西部民族地区城镇化建设中多元投资的问题研究，本文主要内容关键词为：城镇化论文,民族地区论文,西部论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化建设需要大量的资金，单纯靠政府投资无疑是不行的，应开辟城市建设多元投资渠道，改变单一的政府投资格局。城镇基础设施建设应当从单一的公益型转变为公益型和经营开发型并举。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：必须“广辟投资渠道，建立城镇建设投融资新体制，形成投资主体多元化格局。在政府引导下主要通过发挥市场机制作用建设城镇化，鼓励企业和城乡居民投资。”这是新时期城镇化建设中多元投资政策的指导纲领，也是符合西部民族地区城镇化建设实际的。西部民族地区城镇化的实际情况是资金来源少、缺口大，城镇自我建设自我发展的能力弱，因此，大力推行和促进多元投资对于西部民族地区城镇化建设有着更为重要的作用和意义。
一、西部民族地区城镇化建设市场的开放与准入
应当看到，西部民族地区城镇化建设中蕴藏着巨大的商机，本身就是一个很大的市场。应当允许和鼓励国外资本、民间资本等非国有资本进入西部民族地区城镇化市场，从而丰富建设资金来源。但是，在现阶段，由于旧观念、旧制度的惯性作用，部分政府官员的寻租活动以及部门利益和地区利益交错等因素的影响，大量的规则（包括法律法规和政策等）和潜规则给非国有资本进入西部民族地区城镇化市场设置了许多不合理的限制，这是与WTO原则相违背的，也是与建设中国统一大市场的改革方向背道而驰的，应当依法改革西部民族地区城镇化中不合理的市场准入制度。
鼓励私人投资，这不仅是我国将来城市基础设施投资和建设的重要资金来源，而且也有利于提高社会资金的利用效率。在私人进行城市基础设施建设方面，我们可以借鉴国外的做法，放开我国城市的基础设施建设市场，以实行私人投资。在国外，私人对于基础设施的投资比例一般占全部城市基础设施投资总额的12%～18%，而阿根廷私人对于基础设施投资的比重则高达70%。在香港特别行政区具有私人参与除供水之外所有基础设施部门投资的传统。在菲律宾，私人投资也高达40%[1]。某些提供能源等实物产品的行业，如煤气、供热、供电等，还有某些交通运输部门，完全可以引进市场机制，由政府委托民间建设与经营。许多西方国家有的已经把原来由政府经营的城市基础设施建设部门逐步私营化。如在日本，城市煤气和集中供热基本就是由民间企业经营的。我国一些大中城市在这方面也已取得了可喜的成绩。许昌市在液化气、公共交通和西湖公园的经营上率先引入市场机制，由集体和个人出资1040万元兴办液化气公司、中巴公司和西湖公园部分游乐设施[2]。从实际情况看，非国有资本进入西部民族地区城镇化建设市场的主要障碍来自两个方面：一是现有的国有垄断企业；二是与这些企业密切相关的行政部门。由于非国有资本的进入必将在一定范围和一定程度上影响他们的既得利益，在很多情况下两者会形成显性或者隐性的利益共同体，具有强烈的寻租动机，所以会制定许多规则来阻碍非国有资本的准入，维护其共同利益。要解决这个问题，一是靠法律手段，二要靠经济手段。法律手段是指严格执行《行政许可法》等相关法律，对非国有资本的准入非法设立行政审批的一律加以废除；经济手段是指对相关领域的国有垄断企业，可以对其实施股份制改革，使得非国有资本可以采取持股的方式进入西部民族地区城镇化建设市场。
二、西部民族地区城镇化建设中的项目融资
在城镇化中的项目融资主要有BOT和TOT两种形式。
（一）BOT投资
所谓BOT(Build-Operate-Transfer)投资，就其实质而言是项目融资(Project Finance)的一种新形式，BOT的基本含义是：经过国家特许，在适当的合同框架内，私人投资者对特定项目（基础设施项目较多）承担建设责任；项目建成后按照合同规定进行提供公共产品的经营活动，获得收益；合同期满后，私人投资者将项目设施转让给政府有关部门。
在西部民族地区城镇化建设中推广BOT模式融资，有以下几个方面的好处：1.加速基础设施建设，使原本急需而政府又没有资金投入的项目可以提早建成投产，从而加速社会生产力的发展。2.使项目立项更合理。依靠国外或国内有经验的项目发起人和债权人的积极参与，可以对项目的可行性研究、评估立项从不同角度进行更深入的研究和复核，从而保证项目的立项建立在更科学的基础上。3.可以借鉴外来先进经验。利用国外或国内先进地区的开发建设、管理和运营经验，加快工程的建设工期，节约投资，提高项目的运作效率。4.大大减少政府方的风险。BOT项目大部分风险由贷款人和项目公司承担，政府方承担的风险很少[3]。在我国目前的BOT融资中，西部民族地区所占数量很少。今后西部开发要加大境外融资力度，在有条件的地方和项目上尽量争取非国有资金的流入。
（二）TOT投资
所谓TOT是“移交—经营—移交(Transfer-Operate-Transfer)”的简称，它也是项目融资的一种形式，具体是指政府在与投资者签订特许经营协议后，把已经投产运行的基础设施项目移交给投资者经营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性从投资者手中融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目，特许经营期满后，投资者再把该设施无偿移交给政府。
TOT方式与BOT方式的根本区别在于“B”上，即不需直接由投资者投资建设基础设施，因而避开了在“B”段过程中产生的大量风险和矛盾，比较容易使中、外双方达成一致。积极采用TOT方式，发展直接融资，对于加快西部民族地区城镇化建设尤为必要。
与BOT模式相比，TOT具有以下优势：
1.TOT融资方式只涉及经营权转让，不存在产权、股权之争。基础设施采用TOT方式融资，转让的只是特许经营期内的经营权，不涉及产权、股权这一敏感问题，巧妙地回避了国有资产的流失问题，保证了政府对基础设施的控制权，易于满足我国特殊的经济及法律环境的要求，因此，在现行条件下较易推广。
2.有利于盘活国有资产存量，为新建基础设施筹集资金，加快我国基础设施建设步伐。利用TOT融资方式，其一是盘活现有基础设施的存量资产，实现国有资产的保值增值；其二是为拟建新的基础设施项目融入了资金，缓解了资金短缺的矛盾，加快了基础设施的建设速度；其三是外资增量的进入，有利于提高国有经济的整体质量和素质。
3.有利于提高基础设施的技术管理水平，加快我国交通现代化的步伐。采用TOT融资方式引入外资，可以打破国家对基础设施的垄断经营状态，有利于逐步建立起开放、有序、公平竞争的基础设施经营市场，加快我国基础设施的市场化进程[4]。但是，我们也应清醒地看到，BOT和TOT都不是万能的。首先，他们只适用于那些建成后有收益，并且收益与成本相抵后仍然有可观利润的项目，而对于那些只有投入没有资金回报的城镇化建设项目（如路灯），资本出于其逐利的本性就不愿投入。其次，如果缺乏相应的法律监督机制作为保障，BOT和TOT往往会成为腐败的温床，投资者和官员就会采用串通招投标、在招投标中不当地限制其他竞争者、压低国有资产评估价值或者抬高投资者回报等方法来为自己牟取私利，导致国有资产的流失和当地人民负担的增加。最后，由于政府换届，还有导致不严格遵守合同的情况发生。
在现阶段的西部民族地区城镇化建设中，与沿海发达地区相比，BOT和TOT方式采用得很少，其原因除了西部民族地区经济比较落后、资金回报率较低以外；意识上的落后和制度上不健全也有很大关系，因此，要抓紧研究，搞好制度（特别是有关运作规范方面的法律）建设。
三、西部民族地区城镇化建设中的金融融资
西部民族地区城镇化建设离不开金融业的支持，同时，城镇化也给各类金融机构提供了巨大的商机。城市增加了，城市规模扩大了，一方面更适合于大型商业银行的集约化经营；另一方面也会向银行和其他金融机构提出更多的服务需求，例如工商信贷需求、消费信贷需求、财产保险需求、寿险需求，以及直接融资规模扩大带来的金融需求等。在信贷支持方面，国家信贷管理政策也应适度向西部地区倾斜，以引导国内外资金向西部地区流动。国家开发银行、农业发展银行等政策性银行，应明确其贷款的地区投向主要是中西部地区，以支持中西部地区的基础设施建设、农业开发、基础产业发展和生态环境保护。此外，还要进一步提高国际金融组织和外国政府优惠贷款用于西部地区项目的比重，并在贷款担保和归还方面给予相应的支持。世界银行等国际金融机构对西部普及教育、医疗、卫生等社会发展项目的软贷款，要由中央政府提供担保，并从中央财政预算中拨专款偿还，以减轻其对西部地方财政的压力。对一些资金利税率低、银行贷差较大的西部地区，可设置有一定浮动的贷款差别利率，或者通过财政贴息，支持西部企业的间接融资[5]。另外，要尽快出台《西部开发促进法》，以法律的形式规定政策性银行扶持西部发展的义务，继续加大政策性银行的低息贷款力度，选择对于西部民族地区城镇化有重大意义的基础设施建设项目进行扶持，同时要加强管理，提高贷款的综合效益。
四、西部民族地区城镇化建设中的地方政府债券融资
地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。从西部民族地区城镇化建设的实践来看，应当允许部分有条件的城市发行市政建设债券，并建立相应的偿付机制以加强监督管理。在美国、日本等市场经济国家，一般都允许地方政府根据自身需要，在一定前提条件下发行地方政府债券。这种债券通常是为了特定目的，如建设某个大型项目、修建基础设施等。美国地方政府发行的一般责任债券，就是由地方政府及其管理部门发行的，以发行者的资信和征税能力作为还本付息的保证。发行此种债券的地方政府往往将所筹资金用于修建高速公路、飞机场、公园以及市政设施等[6]。美国的许多州早已实行这种做法，而且被实践检验具有较强的适用性。通过发行债券，可以筹集到进行基础设施建设所必需的投资额，而且由于其具有追索偿还权，所以，又会激励城市政府加强对于城市基础设施建设的管理，提高资金的利用效率[7]。
目前，我国还不允许发行地方政府债券。《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但有学者认为，从我国目前情况看，现行《预算法》第28条原则上不允许地方政府发行债券、对城市建设融资的制约作用最大，是减缓城镇化建设、妨碍城市生产力发展和城乡人民生活质量提高的主要法律障碍。修改《预算法》第28条，打破地方政府不能发行地方公债的禁区，给予城市政府发行市政建设债的应有权利，不仅可以促进城市建设，而且还能够有力地推动全国经济发展[8]。中国社会科学院的专家也认为，从一些国家的经验看，在合理规范、严格秩序、限定条件的前提下，地方政府以其资信和征税能力作为还本付息的保证，发行合理限度的地方债券应该是可行的[9]。
其实，我国目前地方政府变相发债现象非常普遍，地方各级政府出于各种目的借债，其债务数额巨大，种类繁多。而且，由于这种行为一不合法二不符合财经纪律，地方财政只能进行暗箱操作，管理上出现混乱，形成腐败的温床，系统性的财政风险正在逐渐酝酿。由于西部民族地区各级财政财力弱，城镇建设资金缺口大，该问题更加突出。笔者认为，能否进行地方政府债券融资的关键是能否设计出良好规范的运作机制，使得地方政府能够谨慎地估计市场风险，搞好风险管理，并且要做到权责统一、权责匹配。有的专家认为，开放地方债券市场过程中应注意解决以下问题：1.对现行的《预算法》进行适当修改，规定符合条件的地方政府可以发行地方债券；如果修改法律的时机还不成熟，可以考虑先由国务院做出一个特别规定，为符合条件的地方政府发行地方债券提供法律依据。2.建立和完善地方债券管理体制。建议由国务院计划部门和财政部门共同负责我国地方债券市场的管理，并在分工的基础上相互协调，保证我国地方债券市场的稳定发展。计划部门主要是根据我国国民经济发展计划和经济结构调整的要求，把握资金的使用方向；财政部门则主要是根据宏观经济政策的具体要求，确定地方债券发行的总规模。3.硬化地方政府发行地方债券的约束。一是未经中央政府批准，任何地方政府不得发行地方债券；二是只有符合条件的地方政府才能发行地方债券；三是对地方债券资金的使用方向、使用方式、使用效果进行严格的监督和检查。4.建设和完善地方债券市场相应的市场环境。主要是加强地方债券市场的发行市场和流通市场建设（如柜台交易市场），大力发展市场中介机构（如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等），必要时可以考虑通过保险公司对发行的地方债券进行保险。5.地方债券市场的开放要循序渐进、逐步推开。可以先在一些经济基础较好、市场较为发达、城市规模较大的发达地区及沿海开放城市进行试点，待取得经验后再在全国推开。在发行方式上，可以先由中央政府代替地方政府发行债券（由地方政府负责还本付息），待各方面条件成熟时再由地方政府自行发债，或者两种方式并行[10]。
五、西部民族地区城镇化建设的其他融资形式
（一）通过土地批租等城市有价资源和无形资产的经营，使城市在经营中发展。但值得注意的是，过度依赖于出让土地和征收各种费用，将导致房价上涨，提高了农民进城的门槛，这与加快城镇化是背道而驰的[11]。在此过程中，首先要依靠市场自身的调节，政府不能盲目干预市场，与民争利。其次，还要注意社会公平问题，尤其在规划拆迁过程中不能损害公民和集体的合法权益。
（二）对西部地区城镇化建设企业实行适度的投资补贴。从一些发达市场经济国家的经验看，中央政府对落后地区的援助大多采取投资补贴的形式。例如，美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约1/3的投资补助。荷兰政府为鼓励工商业扩散到兰斯塔德(Randstad)大城区以外的地区，对在北部和南部地区扩建的工商企业提供10%～30%的奖励金，而对新企业提供15%～35%的奖励金。英国政府则对落后地区实行多种形式的资金补贴[12]。但我国加入WTO后，政府补贴一直是一个敏感问题，其实施面临诸多障碍。另外，投资补贴容易产生政府官员寻租和企业垄断问题，对其风险要多加研究和防范。
（三）通过买卖冠名权、规划权、经营权、管理权、开发权、许可权（如买卖排污权）等，为西部城镇建设筹集资金。
六、西部民族地区城镇化建设中多元投资政策的法律保障
城镇化建设融资要做到安全、规范、有效，必须转变政府职能，改革财政体制和融资体制，完善法规，建立监督机制。在这方面做得较好的除美国之外，还有德国和法国。德国和法国城市基础设施投融资体制的运行很有效率，其很重要的一条是实施法制化管理。在城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业及城市基础设施使用等全过程中，有关政府部门、相关企业和城市居民的责任、义务、权利，都用法律的形式确定下来，杜绝了责权不清的现象。建立健全西部民族地区城镇化建设中多元投资的法律保障体系，应当做好以下工作。
（一）健全行政立法和执法体系，规范政府行为，真正做到依法行政、依法融资。由于我国西部民族地区市场主体力量比较单薄，行政力量相对强大，对其监督力度相对较弱，容易出现政府权力失控、设租寻租以及政府官员为追求政绩盲目违法招商引资等现象。有的地方政府在城镇化建设过程中，违反国家法律、法规（特别是土地和税收方面的法律法规），盲目低价甚至免费出让国有土地，或者非法将耕地擅自转为工商业用地，或者违法减免税收来进行招商引资，目的是为了片面追求短期效益，片面追求以GDP为核心的政绩指标。
为了应对这种情况，关键还是要健全行政立法和执法体系，用法律来规定哪些行为是政府当为的，哪些行为是政府不当为的，以及政府（特别是决策者和直接责任人）违反了这些规定后必须承担哪些责任，完善行政诉讼体制，并改革以GDP为核心的政绩指标，从而规范政府行为，真正做到依法行政、依法融资。
（二）清除西部民族地区城镇化建设中不合理的市场准入障碍。在我国西部民族地区城镇化建设中，市场发育不完善，市场化水平不高，建设资金紧缺。与此同时，不合理的市场准入障碍却大量存在，有的基础设施项目不允许外资和民间资本进入，或是给其进入设置隐形的壁垒。应当承认，有的项目、有的行业出于国计民生的考虑必须由国有资本垄断，但是这些项目和行业是极少的，绝大部分项目和行业是应当允许和鼓励外资和民间资本进入的，这样才符合WTO规则和建设统一大市场的要求。
应当检查和清理现行法律法规和行政制度，发现有不合理的市场准入障碍应当及时清除。另外，建议从保护行政相对人合法利益的角度考虑，改革现有的行政诉讼制度，允许对部分抽象行政行为提起诉讼。这样，如果法院判决某些市场准入障碍非法，即可判定其无效。
（三）针对BOT、TOT等项目融资方式制定具有可操作性的法律调控规则。政府应当完善行政立法与改善行政执法，在项目设计、规划和实施过程中充分发挥法律专业人士的作用，利用招投标方式确定项目发起人，不搞暗箱操作。制定一套项目的特许协议范本以备参考，应当依照风险分配的国际惯例以及利益平衡原则与私人投资者合理分担风险，秉承严守契约的理念，全面履行和遵守合同。这样必将极大地改善投资环境，加快吸引私人投资于基础设施建设的步伐。
（四）用法律手段规范政策性银行对西部民族地区城镇化建设的支持模式。1994年，作为我国金融体制改革的一项重大举措，国家决定设立国家开发银行等3家政策性银行。政策性银行成立以来，在各自的业务领域发挥了重要作用，对西部大开发也起到了一定的促进作用。但是，政策性银行（从业务范围来说，在此主要指国家开发银行）对西部民族地区城镇化建设的支持力度不是很大，扶持的方法、程度具有较大的随意性，贷款投向有待调整。出现这些现象的主要原因在于中国在出台了《商业银行法》后，关于政策性银行的立法却一直没有出台。因此，在未来的《政策性银行法》和《西部开发促进法》中，有必要规定政策性银行对西部地区倾斜的原则，确定扶持手段和额度，并制定可操作性强的法律制度，确保西部民族地区城镇化建设的顺利实施。
（五）在认真分析研究，做好风险防范的基础上，制定法律法规允许符合条件的西部民族地区地方政府发行地方政府建设债券。研究了美国的城镇化发展道路，就可以发现美国地方政府的公共债券在城市化发展中起了非常大的作用，这种作用不仅仅是筹到了资金用于建设，而且还使西部政府的业绩体现在债券的价值上，能够使老百姓监督政府。因为买了债券的老百姓和市民更能关心政府，关心城市的建设。我国在现阶段还没有允许地方政府发行公共债券，有关的管理条例尚在草拟中，但已有一些城市政府在尝试运用这一手段来筹资[13]。以发展的眼光看，法律迟早会允许符合条件的西部民族地区地方政府发行地方政府建设债券，关键是要对地方政府未来的偿债能力做出预判，研究和设计好风险应对机制，以法律形式规定所筹集资金的投向并严格管理严格监督。
［收稿日期］2005-12-26
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