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何谓环境公益诉讼？
环境公益诉讼是20世纪70年代源于美国的一种新的诉讼形态。具体而言，就是原告并非出于自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或宣布行政许可无效的诉讼。具有代表性和开拓性的环境公益诉讼是1972年在美国发生的塞拉俱乐部诉内政部部长莫顿案。
环境公益诉讼制度的产生与现代国家公权力的扩张和人民对政府不信任的情绪密切相关。早在1894年，美国前司法部长奥尔尼先生曾针对一起州政府机关不当批准铁路建设的案件批评到，州际商业委员会（行政机关）会变得越来越“注重产业界的利益”，它们“对于铁路来说有很大的作用，或者说可以发挥很大的作用。它满足了公众对政府监督铁路的强烈需求。然而，这种监督几乎完全是名义上的。进一步说，委员会存在的时间越长，我们就会发现它越有可能以商业和铁路部门的观点来行事。”之后某上诉法院也在一份判决书中指出：“这个一再发生的、对产业界进行公共管制存在困扰的问题，就是管理机构不正当地以它试图管制的产业界的利益为导向来行动，而不是以它试图保护的公共利益为导向来行动。”
由于环境保护关系到广大公众的健康及其享受优美、舒适环境的利益，因此环境公益诉讼制度在各国环境保护领域的适用范围非常广泛。诸如针对政府不当审批行为、进行中的企业危害环境行为等。在美国，目前联邦政府制定的各项环境法律均规定有公民诉讼条款，目的在于保证联邦和各州的行政机关积极履行其职责并补充其资源的不足。在法国，环保团体针对国家环境行政机关不法造成环境破坏的行为提起诉讼，是遏制源于行政因素造成环境破坏的一种非常重要的形式。在日本，公民为维护自己的环境权益也可以依照行政诉讼程序对政府机关提起环境行政诉讼。
比较各国实行的环境公益诉讼，它们具有如下三方面的共同特征：
第一，环境公益诉讼的原告并非利益直接受侵害者。与传统诉讼中“无利益则无诉权”不同，在环境公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的环境公共利益。这反映了在环境公益诉讼中起诉资格放宽的趋势。
第二，环境公益诉讼具有显著的预防性。与一般私益诉讼相比，环境公益诉讼中只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能，即可提起诉讼，由违法的行为人承担法律责任。这样，便可以将许多损害遏制在萌芽状态，而这种防患于未然的预防作用在环境公益诉讼中更为明显，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就允许公民适用司法制度加以排除，从而阻止环境公共利益遭受无法弥补的损害。
第三，环境公益诉讼并非独立的诉讼领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼既可以在行政诉讼中采用，亦可以适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或者其他公共权力机构，即为适用行政诉讼的公民环境行政诉讼；如被诉对象是企业、公司、其他组织或个人，即为适用民事诉讼的公民环境民事诉讼。
环境公益诉讼的缘起
从预防环境侵害发生的角度分析，鉴于人类环境利用行为具有社会有用性、价值正当性、行为合法性和损害的不可避免性，公众不可能等待正在来临的环境侵害成为现实后再行使私权利谋求事后的救济，因而事前采取措施遏制污染和破坏行为导致公共环境遭受侵害就成为一个现实性的问题。于是环境侵害救济的实践就开始表现为从个人主义法理向社会本位法理过渡，出现了环境权利社会化的趋向。这种趋向以公众享有实体和程序的环境权为理论，进而发展成为一种公众参与环境决策的权利以及针对公共环境权益危害而可以提起诉讼的权利。实践证明，环境公益诉讼是一种源于公众的、事前遏制环境侵害发生的有效手段。
与一般诉讼相比，环境公益诉讼的最大特点在于对传统“诉的利益”观念的突破。传统诉讼法理论认为，“诉的利益”是构成诉权的必要要件。而从环境侵害的一般因果关系论之，环境污染和破坏并非必定造成他人私权利的侵害，而环境侵害的发生又必然要以环境污染或破坏造成公共环境质量与功能的下降为前提。因此在渐进性环境侵害的场合，公益与私益的界限不可能严格、绝对地予以区分并分别主张，许多权利义务的内容及权利主体的外延界限也显得非常模糊。当公民个人以公共环境权益遭受侵害为由提起诉讼时，若以传统诉的利益观念进行审查，就可能会不承认其具有诉的利益。因此对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极的功能，也应从其积极的功能角度来进行。为此，有必要突破只有诉的利益的主体才能成为具体案件当事人的旧有思维模式，在针对侵害社会公共利益提起的诉讼中，将利益归属主体与利益代表主体区分开来，承认诉讼当事人不是直接利害关系人，而是利益的代表主体。
德国学者认为，所有的国家权力都必须尊重和保护人性尊严以及公民的基本权利，为此可以导出国家对公民基本权利的保护义务。对此，应当通过立法以便公民行使权力阻止基本权利被侵害的危险出现。以宪法基本权防卫环境污染，是因为国家作为污染者为污染行为之许可及监督机关，在许可及监督下可能因此危害第三人。基本上，造成第三人侵害的污染许可的发放都涉及公法上的相邻诉讼。具体而言，需要通过专门环境立法对“排污者被害人行政机关”这种三角形的法律关系进行全面调整，也即赋予任何与环境有利益关系的公众或团体均享有诉讼权利，他们可以分别选择民事诉讼或行政诉讼程序，保障合法环境权益的实现。
环境公益诉讼的实现
原告资格放宽
环境公益诉讼制度的创新之处，在于以法律明文规定的方式允许“任何人”针对违反环境法律的行为提起诉讼。其结果破除了传统诉讼中只有与诉讼标的有直接利害关系的人方可作为原告提起诉讼的限制，将公益引入诉讼从而淡化了利害关系的因素。所以原告资格的确立是环境公益诉讼的最关键问题。
在美国，环境公益诉讼的判例表明，对原告资格的确认是以原告与被侵害的环境要素之间存在某种具体的“合理的关联”为条件的。美国的公众和环保团体还可以与濒危物种一道成为诉讼的共同原告。在法国，团体环境诉讼的诉讼利益，是指特定团体的整体或团体中部分成员的整体利益，它既不同于个别成员的利益，也不同于社会整体的利益。因此具有团体诉讼资格的“团体”必须事先经行政许可设立才能确认团体资格，以参与环境行政或环境民事诉讼。在日本，公众若以撤销行政机关的决定为由提起取消诉讼的话，原告必须是在请求取消处分上享有“法律上的利益”的人。作为原告资格的标准有二：一是具有因环境破坏遭受实质性损害的盖然性；二是该利益已经受到法律的保护。
行政诉讼与民事诉讼并举
从各国环境公益诉讼的类型上看，环境公益诉讼可分为两大类，第一类是以环境行政机关为被告，主张其违反法定义务或疏于管理义务而请求撤销环境行政机关的决定；第二类是以企业为被告通过民事诉讼请求加害人停止侵害。
在日本，由受害人公众提起的环境行政诉讼，主要有抗告诉讼、课以义务诉讼以及居民诉讼三种类型。环境行政诉讼主要适用抗告诉讼中的取消诉讼，因这种诉讼是针对行政机关给予第三人许可与认可等为对象的诉讼，所以也称为第三人诉讼。此外，日本还有居民对用途区域的指定及其变更等行政机关决定的土地利用计划提出不服，请求取消该计划的诉讼。取消诉讼今后也将成为环境行政诉讼的主流方式。
居民诉讼则以地方政府违法财务会计行为为对象，适用于地方政府为治理污染而支出了不必要费用的场合以及居民通过居民诉讼的程序代替地方政府追究工厂的侵权行为责任的场合。与抗告诉讼相比，居民诉讼只要求原告属于地域居民，因此没有严格的原告资格限制；与民事诉讼相比，居民诉讼不以个人的生命、健康等发生被害为要件。因此，在事前预防环境和生态破坏的场合，地域居民较多运用居民诉讼来实现。
救济手段多样
目前，各国常见公民诉讼的救济手段有以下几种：
一为取消行政机关的决定，以使开发利用环境的行为人不能合法作为。在日本，环境行政诉讼的目的在于请求法院判决取消行政机关给予第三人的许可或认可。
二为颁发禁止令，即向法院申请停止侵害的命令。在美国，几乎所有环境法规都允许公民诉讼的原告请求法院发布禁止令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。
三为民事处罚。在美国，民事处罚是由行政机关或环境公益诉讼的原告提出请求，由法院判罚被告向国库而非原告支付一定数量的金钱。这种制度类似于我国由人民法院依法课处的民事罚款。从美国的司法实践看，法院对在环境公益诉讼中判处被告民事处罚持谨慎态度。
四为和解。和解是美国环境公益诉讼中一个具有特色的方式，即公益诉讼的原告在发出起诉通知后并未最终将违法人诉诸至法院，而是在诉外与违法者达成和解的“私了”方式。其背景在于，环境公益诉讼的请求一般包括四项内容：一是请求判决违法者向国库支付一定数额的罚款；二是请求判决违法者承担使其污染物排放达到法定标准的义务；三是请求判决向原告支付费用；四是请求判决执行“缓和”或“信用”计划，由污染者在第一项支付的罚款之外或代替罚款的支付向原告支付一笔金钱。这种和解协议往往最终带来向原告团体的转移支付。由于美国法律规定，所有的罚款都应当上缴国库，而不应由起诉人获得，因此诉外和解也就应运而生。因为起诉人与违法者都愿意不经法院判决而达成和解，由违法者向起诉人支付数额小于经法院判决需支付的罚款，双方都可以获得利益。当然，和解的前提是被告不再做出违法行为。
中国公众和环保团体对环境公益诉讼制度的期待
现行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》对公益诉讼的限制
我国的社会主义法制建设正在逐步完善之中。因现行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中均对诉讼的主体资格有着严格的条件限制，所以环境公益诉讼在中国尚无法可依。
例如，《行政诉讼法》第41条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
然而，在执行《行政诉讼法》的有关司法解释方面，少数人还是可以通过行政诉讼中的第三人诉讼或者撤销诉讼方式提起行政上的环境公益诉讼。根据1999年11月最高人民法院制定的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第13条之（四）还规定，“与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。
2001年年中，南京市陵园管理局在风景管理区紫金山兴建了“紫金山观景台”。此事经当地媒体披露后引起社会各界的强烈关注。同年10月 17日，该市两位公民以市规划局在观景台规划许可中未依法行政，致使观景台的建设给紫金山自然风景造成破坏，进而损害了他们对公园的观赏利益（因他们买了公园的年票）为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令撤销该规划许可。法院以该案在本辖区内未造成重大影响，不属中级人民法院受理本辖区内重大、复杂的行政案件的范围为由，裁定驳回原告的起诉。
鉴于现行《行政诉讼法》中没有对“法律上利害关系”做出具体的解释，目前学界和法律实务部门都认为应采取直接利害关系原则，即原告必须因为某一具体行政行为与自身的合法权益有直接利害关系，才是适格的原告。因此影响本案的关键问题在于：中国法律是否承认“观赏利益”，或者说美学上的利益是否属于公民的“合法权益”？法院并未回答这个关键性问题。
在民事诉讼方面，我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实、理由；(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”因此，即使目前有人以环境利益损害造成自身利益侵害为由提起民事上的环境公益诉讼的话，也不符合现行《民事诉讼法》关于起诉条件的规定。
在2005年11月松花江重大水污染事件之后，包括作者在内的六名北大法学院师生于2005年12月7日与松花江内生存的濒危珍稀野生水生动物鲟鳇鱼和其他自然物（松花江、太阳岛）作为共同原告，以中石油等三家企业为被告，以黑龙江和吉林两省环保、野生水生保护等六行政部门为第三人，向黑龙江高级人民法院提起了民事环境公益诉讼。诉讼请求法院判令被告中国石油天然气集团公司等三被告消除对松花江的未来危险，并承担恢复原状责任，责令黑龙江和吉林两省环保、野生水生保护等六行政部门联合设立“松花江流域污染治理基金”，以接受被告赔付的资金并判令被告向基金赔偿100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡。
实际上，按照《民事诉讼法》第 112条关于“人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理”的规定，本案即使立案也会因不符合《民事诉讼法》第108条规定的条件而被法院裁定不予受理。但这毕竟可以表明《民事诉讼法》依然还是受到了司法机关的尊重和执行。然而遗憾的是，黑龙江省高级人民法院立案厅对此所作出的反应却是口头告知原告“本案与你们无关，一切听从国务院的决定”而拒绝立案。
此外，许多人民法院在执行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》规定的立案审查制度时，还对有关“涉及面广、敏感性强、社会关注”或者“新类型、敏感、疑难案件”作出暂不受理的内部规定，也导致部分即使符合起诉条件的公众也无法提起环境公益诉讼。
构建我国公益诉讼制度的呼唤
目前，我国立法机关正在着手修订《行政诉讼法》和《民事诉讼法》。在已拟就的修订稿草案中，两部诉讼法律均将建立公益诉讼制度作为修订增加的内容。此外，修订稿草案也拟以立案登记制度代替现行的立案审查制度，即法院不能拒接公众的诉状。最新修订的《民事诉讼法》专家建议稿中还特别规定，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，人民检察院、其他国家机关、社会团体、国有企业的职工为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损害的民事诉讼。
改革现行行政和民事诉讼制度，并在我国建立环境公益诉讼制度，还有如下问题需要通过立法予以具体化：
首先，应当在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》总则部分或环境保护特别法中增加有关环境公益诉讼制度的原则条款。如规定，当环境公益遭受或者可能遭受侵害时，检察机关、社会团体或有利害关系的公民可以对妨害人提起诉讼。
其次，在《行政诉讼法》、《民事诉讼法》或未来的《民事证据法》中明确环境公益诉讼中原、被告实行举证责任倒置的原则。在环境公益诉讼中，原告只负有提供环境公益遭受或者可能遭受侵害的表面证据的义务。
第三，在确立由检察院针对环境公益侵害提起的环境公诉制度的同时，还应当规定公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵害国家和社会公共环境利益可以提起公益性环境诉讼。
第四，为防止诉权被滥用，应当在行政公益诉讼制度中规定，利害关系人认为行政机关的具体行政行为侵害或者可能侵害环境公益的，应当先行向行政机关提出书面告知，在法定期限以内未得到明确答复的，才可以提起行政诉讼。
第五，在今后制定或修订的环境与资源保护法律中，应当增加涉及环境公益诉讼的特别法规定。在相关的实体法中，除具体规定公民环境权益 （如清洁空气权、厌烟权、清洁水权、安宁权、采光权或日照权、通风权、眺望权、观赏权及其利益等）的内容外，还应当就各类环境侵权诉讼所涉及的程序性内容做出规定，以便与行政和民事诉讼法修改中有关诉权的规定相衔接。
第六，鉴于环境公益诉讼的目的是为了公共利益，因此应当减免原告的诉讼费用。同时规定，在环境公益民事诉讼中被告败诉的，应当责令被告承担诉讼费以及因诉讼给原告带来的律师费等其他相关费用。
最后，应当增加环境公益诉讼中的保全措施，如规定受诉法院可依职权或依原告的请求，针对环境公益侵权行为签发禁止令。
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