看不见手”的自我调节是不足以弥补市场缺陷的，而必须借助于“看得见的手”。但是，政府“看得见的手”也不是完美无缺的。然而这决不意味着由于这一缺陷的存在，政府就不应该干预市场运行过程。问题在于如何干预市场机制使之更好地发挥作用。沃尔夫指出：“在立法、司法和行政领域里，有时能够具有开创精神，来改善和扩大市场的作用，从而减少市场缺限事件的发生率。”（11）这就是说，只要改善政府行为，政府的干预是有助于改善市场机制的。在许多发展中国家，这一问题更加突出。托达罗指出：“低能和不合格的公务员，繁琐的官僚手续，对革新和变化过分的谨慎以及抵制各部门之间和各单位之间的抗衡；部分政治领导人和政治官僚没能对反对地区、部门或私人目标的国家目标承担义务。并在许多第三世界国家的政府中，政治和官僚的腐败到处可见。”（12）因此消除腐败、优化政府行为是政府对市场进行有效控制的重要前提。
为了确保政府干预行为的有效性，我们首先应当确定政府干预的范围。虽然市场机制存在着这样或那样的缺陷，但是这并不意味着政府必定有能力克服这一局限性，或者政府干预不会产生另一种不同形式的负效应。政府干预必须充分估计到可能产生的后果，只有在干预可能产生良好效果的情况下才能进行干预。政府干预的目标在于使市场机制更有效地发挥作用，而不是要阻碍市场机制的作用。因此，在干预市场的过程中，政府应确保有效价格的形成，而必须防止价格扭曲的情况发生。
在这里，政府干预必须适时适度地进行。市场运行有它自身的特点和规律，政府应依据市场发展的内在要求进行干预。例如，在推进市场化的过程中，许多政府部门并不是按照经济运行的需要来建设市场，面是盲目地建设，结果出现了有“场”无“市”的现象。这表明，政府对市场的干预超出了市场发展的需要。相反，在推进市场经济的过程中，许多地方出现了乱设摊乱涨价的现象，这就要求政府部门及时建设市场，规范市场，使市场经济能健康有序地发展。
政府对市场的干预还必须采取适当有效的方式。政府的干预行动应当主要采用经济的手段，主要是通过宏观的财政政策和金融政策调整市场主体的经济行为，使市场机制顺利运行。政府行为常常是低效率的，这就需要把市场机制引入政府行为之中。沃尔夫指出：“通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。”（13）把市场机制引入政府活动中可以缩小政府活动的范围，减轻社会为此付出的过多的税收负担。政府也可以因此提高获取信息的效率。由于过多、过于复杂的信息以及对信息的错误分析常常导致政府的错误行为。在政府干预行动中采取的方法可以提高效率，使政府干预真正有利于社会目标的实现。在提供公共物品进行基础设施建设以及公共福利方面，政府应当按照市场规则来进行，通过引进竞争机制来提高公共服务的质量和水平。应该说，用市场经济的手段管理市场是改革政府管理体制的出路之一。相反，由于长期计划经济体制的影响，在干预市场的过程中，人们动辄采用行政命令的方式来干预市场。当然在市场体制仍不完善的今天，在必要时采取适当的行政措施是可取的。但是，随着市场经济体制的逐步确立和完善，把市场机制引入政府行为就显得越来越重要。
在这里特别值得注意的是，如果政府干预的措施不当，那么我们不仅不能使市场机制在资源配置中的基础性作用得到发挥，而且还会使政府失效的情况更加严重，更加突出。市场体制的不完善以及不断恶化的市场缺陷反过来又给政府提供错误信息，并刺激过度的政府需求。市场缺陷和政府缺陷同时并存，相互作用，它所产生的后果是极其严重的。在市场体制和政府体制都不完善的今天，这种情况是很容易发生的。
为了使政府干预行动更加健康和有效，我们必须对政府行为进行有效地监督。如果缺乏对政府行为的有效监督和控制，政府工作人员极有可能把权利作为资本参与市场的交换过程。例如，在法制不健全的情况下，各种营业执照、许可证等象征经济特权的东西都可以在市场上买卖。管理人员可以凭借这些特权来捞取个人收入。为此，政府应当提高政府行为的透明度，强化法制建设，使政府的干预行动受到更有效地控制。这就需要进一步加强廉政建设，阻止腐败现象的发生，使政府行为廉洁、高效。
注释：
① ⑤ ⑥ ⑨ ⑩ （11）（13）查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社，1994年版，第69、39、38、34、67、144、144页。
②斯蒂格里兹：《政府经济学》，春秋出版社，1988年版，第6—7页。
③ ⑦勒帕曰：“《美国新自由主义经济学》，北京大学出版社1985年版，第173、180和178页。
④ （12）托达罗：《经济发展与第三世界》，中国经济出版社1992年版，第511、482页。
⑧萨缪尔逊《经济学》下册，商务印书馆1980年版，第260页。
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