我国的城市贫困及其治理机制创新，本文主要内容关键词为：贫困论文,机制创新论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出的背景
失业与城市贫困是当代社会的两大难题。十八世纪以来，随着全球的工业化、城镇化、市场化的发展，大批农村剩余劳动力的产生和城市人口的迅速增长，以及私有制和市场化发展带来的分配不公、贫富差距的扩大，使生活在城市中的一部分人，造成生存危机和生活困境，使社会出现贫困阶层。发达国家通过不断完善社会保障制度加以改善，对解决失业和城市贫困已取得了良好的效果。但是，在发展中国家，这一状况正在加剧。据国际劳工组织分析预测，到2000年，全球城镇居民将首次超过农村人口，全球因失业造成的城市贫困人口将达到10亿。
中国改革开放二十年来，工业化、城镇化和市场化步伐加快，在社会的全面转型过程中，实现了经济持续快速的增长，农村贫困人口从1978年的2.5亿迅速减少到1997年底的5000万人。
在城市中，大多数居民已摆脱生产力水平低下、生产资料、生活资料极度匮乏、生活质量低劣的状态，达到“小康”水平。据国家统计局报导，1996年我国城镇居民人均生活费收入达4377元，比1981年增长8.6倍，平均每年实际增长5.6%。同年，国内生产总值达67795亿元，人均约600美元[注：GNP达570-2660美元（平均1380美元）为小康标准]。应该肯定，城镇居民中大多数已摆脱贫困，生活质量发生了质的飞跃。
与此同时，在中国向市场转轨过程中，分配制度发生重大改变，在体现效率优先原则的同时，由于生产要素占有的不平等和分配不公、收入失控、社会转移支付调节不力、物价上涨等因素，使收入分配差距不断扩大，城市贫困问题突现出来。据统计，与1981年相比，1996年收入最多的20%的家庭中，人均生活费收入为9603元，增长12.7倍；而收入最低的20%的家庭中，人均生活费收入2278元，增长6.5倍。两部分家庭人均生活费收入相比，前者多增长6.2倍，绝对数之比由1982年的2.3:1扩大到1996年的4.2:1（注：杨宜勇等1997《公平与效率——当代中国的收入分配问题》第126、127页。）。1997年广东省人均收入超过1万多元，而同年全国下岗失业职工人均每月生活费仅为70元，最低的仅27元，平均到家庭人均则更少。由此可见收入差距扩大的问题已不是个别现象。
二、中国的失业与城市贫困发展态势
目前，我国的失业是城市贫困发生的主要原因，并正在成为国民经济发展中的重大矛盾。
首先是市场化转轨带来的国企工人的失业与贫困。从高就业、低收入的计划经济体制向市场配置资源、追求效益最大化的市场经济转轨、产业结构的调整、经济增长方式的转变，劳动要素不断为资本技术所取代，必然淘汰大批落后产业，由此产生大批失业工人。据国家有关部门统计，1997年底，我国失业职工达1300多万，预计到2000年将达到3000万人。由于中国社会保障制度不健全，某些转轨政策不配套，下岗职工的素质不适应现代产业的就业需求，使失业下岗职工中约有1/3的人再就业困难。各地失业职工中每月能领取几十元至250元生活费的占70%，这部分职工与家庭生活的贫困是显而易见的，而且这一状况还很难在短期内得到改善。
其次是农村剩余劳动力转移中的失业问题。近二十年中国城镇化和工业化进程中，城市人口迅猛增长。国家统计局提供的资料，到1996年底，我国建制城市666个，城镇总人口超过5亿，达51511万人，占全国总人口的42.1%，其中非农业人口20779万人，占全国总人口的17%（注：《昆明日报》1997年10月7日。）。
我国经济体制改革在农村首先取得的巨大成功，使农村生产力得到空前的解放，原有的二元经济结构被打破，以及区域、城乡收入差距的趋动，导致大批农村剩余劳动力向城市转移。本来，人口流动、劳动力资源跨地区转移是市场经济发展的必然产物，对于市场有效配置资源，促进社会的开放与进步有着积极的作用。但这一过程使中国的人口矛盾暴露无遗，大规模的农村剩余劳动力的无序转移产生出巨大的负面作用。虽然近几年政府采取一系列对策，使情况有所好转，但是据统计，1997年我国跨地区流动的农村剩余劳动力仍有3000万人，与上年的2500万相比新增500万，增长20%（注：陈淮“如何看待当前就业形势”《中国经济时报》1998年3月3日。）。据国家劳动部统计预测，九五期末，我国将有1.37亿农村剩余劳动力需要转移。这一趋势不但加剧了城市就业的矛盾，而且由于我国农村剩余劳动力大多具有文化素质和技能低下的特点，与城市就业的需求有诸多不适应，因而也成为城市贫困人口增长的重要源头。据昆明市案例调查表明，现阶段至少有30%以上的农民工难以充分就业，没有固定的工作和收入，没有接受教育培训的条件，健康安全缺乏保障，远离经济机会，使这部分人处于贫困和恶劣的生活状况，促使其成为生产制造假、冒、伪、劣商品的主力。受不到教育与贫困恶性循环，还导致城市偷盗、抢窃、卖淫、贩毒等犯罪率的上升。1997年，四川凉山彝族约有2000多人到云南昆明集体贩毒，对边疆民族地区的社会治安和经济发展造成极恶劣的影响。难以充分就业的低素质劳动力的流动，还对我国各大中城市的人口、环境、资源的协调发展带来巨大压力，对交通能源以及社会综合治理带来负面影响，严重阻碍城市现代化进程的加快。
此外还有大量城镇新成长劳动力需要就业。据劳动部门测算，从1996年至2000年，我国城镇新成长劳动人数约为1800万，平均每年在300万上下。预计本世纪末，上述四个部分相加，我国失业人数高达1.83亿至2亿。1997年中国的实际失业率为6.77%（注：陈淮“如何看待当前就业形势”《中国经济时报》1998年3月3日。），而“九五”期末，我国的失业率有可能高达27.78%。（注：冯兰瑞“解决失业应成为基本国策”《中国经济时报》1998年3月3日。）
除不能充分就业和失业导致的贫困外，城市贫困还发生在来自城乡贫困家庭的大中学生。据昆明市案例调查，大学中约有15%的贫困发生率。这些学生每月仅有100-150元的生活费，恩格尔系数达0.8-0.9，有的仅靠自己勤工俭学维持生活或借款完成学业，实际生活水平无法达到身体所需的营养和健康要求。贫困状况对这部分学生的学习、健康与发展都产生着不良影响，尽管政府每年拨款设立贫困学生助学金和贷款，但由于财力有限，不能完全解决问题。
综上所述，可以看到失业与城市贫困的联系最为紧密，不能充分就业是导致城市贫困的主要原因，失业工人缺乏健全的社会保障，导致产生社会的不安定因素，在欠发达地区和老工业基地，有可能导致社会矛盾在局部地区的激化。中国失业率达历史最高点这一严峻态势，对社会的稳定和可持续发展已构成重大威胁。
三、中国的失业、城市贫困治理机制创新
从农业化国家向工业化和市场化经济转轨是中国社会发展的历史选择，失业则是转轨过程中不可避免的产物，要科学地治理中国的失业问题，还必须对中国的失业进行正确的判断，对现行治理结构进行深入研究。
1、对我国的失业城市贫困的科学估价与治理结构分析
对中国当前所面临的达历史最高点的失业率和城市贫困人口增长的态势作出科学的判断，是我们选择正确对策的前提。正如有关专家所说：我国发展与改革过程中的社会失业问题与衰退性失业有着质的区别。造成我国失业、下岗人数增加的原因与历史性、体制性、结构性矛盾的积累密切相关。其中主要的，一是企业改革进程加快，隐性失业状态的体制性冗员被大量排出；二是国民经济产业结构调整过程中结构性失业人数增加；三是增长方式向集约化方向转变导致劳动要素不断为资本、技术要素所取代；四是经过长期发展后卖方市场格局已经基本为买方市场格局所取代，生产过剩导致减员；五是在工业化进程中农村剩余劳动力向城镇和非农产业转出。但所有这些因素在造成失业、下岗人数增加的同时也在推动着国民经济与社会向前发展。1997年，尽管我国的国民生产总值年增长率较上年有所下降，但仍达8.8%；短、中期预计，国民经济仍将在年增长率8%以上的高速区运行。因此，我国面临的社会失业问题是积极性、发展性的，与一般增长周期过程中的衰退性失业有着本质的区别。在就业政策选择，其中特别是借鉴发达国家刺激增长率增加就业的对策选择中，这一性质判断具有重要意义。8%以上的高增长率与15.2%的城镇国有、集体企业职工生活困难并存的现象揭示出，失业现象背后隐藏的深层次问题是社会保障制度不完善和微观资源利用效率及效益过度低下。（注：陈淮“如何看待当前就业形势”《中国经济时报》1998年3月3日。） 最近，为解决失业问题，中国政府已决定在今后的三年内对国内基础设施和公共工程项目投资7500亿美元，这将对保持经济增长和扩大就业产生巨大作用。与此同时，在城镇居民收入的宏观调节体系方面，也通过健全失业保险制度、设立城市最低生活保障线、加强税收征管等制度改革、实施再就业工程和开展解困救助活动等一系列分配制度加以改善。许多城市纷纷出台地方性法规，加大了对城市失业、贫困人口的扶困力度。如北京、上海实行了对失业下岗职工的托管制度，工人在失业后一年内每月领取400元生活费，并得到转岗培训和职业介绍等服务。一些老工业基地也已设立城市最低生活保障线，以解决困难职工的生活问题。在欠发达的边疆民族地区云南昆明，1997年9月起，把在岗职工最低月工资定为300元，下岗职工工资由过去的每月120元提高到230元，退休职工生活费由过去的每月200元提高到300元。各地在实施再就业工程中出台了一系列帮助失业工人生产自救、自谋职业的金融优惠政策，在一定程度上缓解了失业带来的矛盾。但这些措施对解决失业问题还远远不够。由于中国的改革是把解放和发展生产力，消除贫困，实现共同富裕作为最终目标，因而，改革完善社会制度，为每一个社会公民提供平等的生存发展机遇，帮助贫困人口克服发展障碍，使其获得发展性资源——生产资料、生产技能、科学观念，就是当前我国解决和消除城市贫困的重要一环。遵循这一原则，必须就社会保障、人力资源开发和资源配置等方面对现行体制作重大调整，提高城市贫困人口参与反贫困的主动性和积极性，为其创造更多的经济机会。为此，必须对我国治理失业和贫困的现行机制进行创新。
2、治理我国失业与城市贫困机制创新的几点思考
对我国失业与城市贫困的综合治理是一个复杂而庞大的系统工程，涉及到深化政治、经济体制、人口、资源、环境等方面协调发展的问题，只有抓住主要矛盾进行机制创新，才能遏制态势的恶化，具体地说应主要解决以下五个方面的问题：
——科学解决国企职工的社会保障问题
正确解决国企职工的保障问题是关系社会公平的实现，防止贫富差距扩大，保持社会稳定的重要环节。今天困扰国企职工向其它所有制企业流动，实现再就业的最大障碍就是国企职工的“身份”：即社会保障的连续性问题。众所调知，计划经济体制下，中国实行的低工资制度是将职工的养老、医疗、住房保障等福利部分全部上缴国家财政，用于投入国有企业的扩大再生产。作为工资支付给工人的部分仅仅是用于维护基本生活需要的吃穿部分，因而一些专家指出：在现有数万亿国有资产中，至少有1/3是国企职工医疗、养老、住房部分收入的沉淀。这就等于说，计划体制时期，国家对国企职工的养老、医疗、住房、福利的兑现是作了承诺的。（注：杨帆《科技日报》1997年11月8日。）然而，今天当国企职工失业的问题大面积发生时，国企职工面临的不仅是失去工作，而是失去了大部分社会保障，失业救济金的给付极为低下，该项基金仅靠从1986年开始建立，每年从每个企业全部职工工人标准工资中提取0.6%-0.1%的失业保险金积累。失业救济金只相当于现行工资的34%-42%，难以维持失业家庭的生活。
在长期亏损和破产的企业中，医疗费长期无法报销，退休职工不能按月领到养老金，故而，不少专家提出：现在是到了偿还国企职工的历史旧债的时候了，应该把国有资产中属于国企职中的1/3资产进行拍卖，然后入股市运营，将每年产生的至少2000万资金为3000万失业国企职工解决失业、养老、医疗等社会保障，否则，难以解决国企职工抵御市场风险，保持社会稳定的问题。（注：杨帆《科技日报》1997年11月8日。）
由于导致国企职工的失业和贫困问题发生的体制性、历史性因素复杂，更容易引发国企职工心理失衡，导致对改革和政府不信任的危机。故而，理论界已对于必须尽快出台有力的措施，解决国企职工的社会保障已形成共识，关键是如何解决失业保险基金短缺的问题。有专家开出这样的良方：“由于国企大批职工下岗是几十年计划经济造成的，并且集中在内地城市，因而由地方以失业保险的方式从当地企业融资在很多地区是不实际的，同时也会加剧地区经济差距。如此大规模的经济调整，恐怕只能由中央政府作为特别救济计划在全国统筹资金才能有效帮助国企下岗人员。问题的关键是我们能不能就全国统筹融资这个原则达成共识。”社会保障机构方面的意见是：如果能将目前国家对亏损国企近600个亿的财政补贴减少5%，用于失业保障基金则可增加30个亿，这个数已相当于目前失业保障基金的累计总额。上述三种途径都极值得尝试。（注：俞卫“下岗职工不能服失业保险这副药”《经济学消息报》1998年4月17日。）
——有效解决农村劳动力转移的就业问题
向城市转移的农村劳动力是一个更复杂的问题。据调查，农村劳动力向城市转移的情况分为两类，其中大部分是由于城镇化建设导致耕地减少，缺乏生活资料而进行的转移；另一部分则是由于近年来又继续扩大的区域、城乡收入差距而趋动的转移。在云南等贫困地区农村中，年富力强的青壮年劳动力抛荒耕地，向城市迁移，不仅加剧了城乡就业的压力，而且也加剧了农村贫困。留在农村中的老少妇孺，无论智力还是体力都是无法与恶劣的生存环境相抗衡。强劳动力的流失，使农业生产的效益降低，造成新一轮贫困的恶性循环。
为解决农村剩余劳动力的就业，促进劳动力资源配置，1996中国开始实施的“农村劳动力有序化转移工程”采取了以下措施：①建立以广东、上海、北京为中心的联结21个省、自治区、直辖市的华南、华东、华北三大区域劳动力市场信息网络。此后，各省、市相继建立劳动力市场，逐步与此连通。②在城市中落实流动就业登记管理制度和农村就业培训。③开展乡镇劳动管理服务，通过提供就业信息，组织劳务输出，开展就业服务等方式，以加强乡镇劳动力管理，组织农村劳动力有序流动。上述措施在促进农村经济发展和农村剩余劳动力的有序化流动方面发挥了积极的作用。
然而，中国城市当前的就业容量和农村劳动力普遍的低素质决定其在城市依然无法解决充分就业问题。对此，必须借鉴国际社会的成功经验，探索由政府或企业投资扶持，农民以劳动力入股，开垦荒山、荒滩、荒坡或发展种养殖业，以股份合作制等多种形式组建中小型农业经济实体，引导部分农民工向科技农业的转移，以达到扩大就业和促进农村经济发展的目的。
——加大人力资源开发投入，优化资源配置水平
我国失业和城市贫困人口中文化素质和技能低下者占绝大多数的状况，是当前实现充分就业的障碍所在。据全国各地对失业下岗职工的调查，反映出三个特征：一是女性多，一般超过50%，在纺织行业达到70%以上；二是文化程度普遍低下，初中和初中以下至少占60%；三是年龄偏大，35-50岁的占60%以上。据昆明市1997年对数十个国有企业13785名下岗失业职工的调查显示，小学、初中、高中学历的各占14.7%、44.7%和30.6%，大专以上学历的仅占10%（注：《昆明市总工会关于市属企业下岗职工及再就业的调查报告》。）。我国农村人口中文盲、半文盲占13.5%，小学文化程度占36.2%，初中文化程度占40.5%，大学程度仅占0.87%，有90%左右的农民文化素质偏低（注：余海波等“农村亟需高素质的劳动者”《光明日报》1998年3月30日。）。
低素质劳动力过剩，使大多数失业者难以适应现代新产业的就业需求，与解决充分就业的目标形成巨大矛盾。目前，对国企职工的转岗培训费每人每月仅30－35元不等，对农民工更无此项开支，对人力资源开发投入太少，难以解决低素质劳动力过剩造成的失业矛盾。
因而，必须制定有关政策调动社会各种力量，大幅度提高劳动力资源的开发性投入，不仅加强对失业工人的培训教育，而且还应对农村劳动力开展多种培训，以提高失业贫困人口的就业竞争力，克服发展障碍，提高劳动力资源配置的水平。否则，中国沉重的人口包袱难以转化为人力资源优势，造成巨大浪费与危害的状况还会恶化。
除此之外，应针对国际社会对熟练技术工人劳务输出的需要，挑选有基础的技术工人和农村劳动力，经过强化培训，向国外输出。
与此同时，要尽快改善我国资源配置效益和效率低下的状况。长期以来，我国科技信息、智力资源的利用程度低，科技转化能力低，社区服务落后，这种状况与当代知识经济崛起的发展态势极不相称，也严重制约着国有企业改革中资产的优化重组、新产业的开发以及产业结构调整和就业的扩大。
对此，政府应大力扶持科技信息咨询业，各大城市应尽快组织专家网络，专门为国有资产的重组、产业结构的调整、劳动力资源以及社会各类资源的优化配置提供优质高效的服务。促进科技信息、智力资源、技术项目的开发利用，帮助失业人群获得信息、资金、智力的支持，推动经济增长方式的转移，促进经济增长和扩大就业。
——城市扶贫的金融体制创新
城市贫困有别于农村贫困，其特殊性在于城市贫困人口没有土地、工具等生产资料，相比之下扶贫难度更大。目前，各省市在实施再就业工程中，采取了为失业下岗职工提供生产自救、贴息贷款或买断工龄等政策，但是，比起农村每年的扶贫资金仍显单薄，失业人员创业资金短缺问题仍然严重存在。例如：昆明市再就业政策规定，对自谋职业的辞职工人，工龄满一年发给上年度本人一个月的平均工资作一次性补偿，同时发给不低于8000元的安置费，作自谋职业的启动金。对于有25年工龄的工人，买断工龄完全与国企职工身份脱钩，可以得到的补偿不过两万元左右。即便如此，许多企业还没有这笔钱付给工人。政策性扶持力度不够，社会保障不完善，使得国有企业职工难以转变观念，劳动力要素的流运受到严重阻碍。
对此必须进行多种金融体制创新。一是发挥政府宏观调控作用，加强社会转移支付，包括加强东部对中西部的支持力度，在东部筹集发展基金等方法，加大二次分配力度，在财政和制度上解决城市贫困人口的基本生活保障问题。二是探索在城市中运用农村小额信贷的扶贫模式，聘请有经验的专家帮助失业下岗职工选择有市场的好项目，在资金上给予支持。三是发动社会各界帮助开发式扶贫，设立失业下岗职工再就业基金、失业妇女再就业基金等，帮助其解决创业的资金问题。
国际社会也应对中国的失业问题给予足够的重视，在人力资源开发方面给予有力支持。除帮助我国投资新建基础实施、公共工程的计划外，还应积极投资兴建大型环保和资源开发项目，大量吸收失业下岗职工和农村劳动力，帮助中国实现再就业目标，以促进中国社会的可持续发展。
——进行彻底的国企产权制度改革与清算腐败
目前，中国国有企业如何深化产权制度改革，关系到其能否在三年内走出困境，减少未来中国失业和城市贫困的压力。因此，对该问题也必须进行深入研究。实践证明，本世纪以来，诸多社会主义国家中实现从私有制向国家所有制的社会转变，并没有达到马恩所预期的生产资料和社会财产的共同占有的目标。国家所有制造成了国有企业产权主体缺位，作为这种制度的结果，就是财产权利的私人化和财产责任的社会化，也就是说个人从这个制度中获得收益，而其责任则要整个社会来承担（注：肖耿“产权与中国国有企业改革”《经济学消息报》1997年12月19日。）。一方面，由于产权不明晰，使企业职工不能明确自己在企业财产中占有的份额，从而无法真正获得参与民主决策的政治权力和监督权力，也无法产生主人翁的积极性。另一方面、国有企业中少数有权力的人也因缺乏相应的约束和监控机制得以滥用权利，化公为私，贪污腐败。公仆变为主人，形成滋生腐败的根源。一些国有企业领导的蜕变和腐败，已成为直接导致国有企业亏损破产的重要原因。故此，深化国有企业改革，根除腐败，必须从产权制度上进行彻底改革。在国有企业、集体企业进行股份制改革时，把一部分企业资产转为股本，划归职工有助于解放和发展生产力，有助于企业的社会主义化。可把一部分“按生产要素分配”，一部分直接无偿量化。（注：亦林“一项合情合理的改革措施”《中国经济时报》1998年3月24日。）
另一方面，对那些对国有企业亏损破产负有重大责任的领导，必须彻底清查，没收其化公为私的资产。只有彻底实现产权制度的这一改革，才能完善民主制度的建设，增强国有企业的市场竞争力，实现国企改革的目标，减少失业和贫困的发生。
总之，在当前中国的社会转型中，解决好失业和城市贫困问题，使人民共同分享转轨的利益和分担转轨的痛苦是十分需要的。“消除极度的贫困，维护人力资本并使其适应市场制度的需要，有助于社会公正和政治的延续。在转轨国家中更是如此。倘若大部分人感到转轨已把他们抛下不管，那么决策者就不能把促进增长有至关重要意义的改革继续下去”。（注：[世界银行]《1996年世界发展报告》第68页。）今天，进一步解放思想，实事求是地加快治理失业和城市贫困的机制创新，防止两极分化，对于保持中国的政治稳定和经济持续发展，乃至国际社会的可持续发展都具有十分重要的意义。
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