发达国家积极就业政策及其启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,启示论文,就业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代以来，发达国家为解决失业问题采取了各种积极政策和措施，这些积极就业政策的实施，对于改善就业状况、扩大就业机会、降低失业率、促进经济的发展和维护社会的稳定发挥了举足轻重的作用，在全世界产生了深远的影响。系统探讨发达国家积极就业政策，可以为我国现阶段就业政策的选择提供有益的借鉴。
一、背景
第二次世界大战以后，特别是20世纪70年代中期以来，失业问题成为长期困扰发达国家的一个主要社会问题。
首先，大量失业经常化，且具有非周期性倾向。由二战前的以与经济危机和经济停滞周期相关的周期性失业为主变化为，无论在经济停滞时期还是在经济复苏时期，失业问题都以持续存在的非周期性失业为主，使失业规模不断扩大，例如经济合作与发展组织成员国失业人数，70年代年均在1000万以下，80年代期间，一般在2500-3000万人左右，到90年代以后，即增至3500万以上[1]。
其次，技术进步对劳动力素质要求的提高，导致技术性失业现象越发明显。80年代以后，发达国家开始进行经济改革，强调市场作用，企业为保持竞争优势，对员工素质的要求也越来越高。那些专业知识技术达不到要求的非熟练劳动力自然成了首先被解雇的对象，这些劳动力即使重新就业，往往只能从事专业化程度不高的职业，并随时都会面临失业威胁。
再次，长期性失业大量存在。战后发达国家经济停滞的持续时间呈现越来越长的趋势，使周期性失业对就业的影响具有较长的持续性；非周期性失业也造成失业问题长期化与失业人数扩大化；科学技术发展还引发发达国家经济结构的变化，从而导致结构性失业，并带来技术性失业，这些失业都具有长期性。这样，非周期性、长期性、结构性与技术性失业就成为发达国家失业问题的主要特点，也成为发达国家面临的重要问题。
发达国家失业问题的特点，原因的变化，使得提供失业保险津贴或者失业救济金的传统失业保护政策的消极性越发明显，失业保险支出不断增加，人们对失业保险津贴的依赖不断加大，就业的积极性不断下降，这促使发达国家探索新的解决失业问题的办法，针对失业特征及原因，采取积极的促进就业政策来解决不断加剧的失业问题。
二、当代发达国家积极就业政策的主要内容
发达国家的积极就业政策主要包括以下几个方面。
1.创造新的就业机会，促进就业增长。
首先，鼓励创办新企业以增加就业机会。德国政府为新企业创办者提供培训，失业者在接受此类培训时还可以领取生活费补贴。政府还为新企业的创办提供厂房、仓库、实验室等必要设施，并对新创办企业提供政策优惠与财政补贴，补贴额相当于新办企业自有资本的1%。这项措施不仅使一半以上的创业培训者实现了自我创业，还为德国社会提供了新的就业机会。
其次，大力发展第三产业和中小企业以扩大就业机会。法国政府大力发展第三产业，把企业的保卫、财务、通讯、饮食及其他相关服务分离出来，实现企业后勤服务社会化，同时，建立全面社会服务体系，以便提供更多的就业机会。法国政府还利用财政手段，逐步将向创造就业机会的企业发放奖金改为减免企业社会保险费，鼓励中小企业增加雇佣人数，扩大就业机会。德国政府大力支持中小企业发展，尤其是在资金方面加强对中小企业的支持，如提供财政补贴和低息长期贷款、实行税收减免、提供科研和技术补贴、设立中小企业发展基金等。1988年，德国联邦政府和地方政府用于资助中小企业的款项约50亿马克，1989年，德国联邦政府和各州政府还为中小企业获得贷款提供90%的担保。德国现有中小企业300万家，中小企业就业人数占总就业人数的2/3以上[2]。
再次，采取特殊政策，实现主要部门就业稳定。德国的煤炭、钢铁等传统部门是重要的就业部门，政府对这类企业给予成本和价格方面的补贴，通过保证企业正常生产来保障劳动者的就业稳定。德国政府还实行农产品价格控制政策，保证农业劳动者的利益，避免农业劳动者向工业部门转移而增加就业压力。德国还对落后地区实施投资倾斜政策，帮助落后地区发展经济，避免经济落后地区的劳动力向经济发达地区盲目流动。
2.加强职业培训，提高劳动者竞争力。
德国职业培训实行“双轨制”，即企业内部技术培训与职业技术学校专业知识学习相结合。德国职业培训是一种职前培训，青年人进入工作岗位以前必须经过职业培训，培训时间一般为3年到3年半，接受职业培训者一周内3-4天在企业接受技术培训与实习，1-2天在职业技术学校接受基础知识教育。德国还为在职者和谋求新的就业岗位者提供职业进修和改行培训。接受培训者可以获得生活补贴、培训费用补贴；对于能为经过培训的失业人员提供工作岗位的企业，国家将向其支付“熟悉工作补贴”[3]。德国政府为推动技术教育和职业培训的发展，投入了大量费用，1994-1996年间，每年用于职业培训的费用从过去的80亿马克增加到156亿马克。
瑞典政府也十分重视劳动力职业培训。政府规定不接受培训者不能就业，不接受培训者不能享受失业救济，推行免费培训、发给接受培训者生活补助等政策，受教育者在接受免费职业培训的同时，每天还可以领取生活费55-210克朗。政府要求失业者或即将面临失业者积极参加职业培训、转业培训、职前培训及在职培训等。职业培训由全国教育局赞助，劳动力市场培训中心举办。20世纪70-80年代以来，瑞典每年参加职业培训的有6万多人[4]。
3.改革失业保险制度，鼓励再就业。
发达国家都把改革失业保险制度，鼓励失业者再就业，作为失业保险制度发展的方向。英国保守党政府于80年代提出“求职者津贴计划”，将向失业者提供失业保险津贴改为向失业者提供求职津贴，鼓励失业者实现再就业。求职津贴因失业者失业时间的不同而有不同的规定，目的是为了推动长期失业者尽快实现再就业。英国工党政府也于90年代后期推行所谓“从福利到工作”的“新政”，1997年7月，提出了一项56亿美元的“就业计划”，向失业者提供就业帮助，向年轻失业者、单亲家庭、残疾人等提供各种特殊的就业服务，试图通过扩大就业解决失业问题，实现“使能工作者得到工作，使不能工作者得到保障”的目标[5]。
美国从20世纪70年代开始改革失业保险制度，鼓励和推动失业者再就业。1996年8月通过的福利改革方案的核心是强调个人责任感，主张变救济福利为工作福利，规定多数贫困家庭享受补助的时间为5年，有劳动能力的成年人需要在两年内找到工作，州政府有权决定分配使用联邦有限的援助资金[6]。美国失业保险制度改革还规定，失业者可以使用一部分失业保险津贴作为培训费用与再就业保证金，为促使雇主尽量保持雇佣人数，美国失业保险制度规定，雇主所承担的失业保险费以其过去裁员人数为标准，而不是以现在雇佣的人数为标准进行征收。
德国的《就业促进法》规定，失业保险津贴的领取者必须在劳动介绍所登记，这意味着具有正常劳动能力的失业者，必须准备接受劳动部门安排的新工作。德国鼓励雇主尽可能吸收失业者再就业，对向失业者提供就业机会的雇主给予补助，补助期限最长为2年，数额可达其所吸收的再就业者的工资的一半。德国还鼓励失业者个人自谋职业，政府向已经领取4周以上失业保险津贴或失业救济补贴、并愿意自谋职业者，发放自谋职业补助。德国重新统一后，为缓解失业压力，政府把本来准备用于发放失业保险津贴和失业救济补贴的资金用作就业促进补贴，资助那些安置失业者再就业的行业或部门的生产经营，通过改善这些部门的生产经营条件，为失业者和面临失业威胁者提供更多就业机会[2]。
日本政府从1984年开始对失业保险制度进行改革。降低失业保险津贴的领取标准，提高失业保险缴费的标准；改革领取失业保险津贴时限的计算标准，将以往仅仅根据被保险者的年龄作为计算标准，改为按照被保险人的年龄以及缴纳失业保险费的时间而定，新的失业保险津贴领取时限最低为90天，最高为300天[7]。日本还新设立再就业津贴制度。失业保险津贴领取者在领取失业保险津贴期间，如果找到合适工作，可以领取一定时间的再就业津贴，以鼓励失业保险津贴领取者尽可能寻找就业机会。1995年，日本实行“连续就业补助”，针对那些年龄较大、很难找到连续性就业机会者，提供连续性就业补助。1998年，日本又实行“教育训练补助”，规定参加政府劳动管理部门举办的就业培训者，均可得到80%的培训费用补贴，连续就业补助的适用范围扩大到因护理家人而不得不停止工作者[7]。
4.加强立法，依法保护劳动者就业权利。
德国政府十分注意通过法律保护工人劳动权。《德国解雇保护法》规定，雇主在进行下列解雇行为前必须向政府劳动部门报告：(1)30天内，在20-60人之间的企业解雇5名雇员；(2)30天内，在60-500人之间的企业解雇10%以上常雇雇员或25名雇员；(3)30天内，在500人以上的企业解雇50名以上的雇员。属第(1)种和第(2)种情况的，须向地方政府劳动部门报告；属第(3)情况的，须向联邦政府劳动部门报告。雇主在解雇雇员前，应就解雇原因、解雇人数、通常情况下解雇总数、解雇日期及其他有关问题及时书面通知企业职工委员会，雇主和企业职工委员会应该进行协商，尽量避免解雇发生，或限制被解雇者数量，减轻解雇的后果。雇主在解雇雇员前，还必须将书面报告报送政府劳动部门，政府劳动部门对有关解雇报告作出处理的时限为两个月，政府劳动部门作出处理意见之前发生的解雇行为无效。当解雇发生时，应当付给被解雇者一次性补偿金，补偿金一般标准为解雇前12个月的工资额；被解雇者如果年满50岁且保持劳动关系15年以上，其补偿金可以达到15个月的工资额；被解雇者如果年满55岁且保持劳动关系20年以上，其补偿金可以达到18个月的工资额[8]。
日本政府在战后制定一系列劳动法，1947年的《职业安定法》要求在全国各地设立职业安定所，1964年的《劳资关系调整法》对劳资关系作出法律规定，特别是1966年的《雇佣对策法》明确提出、对成为事实的失业采取的对策是一种消极对策，应该将这种消极对策转变为积极对策，政府应该从全局考虑劳动力在数量与素质上供求平衡，要加强劳动力市场的计划性，并将就业计划纳入国民经济发展总体规划。1974年的《雇佣保险法》和《劳动者灾害补偿保险法》对劳动者就业权利和劳动保障做出了规定[7]。此外，1988年的《劳动关系调整法》、1991年的《中小企业劳动力确保法》和《男女雇佣机会均等法》等，都为保护劳动者的就业权利发挥了积极影响。
美国政府于20世纪40年代开始颁布一系列法律法规来规范劳动力市场。1978年，卡特总统向国会提出修改《综合就业和培训法》的建议，把对少数民族尤其是黑人青年提供有效的就业帮助作为修改该法的主要内容，建议将该项法案适用期延长到1982年底，1978-1979年间保持72.5万个公共服务工作机会，此后，提供公共服务的就业机会的数量根据失业情况的变化而增减。不得以参加综合就业和培训计划的工人代替正在就业的工人，工资低于劳工局所规定的最低生活标准70%的人才可以申请参加综合就业和培训计划。建议希望各地建立起工业培训委员会，具体实施青年人的就业培训工作。该项建议被国会通过，成为美国政府就业保护政策方面的最重要法令之一[6]。
三、发达国家积极就业政策对中国的启示
发达国家的积极就业政策措施，对我国就业政策与措施的选择能给以有益的启示。
首先，既要重视经济发展，也要重视就业机会扩大。发展经济是解决就业问题的根本基础，但是，经济的发展本身并不能带来就业率的自然增长与就业问题的解决，必须将经济发展目标与解决就业问题的目标协调一致。第二次世界大战以后，主要发达国家都把实现充分就业作为社会经济发展的重要目标就是这个原因。
相关研究认为，我国GDP每增加1%，就业总量将增加0.15%，按照年均7%的GDP增长率，2001-2010年，每年将年均增加450万个就业机会，10年间将增加4500万个就业机会。但最近的研究表明，我国依靠经济增长吸纳就业的能力在不断下降，我国经济虽然保持了较高增长速度，但就业率并没有与经济同步增长。例如，1997年GDP增长率为8.8%，就业增加了1.1%，1998年GDP增长7.8%，就业仅增长0.5%，1999年GDP增长7.1%，就业增加0.9%，2000年GDP增加8.0%，而就业仅增加0.8%（注：见《改革内参》2002年第14期）。
出现这种情况的根本原因是社会经济发展目标与实现充分就业目标不协调。因此，我国就业政策选择必须首先实现社会经济发展目标与争取充分就业目标的协调一致。政府应该充分发挥宏观调控的职能，在制定和实施国民经济发展规划时，把就业机会的增加作为重要内容之一，同时还应该扩大用于实现就业的公共支出，通过协调财政支出中用于发展社会经济和保证充分就业的比例，实现社会经济发展的同时，就业机会的同步增长。
其次，在开拓新的就业机会时，既要重视第二产业的作用，更要重视第三产业的作用。产业结构合理程度不仅影响社会经济的发展变化，而且影响就业政策选择与就业问题的解决。发达国家就业结构一般呈“三、二、一”顺序，即在第三产业就业的人数最多，其次是第二产业，再次是第一产业（从表1中可见），这种就业的部门结构对发达国家就业机会的增大、就业压力的缓解发挥了重要影响。
表1 1980-2000年发达四国就业结构的比例(%)[9]
国别 年份
第一产业
第二产业
第三产业
美国 1980 3.6 30.8
65.7
1997 2.7
24.1 73.1
英国 1980
2.6 37.6 59.7
1997 1.8
26.8
71.0
德国 1991
4.2 40.3 55.5
1997 2.9
34.3
62.8
日本 1980 10.4 35.3 54.0
1997 5.3
33.1
61.1
改革开放以来，我国就业部门结构正在发生变化，第一产业就业的劳动力比例逐渐下降，第二产业的劳动力的比例有所增加，第三产业的劳动力的比例明显增长，1980-1998年，我国的第一产业劳动力的比例从68.9%下降到49.8%，第二产业的劳动力的比例从18.5%增加到23.5%，第三产业的劳动力的比例从12.6%增加到26.7%[10]。但是与发达国家的劳动力产业结构相比，特别是要适应我国社会经济发展的现实与未来趋势，我国劳动力就业的产业结构应该进一步调整，应该采取积极政策与措施，实现就业的产业和部门结构的合理化，这就是发展农业产业化，减少农业剩余劳动力对第二产业劳动力市场的冲击；调整第二产业结构，推动工业化进程，提供更多的就业机会，吸纳劳动力；大力发展第三产业，吸纳第一、第二产业多余的劳动力。
再次，既要重视全日制就业方式，也要发展非全日制就业方式，实行灵活多样的就业，扩大就业人数。20世纪70年代以后，发达国家就业观念发生明显变化，非全日制的就业方式受到越来越多人的认同，非全日制的就业人数占总就业人数的比例，几乎逐年上升（从表2中可见）。非全日制就业的灵活就业方式为发达国家缓解就业问题提供了很好的途径。
表2 1979-1997年主要发达国家非全日制就业占总就业的百分比(%)[1]
国家 1979 1983
1990 1996 1997
德国 11.4 12.6
13.2 15.0 17.5
英国 16.4 19.4
21.8 23.2 23.2
法国 8.2 9.7
12.0 14.8 15.5
日本 15.4 16.2 17.6 — —
美国 16.4 18.4 16.9 13.2 17.7
当前，我国就业形势十分紧迫，政府应采取相关政策，规范管理和积极促进非全日制就业、短期就业、季节就业、承包就业、独立就业以及劳务输出等灵活就业方式；应该采取积极措施并创造条件帮助一些人尤其是难以找到全日制工作的人实现灵活就业；同时，还应该通过有关的政策与法规，合理解决灵活就业者的工资收入、劳动条件和社会保障等问题。
最后，既要创造新的就业机会，促进就业人数增长，更要加强劳动立法，依法保护劳动者的劳动权益。解决失业问题，除了积极发展经济，不断创造新的就业机会，促进就业人数增长这一根本措施之外，加强劳动立法，依法保护劳动者的就业权利也是一个十分重要的途径。尤其是在当前经济体制改革不断深化、企业用工制度改革加速进行、新增就业机会面临一定困难、失业人数不断上升的情况下，依法保护劳动者就业权利，加强劳动和就业监督，防止不合理用工和不合理解雇现象的发生，减少解雇的随意性，对于稳定就业队伍和减轻失业压力更具有直接的作用。