找寻养老保险“接”径，本文主要内容关键词为：养老保险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着劳动者在全国范围的频繁流动，尤其是农民工“退保潮”的出现，养老保险关系转移成为社会和媒体关注的热点，并已受到中央政府及相关主管部门的高度重视。在3月召开的全国人代会上，温家宝总理在政府工作报告中提出尽快实现社会保险关系转移。人力资源和社会保障部正在调研论证，紧锣密鼓地制定社会保险转移接续办法。
转与不转，得失喜忧两相衡
“我是河南的，出来之前在一家国有企业工作，我可以把自己的保险转移出来，在北京交(缴)纳养老保险费么？”
“我是江西的农村户口，现在宁波打工。请问单位交(缴)的养老保险费能转回去吗？能转到四川吗？”
“北京不接受所有的非京户口的一切社保，你个人的部分也不接受，如果在北京交(缴)，等于重新交(缴)。”
“单位缴纳的养老保险费不能转回去，只能转移个人账户部分。”
记者以“社会保险关系转移”为关键词在互联网上搜索，上百万条相关信息立即显示出来。记者在采访中也注意到社会保险关系转移的众生像背后，是劳动者权利的得与失、生活的喜与忧，也是各种利益关系的博弈与制度政策逐步完善的渐进过程，其中有着复杂的客观条件和各种各样的主体立场与诉求。
“老家现在月平均工资也就600多元，北京现在已经是3000多元。两年后退休，我的视同缴费年限和实际缴费年限合计30年，养老金至少是老家的两倍。”谈及养老保险关系的转移，佟大姐面露喜色。她原先在河北省一个欠发达县的农机厂工作了20多年，1995年下岗，农机厂仍继续承担其养老和医疗保险费直至1998年破产。拿到破产补偿后，佟大姐听从社保工作人员的劝说，自己继续缴纳养老和医疗保险费。2003年佟大姐再婚嫁到北京，仍未停止在原籍的缴费。2008年初，佟大姐将户口、社保关系通通转移至北京，并在北京继续缴费，这时她已年满48岁。只要再缴纳两年的养老和医疗保险费，就可以享受退休养老和医疗待遇。对社会保险关系转移给自己带来的好处，佟大姐感到非常满意。
比起佟大姐来，老胡的社会保险关系转移就显得有点周折了。
老胡20世纪80年代大学毕业分配到合肥一家大型国企，在那里工作了近5年，1994年应聘到某中央驻广州单位上班并参保缴费。按规定，在当地建立统账结合的养老保险制度前，其在合肥国企的工作年限为视同缴费年限，在办理退休时可与实际缴费年限合并计算为缴费年限，并计发过渡性养老金。2004年4月，老胡应聘到北京某国家机关下属单位工作，与单位签订了劳动合同并按规定参加了社会保险。在办理参保手续时，单位劳资人员告诉他，北京市不接受非北京户籍人员的养老保险关系，只能在北京重新参保缴费。记者在采访中了解到，老胡的多数同事，以及和他们一样的“北漂族”“南漂族”都存在着类似的问题。
“我的养老保险分三段，分别在合肥、广州、北京，三地不能转移接续，就目前来说，在哪里都不够规定的累计15年的缴费年限，如果再换地方工作参保，按目前规定，可能面临达到退休年龄时也无法领取长期养老金的尴尬。”老胡说。
去年10月，老胡得知能把外地的养老保险关系转到户口所在地，他利用十一黄金周的机会到合肥办理了接受手续并用特快专递发往广州委托朋友办理转出手续。老胡告诉记者，为了办理转移手续，前后经过3个多月，其间打了无数个电话与双方经办机构、财政专户联系，可以说是费了九牛二虎之力，终于在2008年来临之际成功“转移”了。
然而，对于蒋乃群而言，事情就并不如此的顺利和“幸运”了，几年前，本刊就曾报道过关于蒋乃群的案例。1992年之前，高级工程师蒋乃群在南京某国有企业工作，视同缴费年限30年。此后，他在深圳工作，直至2002年4月达到退休年龄，在深圳的累计缴费年限约8年。按照深圳市规定，必须在本地参保缴费满15年才能享受长期养老金。而按照原劳动保障部有关规定，在不同地区参保的人员，应由最后参保地劳动保障部门办理退休手续。深圳和南京均拒绝给蒋乃群发放长期养老金待遇。至今蒋乃群已历经6年的各种诉讼，其本应享受的养老金依然如水月镜花，可望而不可及。
对于蒋乃群这样个案似乎还没有得到社会的特别关注，真正成为社会舆论焦点的，则是农民工掀起的“退保潮”。中央电视台《经济半小时》曾在《养老保险异地转移难，深圳农民工掀起退保潮》中报道：一个社会保险的服务大厅最多的一天为前来退保的农民工发号4000多人。据广东省相关部门调查，2002年至2006年全省共办理农民工退保784.53万人次，退保人次呈现逐年上升趋势，年平均增长率为16.95％。
一些国外媒体也对这一现象给予关注，英国《金融时报》还作出如此评价：“退保的代价是，他们此前在深圳积累的养老保险指数立刻归零。尚在壮年期的劳动者大规模放弃养老保险，给未来的国家管理者留下巨大的社会压力。这些人未来进入老年期后，将无法在社保的巨伞覆盖之下，获得退休后应得的照顾和支撑。”
户口、利益、制度，谁是真正拦路虎？
那么，养老保险缘何不能与劳动者同行？保险关系的转移究竟存在怎样的障碍？
户口只是挡风墙，地方利益在作怪？
“今年2月初，因为业务需要，程海转到另一家律师事务所工作。按照规定，他在北京办理的社保关系也需要同步办理转移手续，可是这一次他又吃了闭门羹。单位所在的社保机构只为北京户口人员办理转移。”这是2007年曾轰动京城的律师程海状告北京、合肥两地公安部门的户口迁移案中，媒体对其中有关转移接续社会保险关系问题的报道。
据记者了解，按国家政策，只要是往本人城镇户口所在地转移，全国各地都能办理，但记者在实地采访中了解到，事实并非如此。在北京、上海等大城市和沿海发达省份均以是否有本地户籍为转移的唯一条件，没有当地户口是绝对不能转移的，就是省内各统筹地区之间也不能转移。上文的老胡在北京工作并参保缴费，但以前的养老保险关系不能转入北京，只能转回户籍所在地合肥。而在四川、安徽等中西部地区和欠发达省份，只要在当地建立了劳动关系并参保缴费，没有本地户口的劳动者也可将外地养老保险关系转移过来。记者发现，尽管这些地区并没有设置什么障碍阻拦养老保险关系的转移，但也没有出现大量转入的情况。记者在四川省直社保经办机构、成都市经办机构采访时了解到，四川省直、成都市本级转入转出的人数基本相当。
成都市社保局劳动关系科柳科长告诉记者，2007年，成都市本级转入近3万人，转出约2.7万人，其中成都市各区县内部转移占一半。有关人员解释，欠发达地区主要是人力资源输出省份，农民工大量退保回农村或在发达地区间流动，城镇职工也在发达地区间流动，目前流回的很少，但随着流动人员达到退休年龄，他们迫切需要转移接续养老保险关系。按现行各地规定，流动人员只好将养老保险关系转至户籍地退休领取养老金，这是劳动力输出省份所担忧的。
“实际上，这与户籍制度没有必然的关系，不论教育、住房还是社保，出现的一些问题，首先应该是它们自身制度的不完善造成的，而不是户籍制度。户籍制度在这里只不过是和其他某些情况一样，被拉来做了挡风墙，成了一些不公正的社会制度的替罪羊。”一位研究户籍问题的专家就此对记者作出解释。
“养老保险关系转移难，最关键的是地方利益保护的问题。企业和劳动者参加社会保险，履行了缴费义务，他们就应当享受到相应的权益，必须有地方、有部门承担这种责任，真正的问题是要搞清楚谁从企业和劳动者履行的缴费义务中获得了利益。”采访中，许多被访者对社会保险关系转移难的问题道出了自己的看法。几年前一些媒体关于农民工退保成为地方政府“提款机”的报道更是对这种“利益因素”作出过解释。但对于这样的论调，一些劳动保障部门的人表示只能有保留地认同，他们认为，社会保险关系转移难，其背后有中国经济社会发展不平衡的客观因素和财政体制以及社会保险制度本身的原因，社会保险关系的转移，绝不是用简单的“地方利益”就能解释的，与其说是利益问题，不如更恰当地说应该是责任问题。
责任利益不平衡、制度缺陷是根源
“责任和利益是个核心问题，抓住利益和责任平衡，就抓住了解决问题的牛鼻子，但是责任和利益靠什么平衡？靠制度。只有国家的有效制度才能进行利益和责任的平衡，关键还要从制度角度来看问题。”一位不愿具名的业内人士，对于当前社会保险关系转移难的问题向记者表达了自己的看法。
那么国家有关养老保险转移的制度层面又是如何规定的？
根据有关法规规定，我国企业职工基本养老保险权益为基础养老金与个人账户养老金之和，在统一的养老保险制度建立之前参加工作的国有单位人员还有一个过渡性养老金。基础养老金、过渡性养老金按规定由统筹基金支付，个人账户养老金按规定由参保人个人账户储存额支付，各统筹地区财政负兜底责任，中央对困难地区实行财政转移支付。
而对于养老保险关系转移接续政策，目前主要是由1997年7月颁发的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)和1997年12月劳动部办公厅制定的《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》(劳办发[1997] 116号)等文件确立的。国发[1997] 26号文规定，“个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，个人账户全部随同转移”，对养老保险转移作了原则性的规定。劳办发[1997]116号文则进一步明确了养老保险转移的具体办法：职工在同一统筹范围内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金。职工跨统筹范围流动时，除转移基本养老保险关系和个人账户档案，同时转移1998年1月1日之前的个人缴费部分累计本息加上从1998年1月1日起记入的个人账户全部储存额。
此后，劳动保障部一再重申做好养老保险转移工作，并对机关事业单位职工与企业职工养老保险的转移作了规定，对参加养老保险的农民合同制职工，可保留其养老保险关系，也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。
从以上养老保险转移的制度规定看，养老保险关系转移似乎没有问题，但在实际转移中却困难重重，各统筹地区都设置了各种障碍阻止养老保险关系转入。尽管国务院及劳动保障主管部门三令五申要求各地办理养老保险转移，但各地仍我行我素，为什么？
广东省社保局的一位负责人告诉记者，经过深入调查研究，他们认为这种只转个人账户的政策设计，是以全国统筹为基础，以各地均衡发展为依据，以基金可承载为前提的，超越了我国养老保险发展阶段的实际情况，导致转移政策客观上难以执行。
从目前情况来看，我国大多数省份还未实现省级统筹，县、市级政府仍是大多数省份养老保险管理工作的承载主体。各统筹区养老保险基金独立核算，在一个统筹区内，养老保险基金收支平衡以及确保养老金按时足额发放的任务主要由对应的某省以及地方政府负责。当统筹基金出现入不敷出时，当地财政负责兜底。在仅转移个人账户的情况下，作为退休人员养老金主要构成的非个人账户养老金，均由转入地承担，令转入地难以承受。在财政分灶吃饭的体制下，各统筹地区不接受养老保险关系转入也就顺理成章了。
在2008年2月劳动保障部相关部门举办的企业职工养老保险关系转移国际研讨会上，湖南、四川等劳动力输出大省相关部门人士认为，在只转移个人账户储存额的情况下，转出就意味着转嫁责任，转入就等于承担了大部分养老金发放的责任。
湖南省相关课题组的测算显示，如果一个45岁的男性参保人在2007年以个体身份参保，按有关规定和费率、利率、平均余命等参数计算，缴费满15年，其个人账户金额与领取的养老金差额为10.8万元(未计调待)。其得出的结论是：退休人员的个人账户金额远远不能满足养老金支付的需要，如果加上今后调待和其他隐性债务，接受一个参保人员今后增加的负担相当重；退休人员缴费时间越长，获得的养老金越多，养老基金补贴的就越多；工资增长越快，对退休人员的养老金补贴越多；女性养老金补贴比男性更高。课题组指出，湖南省现有跨省务工人员805.9万人，假定男女各占一半，平均按15年的缴费年限计算，在岗职工平均工资按10％递增，这些人如果将来全部转移回湖南退休领取养老金，今后将增加养老基金支付缺口13597亿元。
一些人还表示，在目前只转个人账户储存额的情况下，发达地区更是不能接受养老保险关系的转入，一方面会造成养老基金支付缺口，同时，将养老保险关系转入发达地区就意味着将来退休时会领取比欠发达地区更高的养老金，如果转移的口子一开，就会发生逆向选择的道德风险。
广东省社保局调研员戴由武认为，一个好的制度要充分有效地保护个人权利，但不能过度增进个人利益，否则必然出现道德选择，产生趋富效应，导致制度无法实施。在现行养老金计发办法中，退休地的社平工资对养老金的多寡具有重要影响。不仅有像佟大姐那样的自然获利者，甚至出现了专门从事异地转移养老保险关系、套取养老金收益的“公司”。
此外，在采访中，多数专业人士也表达了对整个社会保障体系制度分化的担忧，认为机关事业单位保险、城镇职工养老保险、农村养老保险等各项养老保险制度差异过大，进一步加剧了地区利益、群体利益和个人权益平衡的难度，增加了养老保险关系的转移难度。
正是在这样的制度设计和逻辑推理下，各地通过“深挖沟”“高筑墙”或干脆“关门上锁”等办法阻拦养老保险关系转入，使跨统筹地区尤其是跨省转移难以实现。于是乎，吊诡的事情出现了：无论是作为劳动力的输入地，还是输出地，对于劳动者的养老保障都“难以承受”，劳动者的养老权益就这样被“悬置”起来。
制度完善如何破题
一方面，各省份设置门槛阻拦养老保险关系跨地区转移，另一方面，频繁流动的劳动者又迫切要求转移接续养老保险关系，维护自身的养老保险权益。如何破解这个难题？近年，在学界和业界，有关养老保险关系转移接续问题一直争论不休，在考虑地方“利益”的情况下，大家关注的焦点是养老保险关系转移什么？养老保险关系转移如何与养老金计发相联系？
关于转移什么的问题，有的主张只转移个人账户储存额，有的主张将个人账户储存额和参保人员视同缴费年限的权益量化额一并转移，有的主张将个人账户储存额和单位缴费部分的统筹基金一并转移，还有的主张将个人账户储存额、参保人员视同缴费年限的权益量化额和单位缴费部分的统筹基金一并转移。
关于转移与待遇计发相联系，一是主张按最后参保地规定计发养老金，二是按各参保地规定分段计发养老金，分别发放或统一发放。
有关专家指出，分段计发待遇一是可以避免逆向选择的风险，二是可以实现权利与义务相对应，在哪缴费在哪享受待遇，三是可以平衡各统筹地区的“利益”冲突。
首都经济贸易大学社会保险研究中心主任、研究员葛蔓认为，按最后参保地规定计发养老金，对劳动力输入地来说容易形成阻力，分段计发减少了劳动者在不同地区就业而发生的区域性社会保险待遇计算上的矛盾。当然，即使是分段计发待遇，有关的技术问题还有待进一步研究，还有将来的调待谁负责，过渡性养老金由谁支付等等问题也需要厘清。
中央财经大学社会保障系主任、教授褚福灵则倾向于将统筹基金与个人账户储存额一并转移。他认为，改革统筹基金不能转移的政策规定是实现跨区缴费年限有机衔接的关键。应当进一步明确企业缴纳的统筹基金部分附属于个人权益，而非某个地区、某个行业或某个用人单位的权益，应当确保统筹基金部分和视同缴费年限的权益部分随同参保职工跨区转移。葛蔓也认为，企业缴纳的部分属于劳动者个人的社会保险权益，不能任意解除和将其对应的财产权任意收归某一地方性的社会保险基金所有。
在采访中，记者也注意到另外一种讨论，则是养老保险关系是否需要随劳动者劳动关系变动而转移？有的坚持养老保险关系随劳动关系变动而转移，有的认为二者可以分离，无论参保人在哪里就业，其都在原参保地参保缴费，并在原参保地享受待遇。针对距退休年龄年限短和流动到严格控制户籍的大城市的参保人员是否转移养老保险关系，也有不同意见，有人认为不考虑地区差异和参保年龄差异等因素，只要就业地发生变化即转移养老保险关系，相反的意见认为可实行弹性转移，对上述情况的参保人员可在原参保地参保缴费并享受待遇。
无论是部分转移还是全部转移，或者是分段计发待遇，养老保险基金的发放最终仍会存在或大或小的缺口，还有调待问题、过渡性养老金发放问题。对此，学界、业界人士提出了建立中央专项调剂基金制度。清华大学公共管理学院教授杨燕绥指出，现在的战略应该是省级统筹、中央统筹，两步都做起来。
在此次研讨会上，原劳动和社会保障部(现人力资源和社会保障部)养老保险司副司长尹志远透露了初步考虑：“以完善现行制度为重点，考虑地区差异，规范地方做法，简化办理程序，方便参保人转移。”
尹志远进一步指出，参保人在哪里就业，原则上就在哪里参保缴费，当参保人在就业地发生变化时及时转移接续养老保险关系；参保人达到退休年龄时，原则上由其最后参保地劳动保障部门根据本人申请办理退休审批，支付养老保险待遇；在充分考虑参保人不同情况和不同地区的具体情况，制定全国统一的办法，在确保参保人员养老保险关系正常转移接续的基础上，可允许地方出台适当的具体政策，规范经办程序，方便参保人转移。
据悉，人力资源和社会保障部正在抓紧调研、草拟养老保险关系转移办法，有关农民工养老保险办法也在紧锣密鼓地制定中。当记者试图联系采访尹志远时，他表示，目前还没有明确的政策方案，还需要到各地进一步调研论证，才能制定一个初步的方案供讨论。
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