论金融消费者的公平金融服务获得权，本文主要内容关键词为：金融服务论文,公平论文,消费者论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F830.589[文献标识码]A[文章编号]1000-8306(2012)07-0034-08
完备的金融消费者保护是发达金融体系的共同特征，也是构成金融体系国际竞争力的重要因素。受2008年金融危机推动，金融消费者保护在全球范围内进入一个深度变革和迅速发展时期。例如，美国于2009年率先提出创建消费者金融保护局(CFPA)法案，与此同时，欧盟、英国、德国、日本等也在积极修正本国或地区金融法律体系。整体来看，当前发达国家针对金融消费者保护的侧重点在于增强透明度和诚信建设，相对更加关注复杂金融产品和高端金融消费者。但就我国而言，以农民为代表的低收入弱势主体等大量消费者被排斥于主流金融服务之外，已成为制约中国经济社会健康、可持续发展的重要问题，公平金融服务获得权这一相对基础性的权利理应成为当前金融消费者保护的重中之重。
一、公平金融服务获得权的内涵
笔者认为，金融消费者的公平金融服务获得权是指金融消费者具有获得金融服务的平等权利，不能因为其信誉以外的因素如宗教、种族、年龄、性别、职业等而遭受金融机构的歧视。金融消费者公平金融服务获得权的缺失，将直接导致金融排斥。各个国家对于金融排斥有着不同的定义，在我国被学界较为普遍接受的定义是：在金融体系中人们缺少分享金融服务的一种状态，这包括社会中的弱势群体缺少足够的途径或方法接近金融机构，以及在利用金融产品或金融服务方面存在诸多困难和障碍。[1]金融排斥实质是指经济主体被主流金融所排除，它是社会排斥的子集，被金融排斥的个人和企业常常会在其他方面被否认和排斥，没有能力得到其他重要的社会供应，从而进一步加深了其他方面的社会排斥。借鉴坎普森与韦利提出的判定金融排斥的六个维度指标，[2]公平金融服务获得权具体可分解为金融消费者获得金融服务时在地理、评估、条件、价格、营销等方面的公平待遇。
(一)地理公平
金融消费者如果无法在生活和工作地就近获取金融服务，则不得不依赖公共交通系统到达相距较远的金融中介，将影响其金融服务的公平。以银行业为例，我国银行业金融机构网点在城乡、区域分布上明显不均衡，相对而言，城市和东部发达省份银行业金融机构平均分布明显要高于农村和西部欠发达省份，金融的地理排斥明显存在。梳理早期的金融排斥文献，相关研究主要侧重于剖析金融网络的地理可达性。改善金融机构分布，实现金融服务可获得性在地理上的公平，是治理金融排斥的重要环节之一，是公平金融服务获得权的重要内容之一。20世纪90年代以来，贫困地区金融零售业务终端大幅缩减，大量银行及非银行金融机构关闭网点，而将业务重点集中于城镇中心区，贫困地区居民汽车拥有量不足所导致的城镇金融地理可达性的困难愈加突出，这些现象引发了学者对金融排斥这一论题的研究兴趣。事实上，金融排斥是一个多维度的动态复合概念，它不仅与金融服务的地理可达性有关，还包括一系列其他诸如评估公平、价格公平等范畴。
(二)评估公平
实践中，金融机构往往通过风险评估程序限制部分金融消费者接近或者享受金融资源。我国是农业大国，城乡发展严重不平衡，农村地区的经济发展水平远远落后于城市，农民的收入总体水平较低并且波动性较大；与城市相比，农村信用环境较差，贷款发放往往缺乏有效可靠的保障。正因这些方面因素的存在，使得金融机构搜集和甄别农民贷款相关信息的成本较高，为控制风险，众机构对农民消费者的贷款发放大都采取了相对严格的风险评估，将部分农民消费者排斥于金融服务之外。金融机构采取公平统一的评估标准，不得因职业、性别等信用之外的因素而有所差别对待，是金融消费者公平金融服务获得权的重要内容之一。
(三)价格公平
如果金融产品价格过高超出了某些金融消费者的偿付能力，就会将这些消费者排斥在享受金融服务之外。实践中，利率是资金价格的主要构成。截至目前，我国利率尚未实现完全市场化，贷款利率仍然以央行规定的基准利率为标准，在一定范围内上下浮动。资料显示，农村信用社向农民发放贷款，在基准利率基础上可上浮230%以内，而其他商业银行向城市居民发放贷款，利率上浮幅度大多在30%～50%之间。农村信用社吸收存款与其他商业银行的利率相同，但贷款利率上浮幅度却远远高于其他商业银行。可见，农村信用社在贷款价格方面已经对绝大多数农民金融消费者的金融需求产生了较强的排斥。[3]很明显，价格公平是实现金融消费的公平金融服务权的重要环节，有必要在这方面对金融消费者予以倾斜保护。
(四)条件公平
当金融机构对消费者获取金融产品和金融服务的附加条件不尽合理时，就会将部分消费者排斥于金融服务之外。举例说明，目前我国征信体系尚未将农村作为覆盖范围，农民往往难以提供自己信誉和还款能力的资信证明；再有就是，农民一般缺乏可抵押的资产以及有能力且愿意提供担保的人，这就在很大程度上造成广大农民消费者难以与城市居民以平等的条件获得金融机构的服务，被事实上排斥于金融服务之外。从另一方面来说，由于贷款条件苛刻，农村银行业金融机构大量资金没有贷出去，农村信贷资金利用率低，大量资金从“三农”流走，长此以往，将进一步加大城乡差距，严重制约农村地区的发展，与城乡协调发展的政策初衷背道而驰。类似的，银行对小微企业的贷款往往提出相比于大企业更为苛刻的条件，一般要求以资产抵押担保，但对于规模小、底子薄的小微企业而言，提供让银行满意的担保非常之难，让专业担保公司提供担保又势必增加融资成本，甚至还要求反担保，这使得中小企业跟大企业相比，劣势更加突出，结果被排斥于正规金融体系之外。
(五)营销公平
如果主流金融机构的目标营销策略没有将某类人群包含进去，往往会导致这个群体享受不到公平的金融服务。金融机构为了获取利润和发展需要组织一定的营销人员，介绍和推广其提供的金融产品和金融服务，但是考虑到投入和产出比，基金公司、券商、银行等金融机构往往把营销的重点放于城市居民，而对经济条件相对较差的地区尤其是农村居民关注较少，很少投入营销力量。
二、强调公平金融服务获得权的现实依据
考虑到我国的金融实践水平、相关法律现状及金融服务的特殊性等原因，我国金融消费者保护必须将金融服务均等化列为重要内容之一，将公平金融服务获得权作为金融消费者保护的重中之重。
(一)发展阶段不同，保护侧重点有别
金融消费者保护的内容和范畴非常庞杂，不同国家以及相同国家在不同发展阶段对其理解不尽相同，工作内容也各有侧重。从发达国家的实践来看，这些国家市场体系成熟较早，金融消费者保护法律体系也相对健全。此次国际金融危机过后，发达国家针对金融消费者保护的侧重点逐步发生改变，开始更加注重透明度和诚信建设，关注复杂金融产品和高端消费者。就我国而言，一方面，金融开放和金融产品创新远远不及发达国家，真正的“私人银行”业务也相对有限，这决定了我国金融消费者保护的侧重点不宜定位于相对稀缺的高端客户；另一方面，尽管已经成为经济总量第二大国，但我国仍属发展中国家，人均财富与发达国家差距明显，以农民为代表的低收入个人主体和以小微企业为代表的企业主体等大量消费者对金融产品和服务可望而不可即，人均可获得金融依然匮乏，抑制了个体的脱贫致富和国家的可持续发展。这些事实的客观存在，决定了我国金融消费者保护必须将金融服务均等化列为重要内涵。
从我国的实践来看，确保每位消费者获取金融产品和服务的公平权，这是我国金融消费者保护的首要内容和开展相关工作的逻辑基础。[4]在社会主义初级阶段，金融虽不是完全的公共物品，但作为与技术、劳动力、生产资料结合起来创造财富的要素，仍是重要的稀缺资源。如果在金融消费者保护中无法妥善处理上述矛盾，建立能有效为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，就可能进一步加剧不同地区之间和不同人群之间包括财富在内各种福利的两极分化，破坏公平正义，影响和谐社会建设。
(二)“相对垄断”与“高度依赖”之间的矛盾化解
金融机构的相对垄断性与消费者对金融服务的高度依赖性之间的矛盾是金融消费特殊性和金融消费者弱势地位的一个重要体现。一方面，在该领域中，相对少数的金融机构垄断了金融资源；另一方面，金融消费已日益成为消费者满足基本生活的必需。以个人消费者为例，这一特征导致了金融消费者在消费过程中处于较一般消费者更为不利的地位，甚至基本生活条件能否获得保障都取决于金融机构；同时，一旦权益被侵害，其对消费者造成的不利后果也较其他消费更为严重，甚至危害基本生活。以我国金融机构的行业准入为例。当前，我国《商业银行法》对设立商业银行不仅严格规定了注册资本、组织机构和制度、高级管理人员等条件，还规定其他的很多审慎性条件，况且，这只是其设立的必要而非充分条件。[5]与此类似，我国证券公司、保险公司、信托公司等金融机构的设立也都面临着严格的控制和管理。无论是商业银行还是证券、保险、信托等金融机构，任何一家都不能给全社会提供全面金融服务，因为在实际操作中还受监管机构对经营地域和可经营业务范围的限制。实践中，金融机构对客户选择上的“挑肥拣瘦”行为随处可见，在事实上将很多金融消费者排斥于享受金融服务的大门之外。
(三)金融机构社会责任的应有之义
笔者认为，金融机构理应比一般公司承担更多的社会公共利益责任。理由在于：(1)银行等金融机构是经过国家特许，并受监管机构监管的“准公共机构”，负责保障金融机构安全运行和防止金融机构倒闭的监管机构的建立，促使公众认为金融监管就是金融机构安全的一种政府担保，从而把对政府的信心转化为对金融机构的信心。除了受到监管机构的监管外，银行等金融机构还受到明示、默示的存款保险制度的担保。对于具有系统重要性的金融机构，中央银行还会在紧急情况下提供流动性援助，这一点，已为2008年金融危机中美国政府的危机应对措施所证明。所以，无论金融机构本身还是社会公众甚至政府，已经默认了金融机构安全得到了政府某种形式的保护。从这个意义上讲，说金融机构是准公共机构并不为过，或者至少说金融机构应该比一般公司承担更多的社会责任。(2)金融服务尤其是开立账户之类的金融基本服务被认为是一种公共产品，是公众参与现代市场经济活动的必备前提，类似于现代社会安全的水源、基本医疗服务和基础教育对公众日常生活的重要性。更重要的是，以银行服务为例，银行服务这种公共产品源于金融消费者的存款，是金融消费者的存款创造了银行的各种服务。在银行与金融消费者之间实际上存在着一种互惠的权利义务关系，即作为向金融消费者等公众吸取存款的条件，银行有义务向这些金融消费者居住的地区提供银行服务，这就是所谓的取之于民、用之于民。如果银行将从某个地区获得的金融消费者存款投资到更有利可图的地区，使提供存款地区的金融消费者无法享受到银行服务，这在一定程度上剥夺了该地区的金融消费者通过银行服务参与经济活动、改善生存条件的机会。
三、公平金融服务获得权的实现
金融消费者保护是一项系统工程，仅仅依赖市场化的金融体系往往很难完全办到。实现金融消费者的公平金融服务获得权，必须要通过政府这只“看得见的手”，责无旁贷地进行干预，在发挥市场机制作用、提高资源配置效率的同时，高度重视机会公平，加强均等化服务建设，不断改进弱势群体金融服务。
(一)将加强金融机构均等化服务列为金融监管的重要内容
政府有责任对市场失灵进行干预，不宜将金融机构对低收入群体和小微企业等低端客户群的排斥行为简单地视为正常的企业经营行为而予以放任，需要分类限制、调控与引导。金融监管机构通过制定相关指引，督促金融机构从履行社会责任角度出发，将金融服务均等化建设纳入公司治理高度和企业文化层面，使董事会对金融消费者保护负起应有责任；在风险可控前提下，结合差异化监管政策，综合通过制度创新、机构创新和业务创新，努力为城乡低收入、贫困群体以及小企业提供金融服务，确保每位公民都能享受到我国金融改革和发展的成果。与此同时，监管部门还要加强对金融机构的监督考核，每年按照优秀、良好、合格、不达标四个等次对均等化服务工作进行定性打分。参照国际经验，凡是相关工作达不到“合格”标准者，一律限制新的机构和业务准入。
金融监管部门应当监督、评估银行履行义务的表现，并推动建立高效的投诉处理机制。对于银行关闭分支机构和服务定价，政府不妨加强外围性干预。美国就曾制定《社区再投资法案(CRA)》，规定银行业的评级考量指标之一就是其在低收入社区提供的存贷款服务，从而防止金融机构或部门在低收入地区撤并机构。在我国，以银监会为例，它可以发布监管指引，要求商业银行在关闭分支机构前履行对银监会当地派出机构的报告义务和对客户的通知义务，要求商业银行在不违背商业原则的前提下尽量在关闭分支机构的地区提供替代性服务，要求商业银行于必要时召开听证会以听取各方面的意见；对商业银行不反映真实成本、明显歧视低端客户的收费政策以及其他不公平做法，金融监管部门应当及时与商业银行高层沟通，传达公众利益诉求，阐明立场，及时予以纠正。
(二)突出重点，着力提高农村地区的金融服务可获得性水平
就目前我国的经济金融发展现状而言，毫无疑问的是，相较于城市，广大农村地区的金融消费者公平金融服务权缺失的状况更为严重。我国虽然对金融服务的可获得性未作过全国性的调查，但从银监会编制的《中国银行业农村金融服务分布图集》可以看到，我国农村金融服务可获得性非常不容乐观。2008年8月，银监会公布了最新修改后的《中国银行业农村金融服务分布图集》，图集表明，尽管看起来我国农村金融服务可获得性的状况正在向好的方向发展，但该图集显示了农村金融服务仍存在以下问题：(1)农户贷款提供者十分集中，从农村合作金融机构和农业银行获得贷款的农户数占全国获得贷款农户的比例高达98.7%；(2)人均贷款水平差距仍很大，县及县以下农村地区的人均贷款额仅为7700元左右，而城市的人均贷款额则高达3.5万元；(3)农村地区金融市场竞争不充分，有8901个乡镇只有一家银行业金融机构网点，零金融机构乡镇仍有2868个；(4)金融资源区域配置不平衡，东中西部区域间以及区域内经济发展水平不同的农村地区的金融服务差距较大。另据统计，2005年农业银行、农业发展银行、信用社、邮政储蓄四类机构在县域吸收的储蓄存贷总额约为10万亿元，当年全部涉农贷款约在4万亿元左右。[6]近几年，四大国有商业银行进行战略调整，撤并了3万多家网点和分支机构，大规模退出欠发达地区，集中资源进入大中城市和经济发达地区，而农村信用社也从集约化经营的理念出发，对农村一些偏远、业务量小的网点进行撤并。[7]
基于英国有关“伙伴关系”的实践，结合我国国情，笔者以为，对于农村和边远地区银行网点不足的问题，我国可以考虑借鉴这样一种做法(巴西等国已有实践)，即允许银行委托零售商店、超市、移动电话充值点、彩票销售点、加油站等作为代理，借助于银行中央处理器连接的终端设备(手机、电脑等)，为当地居民开户、储蓄、取现、投保、资金转移、支付账单、领取养老金和政府补贴以及小额贷款服务，即所谓基于商业代理模式的无网点银行服务。
(三)全面推动相关立法建设，弥补制度空白
首先，立法规范民间金融发展，引导民间金融从“地下”转入“地上”。现实中，融资难、融资贵问题严重困扰着小微企业和农民等低收入个人主体，这些无法通过正规金融机构得到贷款的企业个人，唯有转向民间借贷寻求资金。民间金融的存在满足了小微企业等很大一部分群体对资金的需求，促进了农村经济和小微企业的发展。而民间金融长期受到制度性压制，处于“地下”状态，其自身存在的诸多缺陷与不安全因素是不争事实，这已为去年以来温州等地民间借贷危机的爆发所证明。在目前阶段，非正规金融作为正规金融的有益补充，一定程度上缓解了金融排斥，维护了金融消费者的公平金融服务获得权，允许其存在与发展应是题中应有之义。问题的关键在于如何引导非正规金融发展，做到扬长避短。为此应抓紧制定《放贷人条例》等相关金融法规，把非正规金融活动纳入阳光化、规范化、法制化的轨道。
其次，立法推动中小金融机构发展。中小金融机构是为微小企业、农户等提供融资服务的主渠道。这些中小金融机构成立之初都有服务地方经济，服务小微企业和当地居民的市场定位，然而随着时间的推移，这些中小金融机构大多脱离原本市场定位，热衷于跟大型商业银行争抢大客户、大项目，着眼做大做强，这不仅弱化了其原本的优势，也进一步加剧了小微企业、低收入群体所受到的金融排斥。笔者认为，当前应立法推动中小金融机构的设立，适度降低市场准入门槛，鼓励保持其“草根性”，充分发挥其熟悉中小企业、熟悉社区、管理链条短、决策迅速、快速高效的优势，用差别化服务、错位竞争策略替代金融机构之间的同质化竞争策略，在化解金融风险的同时也有利于消费者公平金融服务获得权的实现。
最后，着力加强针对金融消费者的保护立法。从国际上看，尽管目前欧美各国金融消费者保护更加侧重高端客户、高端产品，不断要求加强对复杂金融产品的信息披露，但他们很早就已意识到金融服务公平性的重要。1975年，美国国会通过了《平等信贷机会法案》，禁止在审批信贷过程中由于种族、性别、国别、婚姻状况等因素产生的歧视。另外，还出台了《社区再投资法案》，旨在解决针对中低收入社区和借款人的信贷歧视，规定存款机构“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求，为我们提供了很好借鉴。我国金融消费者保护立法还要广泛关注东、中、西不同地区、不同财富水平、不同民族、不同性别、不同职业身份(如军人、学生)、不同就业状态(如城镇无业人员)，甚至是不同健康状况(如残疾)人群之间的金融服务差别；不仅要关注不同金融消费者获得金融服务的难易程度，更要关注金融机构的网点数量和分布状况、提供的金融服务种类以及产品数量和质量等等；不仅要关注金融机构在解决金融均等化建设中所做的努力，也要广泛关注行业协会、评级机构、会计师和审计师事务所的发展，降低交易成本，扩大服务深度和广度。藉此每位公民都有机会参与经济发展，实现社会共同富裕，同时，使我国金融业发展获得最为广泛的公众基础和社会支持，实现实体经济和虚拟经济的良性互动。