论环境行政诉讼与环境侵害的排除，本文主要内容关键词为：环境论文,行政诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6
文献标识码：A
1 引言
与一般的行政诉讼相比，环境行政诉讼的最大特色在于其多属于由作为行政管理间接相对人和环境受害人的公民以及作为环境公益组织的环保团体提起的“环境权诉讼”（注：此类“环境权诉讼”主要表现为：以政府行动、计划以及政府对污染型企业、事业单位的审批等违反有关环境资源法律法规、损害人们环境权益为由而提起的撤销诉讼，要求对企业、事业单位课以更加严格的污染防治义务的诉讼；针对环境行政中行政机关与污染企业相勾结、放任企业污染或破坏环境的行为、在符合法定的环境管制权限的要件时仍不行使其法定职权的现象，为保护居民人格权，财产权和正当环境权益不受侵害，而对环境行政机关提起的要求其履行法定职责的管制措施请求诉讼等。）。这是因为，由作为环境行政管理直接相对人的企事业单位提起的环境行政诉讼，都是可以在作为私人财产的保护程序的传统行政诉讼制度的框架中加以处理的普通诉讼形态，而与之相对的由作为受害人的公民或作为环境公益组织的环保团体提起的环境行政诉讼，大多超出了传统的行政诉讼制度的框架，迫使传统的行政诉讼理论和制度为保护环境公益等而有所修正。
2 环境行政诉讼原告资格的扩张与环境侵害排除
听证和行政诉讼是公众参与环境行政决策过程的最基本、最重要途径。而环境受害人提起的针对行政机关的诉讼，大多数系以请求排除侵害而非损害赔偿为目的。也就是说，公民或环保团体主要通过撤销之诉或课以义务之诉（履行法定职责之诉）等环境行政诉讼与行政机关进行抗争。究其原因，是因为行政机关的行政行为往往使公民的环境利益被置于受侵害或可能受侵害的境地，而民事诉讼或其他程序又大多难以实现排除侵害的充分救济。显然，环境行政中的听证和行政诉讼对有效防止和除去环境侵害、做到“防患于未然”具有重要意义。而现代行政法发展的最重要趋势之一，是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理直接相对人、权利或利益间接受到行政行为影响的行政管理间接相对人，甚至“任何人”，均可依法享有听证或提起行政诉讼的权利[1,2]。仅就通过听证参与环境行政决策和提起环境行政诉讼而言，各国的情况虽有一定的差别，但理论和实践的总体发展趋势是允许越来越多的公众参与其中。特别是在以源自普通法的自然正义原则（注：自然正义原则包含着两个最基本的程序规则：一是任何人均不能作为自己案件的法官；二是任何人在行使可能使他人受到不利影响的权力时，必须听取对方的意见。）作为行政程序的最高规范、行政程序具有浓厚的司法化倾向的英美法国家，有权到行政机关受听证或向司法机关提起司法审查的“利害关系人”这一概念的含义和范围是极其广泛的，在环境行政方面尤其如此。其中最为典型的，要数一向高度重视宪法上“正当程序”、追求程序正义的美国。
关于行政诉讼的目的、功能，通说认为有二：保护个人权利和确保行政的适法性。由于行政诉讼具有行政适法性的统治机能，故某些客观诉讼，如德国的团体诉讼、日本的机关诉讼和民众诉讼等，并不以原告个人主观的权益受侵害为诉讼资格的要件。而除了此类客观诉讼以外的旨在保护原告个人权益的其他行政诉讼，即主观诉讼，原则上均须以权益之存在或权益受侵害为诉讼资格的要件[3]。而就谁有权利作为“利害关系当事人”到行政机关受听证和谁有资格请求对行政行为提起行政诉讼（在英美法国家与之大体相当者为“司法审查”）这两个问题之间的关系而言，一般地，谁有权到行政机关受听证，谁就有资格提起行政诉讼（或诉诸司法审查），反之亦然。两种情形中的标准都是“不利影响”，谁受了这种不太间接的影响，谁就有权到行政机关受听证和到司法机关就行政行为提起诉讼。以下分别就英美法国家和大陆法国家行政法发展的有关情况进行考察。
以美国为例，行政法的任何方面都不如有关原告资格方面法律的变化迅速，其趋势是扩大那些反对行政行为的“受损害的人”的阶层。为此，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的发展中的新观念大大降低了原告资格的栏杆，为对行政行为进行日益频繁的司法审查打开了法院的大门。究其根本原因，在于以前狭义、严格的原告资格概念乃是基于审理甲方对乙方提出个别、具体的私法请求的传统法律制度，不能充分适应当今法律制度中公共利益的要求，因此，可以为公共利益辩护的人的概念应当也必须随着有关法律制度的发展而扩大。特别是有关消费者权益和环境权益的诉讼案件，其公益诉讼(public interest litigation)（注：与通常的私益诉讼(private interest litigation)相对，公益诉讼乃以促进公共利益为建制目的和诉讼条件，案件的利害关系人甚至任何人均得提起之，但诉讼目的往往不是为了个案的救济，而是为了督促政府机构或其管理相对人采取某些促进公益的法定行为，履行法定义务，且判决的效力也未必仅限于诉讼当事人。）的色彩十分明显——原告通常只是受到行政行为损害的许多人中的一个或一部分，如果胜诉了，则受到保护的不仅是原告的个别权益，更重要的是同时保护了其他所有消费者的集体权益或其他“环境消费者”的共同环境权益。因此，在诉讼形式上，消费者和环保原告常利用集团诉讼(Class Action)作为请求对行政行为进行司法审查的媒介物也就不足为奇了。而原告资格的不断扩大已经使环境法和消费者保护法发生了名副其实的革命，仅就环境法而言，通过司法审查和公民诉讼(Citizen Suits)等法律制度，其执行主体已经不再限于行政机关，公民、环保组织以及联邦法院等也成了《清洁空气法》等重要环境法律的执法主体[4]。
关于原告资格的标准，最初法院拘泥于“法律权利”原则("Legal Right" Doctrine)，除非原告能积极证明其受法律保障的权利已经或正在遭受侵害，否则欠缺原告资格，即只有法院认定原告在普通法上享有诉因(cause of action)时，才承认其原告资格。其后，面对日益增加的公益争执，法院将“法律权利”软化为“事实上的损害”(injury in fact)，不再以法律权利受害为要件，如果原告提出其所要求审查的行政行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害，那么该原告就具有原告资格（注：在1970年的数据处理服务团体联合会诉坎普案(Association of Data Processing Service Organizations Inc.v.Camp)中，美国最高法院根据《行政程序法》的规定，摒弃了过去所持的以“法定利益”作为确定原告资格标准的“法定权利说”，承认“损害”（不一定是法律所保护的利益受到的损害）是取得原告资格的条件。受行政行为损害的当事人，即便其法定利益并未受到损害，也可以对该行政行为诉诸司法审查。）在立法方面，1946年的《行政程序法》第702条规定“因（行政）机关行为致使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定内的（行政）机关行为不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查”，明定作为行政管理间接相对人的第三人得依法提起行政诉讼。而在司法方面，法院通过判决对有权参加听证程序和提起行政诉讼的“利害关系当事人”的概念的解释越来越宽泛：从其权利、利益或义务受到行政行为直接影响的“明显的当事人”（即行政管理直接相对人）扩大到作为行政管理间接相对人的竞争者、消费者、“环境消费者”甚至“任何人”，“利害关系”不仅包括人身损害、经济损害，而且还包括环境美及生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值的损害。此外纳税人的诉讼资格也得到有条件的承认。虽然这种趋势并不统一，但其主流是为了公共利益，允许越来越来的人参与行政程序。
就环境保护而言，法院把原告资格扩大到包括审美和环境利益的损害的做法与国会把公众的环境利益提高为受法律保护的利益相吻合。综合司法实践来看，提出有关环境的诉讼、请求审查影响环境的行政裁决的公民个人和组织越来越多地得到许可。一般地，法院承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格；承认全国保护组织具有请求审查高速公路修建的原告资格；承认公共福利社团有提起集团诉讼(Class Action)的原告资格，代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人反对核爆炸的建议；承认一个致力于环境保护的组织有原告资格，请求审查农业部长拒不采纳其请求限制使用DDT农药的诉愿的行为；承认公民团体有请求审查示范城建计划的原告资格；承认地方资源保护组织有请求审查在国有森林采矿和伐木等行为的原告资格，等等[5]。
在环境诉讼原告资格问题上，虽然一些下级法院曾经认肯从事环保活动、对环境保护有“团体利益”的公益组织、环保团体具有诉讼资格，如环境保护基金会诉哈丁案(Environmental Defense Fund v.Hardin)[6]，哈德逊风景保护协会诉联邦动力委员会案(Scenic Hudson Preservation Conference v.FPC)等[7]，但最高法院拒绝这样做，而是依据以前的一些据《行政程序法》对原告资格加以一般性审查后才决定受理的案件来确定诉讼资格，即要求原告在请求对某一行政行为进行司法审查时，应当举证证明他受到了“事实上的损害”(injury infact)且被控行政机关所违反的利益属于制定法所保护或管理的利益范围，其中“事实上的损害”这一条件更为重要[8]。
在“西埃拉俱乐部诉莫顿案”(SierraClub v.Morton)一案中，最高法院一方面认为环保团体仅以经常关心环境事务、保护公共的环境利益为名义主张原告资格不够的，还必须提出其具体成员的利益受到了“事实上的损害”，另一方面又承认所谓“事实上的损害”并不局限于经济利益的损害，对美学、娱乐和环境价值等环境舒适上的非经济价值的威胁和损害也同样构成了“事实上的损害”，符合原告资格的要求，强调“审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样，是我们社会生活质量的重要组成成分，许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性”。而在“美国诉反对制定规章机构程序的学生案(United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures)中，最高法院明确指出：“不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害而否定受害人中某一人的诉讼资格。”因为如果仅因许多人都遭受同一种损害而否定某些受害人的诉讼资格，那就意味着“没有人能够对危害性更严重的政府行为提起控告”。最高法院还认为诉讼资格审查应是质量上的审查而不是数量上的审查，只要原告受到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”，就足以确定其具有诉讼资格，而不论这种损害多么间接、因果关系多么微弱[4,5,8,9]。由此，包括美学和环境价值在内的普遍的一般性利益或公众的利益的直接或间接受害均可以构成“事实上的损害”而使受害人享有原告资格。此外，对于危险企业的兴建或曾经发生过严重污染事故的企业重新开工，除了以有关行政机关对该企业的环境影响评价的审批程序违反有关法律规定为由提起司法审查之诉外，给附近居民造成的精神紧张也可以成为诉讼理由。最高法院认为，根据《国家环境政策法》，由不良的环境改变所引起的精神损害案件应当在法院受理的范围之内，但是在案件的具体审理中，重点应该放在查清该环境改变与精神损害之间是否具有合理的因果关系上[10]。
可见，最高法院在环境行政诉讼中对原告资格采取了一种比较自由的观点。根据美国学者的研究归纳，关于诉讼资格的规则是：“最高法院要求原告举证证明他已受到了‘事实上的损害’。在环境诉讼中，就是要求原告确定，在他所指控的政府的违法行政行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在因果关系。这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害即足矣。原告为了获得诉讼资格，仅需证明存在着以下一种‘实际上的可能性’，即如果法院对政府机关所从事的违法行政行为加以司法补救，则会减轻原告所蒙受的环境损害。在采用这种审查方式时，法院已经愿意，至少是在环境诉讼中愿意，放松对因果关系紧密性的要求”[8]。
“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展”。“尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律赋予他们的原告资格仍是有效的”，即国会可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体提起司法审查诉讼。赋予法定原告资格并不是创设新的私法权利，其目的在于保护有关的公共利益。被授权提起诉讼的私方当事人虽然与诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们“具有公共利益代表人的资格”，是“私方司法部长”[5]。在环境诉讼法定原告资格方面，20世纪70年代以来的12部重要联邦环境法律，包括1970年《清洁空气法》(Clean Air Act of 1970)、1972年《清洁水法》(Clean Water Act of 1972)、1972年《海洋倾废法》(Ocean Dumping Act of 1972)、1972年《噪声控制法》(Noisc Control Act 1972)、1973年《濒危物种法》(Endangered Species of 1973)、1974年《深水港法》(Deepwater Port Act of 1974)、1974年《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act of 1974)、1976年《资源保全与恢复法》(Resources Conservation and Recovery Act of 1976)、1976年《有毒物质控制法》(Toxic Substance Control Act of 1976)、1977年《露采矿控制与复原法》(Face Mining Control and Reclamation Act of 1977)、1978年《边缘大陆架法》(Outer Continental Shelf Land Act of 1978)、1986年《超级基金修正及再授权法》(Super-fund Amendments and Reauthorization Act of 1986)等，都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格，在它们各自特定的调整范围内扫除了传统诉讼资格的障碍。其中首开记录的是《清洁空气法》。该法第304条规定任何人均可以自己的名义，就该法规定的事项，对包括美国政府、政府机关、公司和个人等在内的任何人提起诉讼；第307条还对司法审查作了专门的详细规定。其他的环境法律在公民诉讼和司法审查方面的规定与《清洁空气法》相似。
根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均得对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环境行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为(agency inaction in nondiscretionary act or duty)为由，对疏于行使其法定职权、执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼（注：在英美法系国家，一切诉争均受普通法院管辖，因此本无所谓民事诉讼与行政诉讼的区别。但为了表述和研究的方便，也常作出民事诉讼、行政诉讼的区分。）。显然，“公民诉讼”突破了传统的“原告资格”理论，同时赋予社会公众和法院参与环境行政管理的途径，内容上兼有民事诉讼和行政诉讼两种成分，性质上属于公益诉讼(publicinterest litigation)之一种。而就对公民人身权、财产权及环境权益的保护而言，公民及公民团体虽然不能象行政机关那样直接对污染者采取强制措施，但依据“公民诉讼”条款，可以通过针对违反法定义务的污染者或疏于执法的环境行政机关的诉讼，借助法院的司法权监督和推动有关环境资源法律的实施，从而使公民个人或其团体得以扮演“私人检察官”、“私方司法部长”的角色，对环境违法者提起“公”诉，成为环境资源法律的特殊执法主体，从而在排除环境侵害、促进环境公益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。
可见，联邦环境法律关于“公民诉讼”、司法审查的规定以及《行政程序法》的有关规定为公民和公民团体的环境诉讼原告资格提供了充分的法律保障。而密执安、明尼苏达、马萨诸塞、印第安那等州的环境法还通过规定专门的“环境权”承认公民保护公共环境权益的环境诉讼权，比联邦环境法律走得更远。如《密执安环境保护法》第2条规定“任何人”均享有提起环境诉讼的权利，并要求减轻经济困难的原告的诉讼费用；第3条规定减轻原告的举证负担，原告只需要提出“初步表面证据”即可，从而把实质性的举证责任转移给了被告；第4条授权法院为原告提供临时性或永久性的衡平法救济，等等[4]。
实际上，虽然公民诉讼具有浓厚的公益色彩，但并非任何与案件无关的公民个人或团体均可以理所当然地以捍卫公益为名任意提起诉讼。由于个别公民诉讼条款的细节规定并不完全相同，原告仍然有可能应主张相当程度的利益关联。例如1970年的《清洁空气法》仅规定“任何人(any person)得……提起诉讼”，对“公民”未作任何利益关联的限制规定。而1972年的《清洁水法》，其公民诉讼条款采纳了最高法院在“西埃拉俱乐部诉莫顿案”(Sierra Club v.Morton)一案中对原告资格的见解，将“公民”特别定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”。此外，部分判决认肯企业得提起公民诉讼，判决和学说也倾向于承认州政府可以作为“公民”提起公民诉讼[11]。而最高法院在1992年的Lujan v.Defenders一案中则认为，《濒危物种法》中的公民诉讼条款，在赋予未遭受直接损害的“任何人”起诉资格这一点上，是违宪的。这明确显示了其较为保守的立场[12]。
在大陆法系国家，行政诉讼原告资格问题往往涉及有关公权与反射利益之间区别理论[3]。这可以从行政诉讼的目的、功能得到说明：旨在确保行政适法性、保护公益的客观诉讼，通常并不以原告个人主观的权益受侵害为诉讼资格的要件，而此类客观诉讼以外的旨在保护原告个人权益的主观诉讼，原则上均须以权利之存在或权利受侵害为诉讼资格要件，也可以说，一般地，惟有那些享有公法上权利（注：公法上的权利，即公权或主观公权利，是指公法法律法规赋予公民个人或公民团体请求国家或其他行政主体为具体的作为、不作为或容忍的法律上之力。）的公民个人或公民团体才有法律上的地位或资格请求国家或其他行政主体为具体的作为、不作为或容忍，并且在其权利受到侵害时必须通过法律手段请求司法救济。而在单纯因为反射利益(Rechtseflex)或法律反射效果(Reflexwirkuugdes objektiven Rechts)（注：所谓反射利益，又称法规的反射效果，是指当公法仅为公益而命令国家机关为特定的作为或不作为时，其结果使特定个人的私益因事实上的附随效果而偶然产生，而且作为该附随效果的私益并非包含于该公法规范的目的之中，则因为专以公益为目的的公法的执行而附随地、偶然地产生的此种私益，即为反射利益。）而偶然获益的场合，法律上就没有请求国家机关作为、不作为或容忍的权利，且在其请求被拒绝时，在公法法律法规上也没有司法救济的手段。至于立法例方面的具体表现，在撤销行政处分上德国《行政法院法》第42条第2款规定，原告提起诉讼，要求撤销行政处分，除法律另有规定外，须主张因该行政处分致其“权利”遭受损害者，始得提起之；日本《行政案件诉讼法》第9条规定，撤销处分之诉和撤销裁决之诉，限于请求撤销该处分或裁决具有“法律上利益”者，始得提起之。均明定以“权利”或“法律上利益”等，即公权作为撤销诉讼原告资格之要件。在课以义务诉讼上，德国《行政法院法》第42条第1款规定，公民就被拒绝之行政处分或因行政处分被搁置不理者，得提起请求法院命为行政处分之诉讼。同条第2款又规定，前项诉讼原告应主张，请求为行政处分被拒绝或搁置致其“权利”受侵害时，始得提起之，但法律另有规定者不属此理。从而课以义务之诉也以“公法上权利”受侵害作为原告资格的成立要件。在中国台湾，《诉愿法》第1条规定，人民对机关之行政处分认为违法或不当、致损害其“权利”或“利益”者，得依该法提起诉愿、再诉愿；《行政诉讼法》第1条规定，人民因机关之违法行政处分，认为损害其“权利”……得向行政法院提起行政诉讼。均明文规定以“权利”或“利益”的损害作为提起诉愿和行政诉讼的要件。此外，只要原告主张其权利因行政处分而受到侵害即可具有原告资格，至于权利是否确实遭受了侵害，则属于实体上应予审究的事项。关于此点，德国、日本、中国台湾的学说并无二致。可见，在行政法上，当人民被认为具有某种“公法上权利”时，如果该公权属于防御权或抵抗权，则可以排除行政机关的行政行为；如果属于给付于公权，则可以要求行政机关为给付，且可以通过行政诉讼途径实现其所享有的“公法上权利”。反之，反射利益者则无此项权能。因此，在行政诉讼中，公权之是否存在，不仅涉及原告资格问题，而且关系到原告能否胜诉。而环境行政诉讼作为行政诉讼具体形态之一种，原则上也需遵从上述规则，其关键在于环境利益究竟属于反射利益还是“法律上权利”。
前已论及，原告提起撤销之诉、课以义务之诉（履行法定职责之诉）等行政诉讼，必须主张其具有权利或公法上利益，即公权。否则，若仅有反射利益，则不得提起行政诉讼，即使提起，也会因原告不适格而被驳回起诉。但是，原告得基于之而提起行政诉讼的“公法上权利”或“公法上利益”，究竟系以实体法上的权利为限，还是包括法律保护的利益，甚或及于事实上的利益在内，常因不同国别、时代而异、但其一般的发展趋势是逐步扩大公权的范围。（待续）
收稿日期：2000-12-11
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