进一步推进党内民主建设的着力重点，本文主要内容关键词为：党内民主论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D20 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2010)09-0043-06
改革开放30多年来，中国共产党人在发展党内民主方面进行了不懈的积极探索，取得了丰富的理论成果和重要的实践进展。但是，当前党内民主建设仍然存在一些亟待解决的问题，这些问题从制度层面来看集中表现在党内领导体制、党内选举制度、党内决策制度、党内监督制度以及党员民主权利保障制度等五个方面。这也正是当前我党进一步推进党内民主建设的着力重点。
一、改革和完善党内领导体制，纠正权力行使错位的现象
党内领导体制是否科学直接关系到党内民主发展的全局。按照党章规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会及其所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关是党的地方各级代表大会及其所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。
这些规定充分体现了党内民主的根本特征，即广大党员是党内权力的最终拥有者，他们通过选举代表来行使权力。各级党代会是党内权力机关，拥有对重大问题的决策权和大会决策执行情况的监督权。
然而，从当前来看，仍有不少党的领导干部有意无意地混淆了党内权力机关和执行机关的区别，把各级党委会及其常委会贯彻落实大会决议、处理日常工作的执行权与党代会对重大问题的决策权混为一体，实际代行了党代会才有权行使的决策权，从而导致了党委会甚至是常委会集党内决策权、执行权、监督权于一身，凌驾于党代会之上的权力行使错位的现象。而许多地方的党组织在工作中不恰当地实行所谓“一把手”负责制，又进一步造成党委会权力集中于书记手中，出现了党委书记权力在常委会之上，常委会权力在委员会之上，委员会权力在党代会之上的不正常现象。这种权力行使错位的现象必然使党内缺乏真实和自由讨论问题的氛围，一些重大问题的决定，虽然走过场、有程序，但其实是以集体领导的外表掩盖个人专断的实质。
因此，改革和完善党内领导体制，理顺党代会、全委会和常委会的关系，充分发挥集体领导作用，既是当前推进党内民主建设的迫切要求，也是实现党内民主制度化规范化的基本保证。
1、切实提高全党对党内权力配置行使的正确认识。为此就必须在广大党员特别是领导干部中进行广泛深入的宣传教育，使每位党员尤其是主要领导同志都牢固确立党的代表大会是各级党组织的权力机关、党委会和常委会是其执行机关的科学观念，并自觉以此指导工作实践，坚决纠正克服上述种种权力行使错位的不正常现象。
2、不断健全和完善党的代表大会的代表任期制。为此就应当健全和完善与党代会代表任期制相配套的相关制度和运行机制，包括进一步明确党代表的权利和职责、完善对党代表的联系和服务、增强党代表的代表性和先进性、加强对党代表的培训和管理、提高党代表的履职能力和水平、改善党代表的工作条件和保障措施，等等。
3、积极试行并逐步推广党的代表大会的常任制。为此就必须进一步推进党的代表大会常任制的试点工作，进一步完善党的代表大会的年会制，从制度上探索完善党内权力运行机制，并认真总结各地试行经验，使之更加科学和规范，从而为在更大范围内、更高层次上逐步推广党的代表大会常任制提供更加充分的理论和实践依据。
4、进一步完善党的代表大会的议事规则和程序。为此就必须建立起一套科学合理有效的会议制度和操作程序，使之在会期安排、会议准备、会议召开、会议领导机构组成、会议文件审议和通过等各方面都有明确具体的规定，以确保党代会报告的讨论过程真正成为代表们参与民主决策的过程，充分发挥党代会的决策和监督作用。
5、进一步理顺全委会和常委会的权力授受关系。为此就必须在工作机制安排和程序设计上充分体现全委会在同级党代会闭会期间的领导机关地位及其对常委会的授权与被授权、监督与被监督的关系，切实落实常委会定期向全委会报告工作并接受监督的制度，明确和规范全委会的议题确定、讨论形式、表决方式乃至会议次数。
二、改革和完善党内选举制度，根治选人用人的不正之风
党内选举制度是党内民主的基础性制度。按照党章规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。党按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，努力实现干部队伍的“四化”要求。党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，其职务都不是终身的，都可以变动或解除。
这些规定清楚地告诉我们，切实保障党员的选举权和被选举权，选举产生党的各级领导机关，并按照德才兼备原则公开公平公正地选任干部，乃是党内选举制度民主化科学化的基本标志。
然而，从当前来看，仍然有不少党内选举往往是有关领导人主导的形式性的选举，而不是充分体现选举人意志的实质性的选举，公开选拔异化成了由少数人选人和在少数人中选人。一些领导干部甚至打着“党管干部”的旗号，肆意违反相关规定，以个人好恶为标准来决定干部的任用，任人唯亲、任人唯派，差额选举也常常流于形式。这种选人用人的不正之风必然使得只对上逢迎而不对下负责，巴结领导、脱离群众的现象日益加剧，一些思想道德品质低劣的干部更是使出浑身解数，不择手段地跑官、要官、买官、卖官，这不仅是对党内民主的严重破坏，更极大地助长了党内腐败现象的滋生蔓延。
因此，改革和完善党内选举制度，建立和健全配套的有关制度和机制，根治选人用人的不正之风，既是当前推进党内民主建设的重要内容，也是促进反腐倡廉取得更大进展的必然要求。
1、提高全党对党内选举的正确认识。为此就必须进一步深入进行这方面的宣传教育，使每位党员尤其是领导干部都清楚地认识到，党内选举是党内民主的起点和基础，选举制度实行得如何，直接关系到党员主体地位的确认，关系到党内权力的正确配置行使，关系到党代会、委员会合法性的基础，关系到党内民主的发展程度。
2、不断探索和改进候选人提名制度。其关键在于切实将大多数党员的意愿和选择作为推荐候选人的基础，探索实行上下结合的候选人提名制度。其重点则在于建立健全党员提名的操作规则和程序，加大党员提名的力度，逐步推广由党员推荐、个人自荐与上级推荐相结合的办法，保证候选人的产生更加广泛地反映党员的意志。
3、不断探索和改进候选人酝酿办法。为此，一是要适当增加候选人的酝酿时间，以保证代表们能够有足够的时间进行充分讨论和发表意见；二是要改进候选人的介绍方式，规范和充实介绍的内容特别是候选人德能勤绩的基本情况；三是要积极探索和稳步推进候选人的公示制度，逐步建立和实行代表和候选人直接对话的制度。
4、进一步坚持和完善差额选举制度。为此，一是要扩大差额选举的比例和范围，逐步提升差额选举层级和逐步取消等额选举；二是要着力营造公正选举的条件和氛围，确保选举人在选举中能够不受外界各种干扰而真实表达自己的意愿；三是要逐步扩大直接选举的范围和层次，并努力探索和逐步实行积极健康的党内竞选制度。
5、建立和完善相配套的有关制度。这主要包括任期制和罢免制。从任期制看，一是要明确规定领导干部任期；二是要杜绝任职期间随意调配；三是要认真实行任期政绩考评。从罢免制看，一是要明确规定对不称职干部应及时撤换；二是要制定具体规则和程序以确保罢免的实效性；三是要细化相关党内法规以保证其严肃公正性。
三、改革和完善党内决策制度，克服独断随意盲目等现象
党内决策制度是党内民主制度的重要组成部分。按照党章规定，党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策。党员有权参加关于党的政策问题的讨论，对党的工作提出建议和倡议。党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则，决定重要问题要进行表决，对于少数人的不同意见应当认真考虑。坚持民主集中制必须充分发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。
这些规定明确昭示我们，党内决策民主化、科学化是实行民主集中制的重要环节。党要制定正确的路线方针政策，就必须建立深入了解、充分反映、广泛集中党员意愿和智慧的决策机制。
然而，从当前来看，在党内决策的实际运作中，家长制的“一把手专断”现象在许多地方还普遍存在，脱离实际的拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍”现象也比比皆是，而且有不少领导班子成员和党员干部，只考虑个人得失或缺乏深入调查研究，在决策过程中不敢不愿也不善于表达自己的不同意见，唯上是从，随声附和，盲目从众，明哲保身，一团和气，还冠之以“班子团结、干群和谐”的美名。这些不良现象的存在和发展，不仅必然导致决策的随意性和盲目性，最终酿成决策的重大失误，而且还往往相伴出现决策失误后的“集体失语”、无人负责的情况。
因此，改革和完善党内决策制度，健全完善有关制度和机制，克服党内决策存在的独断随意盲目等现象，既是当前增强决策民主化科学化的基本路径，也是推进党内民主建设的重要内容。
1、加深对党委集体领导制度的正确认识。为此就必须通过深入的宣传教育，使每位领导干部都清楚地认识到，集体领导制度是民主集中制在党委领导中的具体运用，要求班子成员平等讨论问题，按少数服从多数原则进行决策。这同行政首长负责制有着本质区别，那种混淆二者区别所出现的党委领导行政化的倾向必须坚决克服。
2、健全和完善征求意见和咨询论证制度。为此，一是要在一定范围内公开决策事项，建立决策信息收集机制，广泛深入地进行调查研究，多方听取意见尤其是党代表和基层党员的意见；二是要对事关全局的重大问题或涉及到广大党员切身利益的问题进行决策前，有针对性地咨询有关专家，并进行可行性论证和决策风险评估。
3、健全和完善会议讨论和集体决策制度。为此，一是要严格按照民主集中制原则进一步完善党委议事和决策机制，健全党委会、常委会决策程序，凡属重大决策都必须由党委集体讨论决定；二是要在决策表决方式上，对重大问题的决策和重要干部的任用推行和完善票决制，以有效解决“一把手”个人说了算的不正常现象。
4、健全和完善纠错改正和责任追究制度。为此，一是要建立和完善决策执行反馈制度，以便在决策实施过程中，根据反馈信息，及时进行修改和完善；二是要按照谁决策谁负责的原则，建立健全决策责任追究制度，明确决策责任主体和相关责任内容，细化责任认定和惩处标准，以切实增强责任意识和有效解决无人负责现象。
5、建立和完善决策者培训提高制度。要实现决策的民主化科学化，既要不断健全和完善集体决策的有关制度，也应注重建立和完善有效提高决策者综合素质的培训制度。因为决策者综合素质的高低直接关系到决策的正确与否。为此就必须通过各种渠道各种形式的培训，有效提高决策者的综合素质以确保决策的科学性。
四、改革和完善党内监督制度，提升党内监督力度和实效
党内监督制度是实现党内民主的重要保障。党章对此不仅在总纲中强调指出，要加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度，而且在各章条款中提出了各方面原则性的规定。尤其是2004年2月正式发布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，是我党第一部专门性党内监督法规。从其整体设计和具体条款来看，既坚持了党要管党、从严治党的方针，又充分体现了党内民主的精神。
根据上述党内法规的规定，目前党内监督从上下关系来分，主要包括上级对下级、中央对地方、组织对成员的纪律监督和下级对上级、地方对中央、党员对组织、群众对干部的民主监督。从所涉及的内容来看，主要包括政治监督、纪律监督、权力监督和作风监督。其中，加强对党的领导机关和党员领导干部的监督是重点所在。
然而，从当前来看，党内监督还存在着诸多不足之处，涉及到方方面面。首先，从思想认识来看，一些党员群众监督意识薄弱，甚至错误认为，党内监督就是有权者走过场，无权者看热闹，根本解决不了实际问题，而且还容易因监督得罪领导，影响关系；一些领导干部则将上级监督看作对自己的不信任，将同级监督看作跟自己过不去，将下级监督看作是吹毛求疵，认为监督束缚手脚，影响工作效率，影响安定。其次，从制度层面来看，最主要的问题是由于党内监督体制不够健全和完善，党内专门监督机关独立性和权威性不够，致使党内监督的力度和实效还有较大差距，尤其是难以对领导机关和领导干部实行全面有效的监督。这不仅造成了“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难，法纪监督太晚”的局面，而且必然严重影响党员民主权利的切实保障。一些腐败分子更是抓住党内监督存在的罅漏，变本加厉地以权谋私，导致党内腐败现象愈演愈烈。
因此，改革和完善党内监督制度，健全完善有关制度和机制，提升党内监督的力度和实效，既是当前推进党内民主建设的重要内容，也是有效遏制党内腐败现象蔓延肆虐的当务之急。
1、提高全党对党内监督的正确认识。为此就必须通过广泛持久的宣传教育，使每位党员特别是领导干部都深刻地认识到，党内监督是党内民主建设的重要内容，二者紧密关联，互相促进。党内民主是党内监督的基础，没有党内民主，党内监督就失去形成的根基；党内监督是党内民主的保障，没有党内监督，党内民主就缺乏必要的支撑。此外，加强党内监督制度建设还是党风廉政建设的关键所在，是促进和完善社会监督体系建构的有力杠杆，是社会主义政治文明发展的必然要求。
2、改革和完善党内监督的领导体制。按照现行党内法规，党的纪检机关实行横向与纵向相结合的双重领导体制，横向受同级党委领导，纵向受上级纪检机关领导。但在实际运作中，纪检机关主要对同级党委负责，并在其直接领导下开展工作，纪检干部的配备、任免以及待遇、经费等事项也主要受同级党委掌控，这必然使得纪检机关对同级党委很难实施有效监督。因此，完善党内监督体制的首要任务就是确保纪检机关的相对独立性和权威性。从当前看，关键在于实行纪检机关的垂直领导，党委只在方针政策上对同级纪委进行指导，不再决定其人事、待遇和经费。从长远看，最终解决办法是提升纪检机关地位，使之成为与同级党委平行的机关，二者直接对党代会负责。
3、建立和健全党内监督的相关制度。其一，要健全完善常委会向全委会、党代会定期报告工作并接受监督的制度；其二，要建立和健全领导干部全面考核、民主评议、信任投票和离任审计等制度；其三，要建立和完善党员、党代表实行党内监督及时受理和不受侵害的保障制度；其四，要建立和完善党的组织、宣传、纪检等部门有机配合、共同监督的制度；其五，要探索建立党内监督和党外监督、党纪监督和法律监督有机结合的制度；其六，要建立和健全党务公开、情况通报、询问质询、舆论监督相互融合的制度；其七，要健全完善上级巡视工作和组织考察工作有机结合、紧密衔接的制度，其八，要逐步建立和完善领导干部财产公示、领导工作严重失职渎职惩处等制度。
4、健全和完善党内监督的运行机制。为此，首先必须解决目前党内监督主体相对分散，很难形成合力的问题。这突出表现为我们往往把党员民主监督、党委组织监督、党代会权威监督、纪委职能监督混杂在一起，致使监督主体分散，工作各自为政、职能交叉重复，甚至相互推诿扯皮。其次，必须抓紧制定《中国共产党党内监督条例(试行)》的实施细则。实施细则必须针对性强，规定明确具体，并切实可行。在当前的条件下，实施细则的制订可先重后轻，先主后次。即针对群众反映最强烈，党内呼声最大、最容易出问题的方面先制订。比如对领导干部的权力行使监督、廉洁奉公监督、决策施政监督、工作作风监督，等等，可抓紧先订，以后再逐步配套齐全。
五、健全完善党员权利保障制度，确保广大党员的主体地位
党员民主权利保障制度是党内民主最直接的体现。党章对此不仅在总纲中强调提出，必须充分发扬党内民主，保障党员民主权利，在党的纪律面前人人平等，正确地开展批评和自我批评，努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面，而且在第一章第四条还明确规定了党员享有的八项民主权利。
而2004年10月正式发布的《中国共产党党员权利保障条例》又对党章所规定的党员权利作了进一步的具体化，主要包括参与权、知情权、培训权、意见表达权、建议权、批评权、检举权、罢免撤职提出权、表决权、选举权、被选举权、申辩权、作证权、意见保留权、请求组织帮助权、申诉权、控告权，等等。此外，该条例还对党员民主权利保障的基本原则、主要措施和侵犯党员民主权利的责任追究等问题都作了原则性的明确规定。
然而，从当前来看，在党员民主权利的保障方面，依然存在着一些亟需解决的问题。首先，从思想认识来看，一些党员民主意识薄弱，对参与党内事务的讨论、决策、管理和监督持消极冷漠态度，甚至把家长制、一言堂视为天经地义，对党内民主建设麻木不仁，对党内腐败现象听之任之；一些领导干部等级观念极强，“官本位”意识浓厚，对落实和保障党员各项民主权利往往采取轻视乃至抵制的态度，错误认为“组织让我干，就得我说算”、“官高一级，智胜一筹”，唯我独尊，作风霸道，唯己正确，一言九鼎，大事小事一人说了算，甚至把手中的权力异化为谋取私利的特权。其次，从制度层面来看，最主要的问题是：要切实保障党员各项民主权利，静态意义的制度安排、原则性的规定十分必要，动态意义的机制构建、实施细则也不可缺少，只有把这两方面结合起来，才能使党员的各项民主权利从应然状态转变为实然状态，并逐步内化成每个党员、党组织和党员领导干部自觉遵守的行为模式，从而确保党员各项民主权利的真正落实。
因此，健全完善党员民主权利保障制度，切实落实党内法规关于党员民主权利的各项规定，确保广大党员主体地位，既是当前推进党内民主的重要内容，也是实现党内民主的本质要求。
1、进一步深化全党对尊重党员主体地位的认识。为此就必须通过广泛深入的宣传教育，使每位党员特别是领导干部都明确认识到，党员主体地位是指广大党员是党的组织、党的生活、党的建设和党的事业的主体，在党的一切活动中起着最终决定作用。而确立党员主体地位，通过权利规范予以维护和实现，既是发展党内民主的本质要求，也是其最深厚最可靠的基础。
2、以保障党员权利为基础建立健全党内民主制度。党员权利是党内民主的根基，二者紧密相联，不可分割。一方面，党员民主权利的实现有赖于党内民主制度的建立和完善；另一方面，建立和完善党内民主制度也必须从保障党员民主权利出发。据此，我们就应当而且必须以保障党员各项民主权利为基础改革和完善党内民主的制度体系，包括党内领导体制、党内选举制度、党内决策制度以及党内监督制度，等等。鉴于前文对此已有详细论述，此处就不再赘述。
3、拓宽党员参与会议和了解党内事务的渠道。为此，一是要制定有关实施细则，确保广大党员参加符合其资格条件的党的各种会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训；二是要建立和完善党内情况通报制度，并不断着力推进党务公开，以促进党员对党内事务的全面了解和增强认同感和归属感；三是要由党的组织或宣传部门牵头，逐步建立全国或区域联网的党员网站，有效利用互联网这一先进传媒手段，及时公布应当让广大党员了解的各项党内事务。
4、拓宽党员参与政策讨论和发表意见的渠道。为此，一是要坚决贯彻有关规定，即党员有权在党的会议和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论，有权以口头或书面方式对本单位、本地区、本部门的党组织和上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议；二是要建立和完善重大决策征求意见的制度，明确规定征求意见的范围、方式和途径；三是要进一步规范和创新民主生活会具体形式，确保其成为党员对重大问题进行讨论、发表意见的有效渠道。
5、拓宽党员向党组织反映情况和意见的渠道。为此，一是要建立和完善党员向党组织反映情况和意见的制度，明确规定其方式、程序、途径以及处置反馈机制，以有效的制度保证党员意见的及时上达。二是要健全党内举报和信访制度，包括：创新和扩充党内举报渠道，保证举报人合法权益；完善信访工作日常化制度，保证信访渠道畅通；三是要建构和营造鼓励和保护党员敢讲话、能讲话、会讲话、讲真话、讲心里话的机制和氛围，克服和纠正言路不畅的现象。
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