我国耕地保护机制研究[*]，本文主要内容关键词为：耕地论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 文章从耕地利用和最基本单元农户入手，从动态的角度分析农户土地利用与保护问题，探讨我国耕地保护的微观机制，以及促使农户将耕地保护纳入其决策系统的外部环境，从而解决我国耕地保护机制问题。
关键词 耕地保护 农户 决策系统 外部环境 机制
1 问题的提出
“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”，是我国必须长期坚持的一项基本国策，江泽民总书记早就强调：“保护耕地是事关社会主义建设全局的大事”。我国人口12亿多，人均耕地不及世界人均耕地的一半，人口对有限的耕地资源是一个巨大的压力，我国耕地质量欠佳，一等耕地仅占39.9%，二等耕地占34.1%，三等耕地竟占22.4%。我国水土流失面积高达150万平方公里，占国土总面积的1/6，造成年流失土壤50亿吨，损失的氮、磷和钾养分约1000万吨；沙漠化耕地5900万亩，潜育化耕地约4435.8万亩；涝洼耕地面积1.13亿亩。随着工业的发展，土地污染日趋严重，受工业“三废”污染的耕地达8800万亩，受农药严重污染的面积超过2.4亿亩，二者合计3.28亿亩，导致粮食减产达116.5亿公斤。严峻的形势给我们提出了一个严肃的课题——必须保护耕地。
针对耕地保护问题，近年来中央及地方各级政府制定了一系列法规政策，采取了一些措施，并取得了一定成绩。但却忽视了几个重要问题：一是从内容上仅注重数量保护而忽视了质量保护，即往往通过规划或划定基本农田保护区的办法来保证一定时期内与社会经济发展目标相适应的耕地数量，不致使耕地面积大量减少，而对耕地质量的保证无约束可言；二是仅从宏观上研究制定耕地保护的法律、政策和措施，而没有立足于耕地利用的最基本单位——农户的角度，制定能诱使农民在耕地利用中真正将耕地保护纳入其决策系统中去的政策和措施；三是忽视耕地保护是利用中的保护这一前提，故而只是从静态上讨论耕地保护问题，而没有从动态的利用角度探讨耕地保护问题，这样难免脱离现实。因此，从农户耕地利用的经济行为及其对各部环境的反映入手，探讨我国耕地保护的机制，并据此制定相应的政策和措施，切实将“保护耕地”这项国策落实到实处，具有十分重要的意义。
2 农户耕地保护投资的微观经济分析
2.1 农户土地经营的目标
中国的农村改革使农户获得了土地经营使用权，从而也确立了农户土地投资的主体地位。农户投资决策活动的唯一目标是取得利润的最大化。当然，现阶段中国农户经营的目标就是收入增长和收入稳定，但从长期发展的观点来看，仍然是利润最大化。
2.2 农户土地经营的一般微观经济分析
农户土地经营的利润最大化点应为边际投入与边际收益（在开放竞争的市场条件下，边际收益即为农产品的单价）相一致的点（如图1M点），从农民利益的角度来讲，这是耕地利用的最适点。当农业产品价格提高时，农户会扩大对耕地利用的投资，直至总收益与总费用一致时（N点），则此时土地便成了边际土地，N点可以称为土地利用的集约边际，N点以前的土地利用强度，则属于土地过度利用，这样不利于土壤生态系统的自我更新，易造成养分枯竭，水土流失等土地退化现象。反映在图中，若再提高价格至P′点，则无疑会诱使农民将土地利用过渡到次边际利用阶段，这显然不利于耕地的保护。图中的H点边际费用等于平均费用，因此为土地利用费用最低点，这在土地使用经营权平均分配，农地市场不健全的我国，在农业投资与其他产业投资比较利益差异较大的情况下，农民出于投资安全性的角度考虑，则宁愿将投资保持在该点上。图中G点则是生产力很低的土地的利用边际点，可以称为粗放边际，未达一般荒地开发开始盈利时的点。仅从经济的角度来讲，农户耕地利用的范围是G——N，在这个范围内，受经济利益驱使的农户愿意向耕地投入，并且农户的经济利益与耕地保护的目标相一致。
2.3 农户土地保护性投入的微观经济效益分析
农户在耕地利用中的投资究竟有多少是属于保护性的投资，对具体农户来说至少有一个大概数据。一般保护性投资往往固定于土地之上形成土地的固定资产（如土地改良后形成优良土地结构，修建的梯田、防护林、田间水渠等）。这些投资一般属于长期投资，其效益是在未来若干年内不断产生，并且该项投资的效益具有外部经济性，即具有溢出效益。农户耕地保护性投资的热情高低取决于其对未来价值的主观态度，或是未来价值对农户的效用大小，同时也取决于投资其溢出效益的享有程度的高低。如果农户过于看重未来的不确定性或投资风险，或农户本身享有的溢出效益比例过低，则其耕地保护性投资的积极性会大大降低。
农户在整个保护性项目投资期的收益情况可用净现值表示。净现值是项目计算期内各年的净现金流量按基准收益率或设定的贴现率折现到项目起点或初期的现值之和，它是反映项目（或措施）在投资计算期内获利能力的动态评价指标，其表达式为：
式中，NPV为净现值，CI为现金流入量，CO为现金流出量，(CI-CO)[,t]为第t年的净现金流量，n为项目计算期，is为基准收益率（或设定的折现率）。
对农户来说，最大限度地增加收益乃是其投资行为的最终目的。因此，农户在投资决策时对于NPV≥0的项目或措施是可以接受的，并且净现值越大，方案越优。
在投资项目计算期内各年净现金流量现值累计等于零时的折现率称为内部收益率(IRR)，其表达式为：
其实质是在把投资项目本身作为一个独立系统的前提下，根据随时间变化的未回收投资金额得出的一个利率。对于农户耕地保护性的投资，其合适的贴现率是其借入资本的利息率或其自我资金的时间偏好率。一个较高的贴现率（或决策者农户持有较高的贴现率），会使得决策者更看重目前利益，而不愿作较长期的投资，从而不利于耕地资源的保护。对于个体农户来说，其合适的贴现率如果小于拟进行的耕地保护措施（或项目）投资的内部收益率，则意味着投资项目或措施有利可图，可以为农户接受。一般来说，农民受资金、政策等微观和宏观因素的约束，其承担风险的能力较差，因此，农民耕地保护性投资项目评估的基准收益率（或标准贴现率）应高于政府类似投资项目的标准贴现率。
3 我国耕地保护机制探析
耕地保护是耕地充分和合理利用下的保护，耕地保护需要投资。目前我国农户是耕地利用的最基本的、最直接的单元，是耕地保护投资的主体。因此，研究耕地保护机制仍需要研究农户耕地利用投资问题。
3.1 现阶段我国农户投资行为的特点
目前，我国农户投资行为总的特征是：第一，多重性。农户家庭单位既要从事生产，又要进行消费，投资还存在投向、结构等多种选择。第二，兼业性。导致兼业性的外部条件，一是产业之间的悬殊比较利益差距，即非农产业有较高的劳动生产率和较高的收入；二是市场机制脆弱造成的商品生产不稳定的经济环境；三是农业生产劳动季节性剩余造成的劳动力非均衡投入问题。农户兼业性的内在机制则表现在：一是随着生产经营投入和生活消费品需求的日趋增大，农户对于市场的倾斜性也日益加大，因为农户投资行为的决策目标是追逐收入增长的倾向增大，而要收入增长，就要加大非农劳动投入和资金投入；二是农户兼业行为除了出于对收入增长目标的追求外，还反映出农户对于经济收入稳定性上的考虑，因此兼业行为是避免风险的更好选择；三是农户兼业行为还受到传统经验和群体功能的影响。第三，目标双重性。致富是几千年来支配农户经济行为的传统因素，但由于农户的经济基础薄弱，任何较大的投资风险都将危及其生存的基本条件，因此，农户决策的目标具有明显的双重性，即收入增长和收入稳定，争取收入增长只能在与收入稳定相协调的范围进行。第四，思想意识的传统性。中国长期小农经济思想使得农民易因循守旧，对新技术、新知识反映迟钝。具体反映在农户土地投资上，基本特点一是农民投资行为的创新、模仿和守成性并存；二是对土地投资的保守性；三是农户对土地活劳动投入的集约性；四是农户投资行为的短期性；五是农户投资行为的较大地区差异性。
3.2 制约农户土地投资行为的主要因素分析
3.2.1 微观因素
(1)资金 资金是农户耕地利用与保护投资的基本保证，其来源是自有资金积累和借入资金积累。自有资金积累的增长主要取决于农户经营收入转化为资金存量的增长率，而借入资金的增长则取决于贷款规模。目前我国绝大多数农户生产性资金积累是以自有资金为主，借入资金为辅。
(2)劳动者素质 由于中国农民受两千多年封建传统和落后生产方式的影响，许多方面仍带有传统农业阶段的农民素质特征，如文化素质低，缺乏识别、引进、吸收和开发新技术的心理素质。一项调查结果表明，初中水平以下的农户比例竟高达70%。
(3)科学技术 科学技术是生产力中具有决定性的因素。首先，它可以提高农业投资的经济效益，使农户从根本上改变建立在自给半自给经济基础上的投资决策能力、投资结构和投资方向，实现技术对资金的替代；其次，科技投入本身也需要一定量的资金，科技投入的增减幅度在很大程度上可以反映农户投资行为的合理与否。在资金缺乏、经营规模较小的条件下，增加对科技的资金和人力资本的投入是农户的理想选择，但目前中国缺乏技术指导的农户占26.7%，这显然不利于耕地利用与保护的投资合理化。
(4)农户土地经营规模 土地分割过碎，利用和经营规模过小，则不能产生规模效益，从而制约农户对土地投资的冲动。据调查，全国户均土地0.55公顷，并且分散于9块土地上，显然，狭小的土地经营规模严重影响了劳动力和劳动工具的利用效率，降低了土地的生产效率，因而限制了农户投资能力的提高。
(5)消费对积累的替代 农户纯收入过多地分配于消费，使农户出现消费早熟或超前消费趋向，从而导致农户生产性投资资金不足，投资行为短期化。
(6)收入水平 收入水平是决定资金积累与投资的重要因素，农户收入水平越高，其对增加总投资量的反映越强烈。所以小康型农户除了满足必要的消费需求外，还有能力增加积累，其投资行为则偏向于创新和勇于冒险；而贫困型农户一般都无力扩大再生产，投资行为表现为弱积累性，适应性与守成性。
3.2.2 宏观因素
(1)价格 价格是市场机制配置资源的有效杠杆，它的水平高低决定着农户土地经营效益状况。长期以来，中国工农产品的较大的剪刀差，使得农业的比较利益低下，结果造成农业生产投资下降，削弱了农业自身积累能力，导致了农民不愿多生产粮食的短期投资行为。
(2)产权制度 明晰高效的土地产权制度是吸引农户向土地投入的可靠保证，产权制度越明晰，就越利于减少农民土地经营的不确定性，降低土地投入的风险。高效的土地产权运作制度有利于市场机制配置土地保护的各项资源。有关资料表明，中国的农户家庭土地联产承包责任制这项制度变革，给中国农业带来了25%的增长幅度，但这项制度还不尽完善，如产权不能充分保障，承包期过短等，都要严重影响着耕地保护。
(3)市场发育程度 市场是调控资源配置的有效手段，健全的农产品市场可以保证农民土地经营经济利益的充分实现，提高农户扩大土地投资的积极性；规范的农村集体土地市场则可利于耕地向种田能手的合理集中，从而解决土地利用的规模不经济，以及因过碎分割而引起的耕地保护性措施投资的效益外溢等问题。
(4)农村社会化服务及保障体系 健全完善的农村社会化服务体系有利于耕地保护所需投入资源的供给，稳定的保险等保障体制则可以分散耕地投资的风险，从而有利于将耕地投资行为导向长期化。
(5)政府行为和政府政策 在刚刚推行市场经济体制的中国，政府在经济运行中处于中枢地位，政府可以通过一定的法令或行政措施经济参数、经济杠杆，以及宏观经济政策等有效地来约束农户投资行为，引导农民积极进行耕地保护措施或项目的投资，这也是研究耕地保护微观机制的归结点所在。
3.3 我国耕地保护机制运行
除了政府投资的较大型的耕地保护项目外，农户是耕地保护的投资主体和责任承担者，并且耕地保护是利用中的保护，因此，农户的耕地保护意识便成了耕地保护这个研究体系中的内因，而上述各种内外约束条件或因素，则成了不同层次上的外部因素。外因是条件，内因是根据，故土地保护的核心机制是农户耕地保护决策系统，其具体运作如图2
图2 我国耕地保护机制框图
这一机制在两个层面上同时运行。
3.3.1 农户经济利益的内在决定
农户耕地经营的目标是收入稳定，收入增长，并最终实现利益最大化。为了实现这个目标，就必须使一定时期土地收益的现值达到最大化。农户愿不愿意进行保护性投入取决于其贴现率的选择。
耕地是可更新资源，它可以看作是一个生态系统，其产品是系统中的一个组成部分，最大最合理地获取系统的产出部分（产品或粮食）是耕地利用与保护的目标。从这个角度上来讲，农户应该选取的贴现率应不高于：土地边际生产力增长率+资本增值率+土地边际生产力增长率×资本增值率。在这个公式中，土地边际生产力增长率是指现在不收获系统中产品而留至来年时产品增长率；资本的增值率则是指单位产品价格增长率。例如，土地边际生产力增长率为4%，产品价格增长率为6%，设初始生产力（产量）为100吨，则贴现率为10.24%时，有：
3.3.2 各项约束条件的外部偕同
(1)政府行为与经济（价格）政策的诱导
政府行为包括规划的制度，保护措施的组织实施以及耕地保护重要性及有关知识的宣传等。经济政策（尤其是农产品价格政策）是政府有效调控农户进行耕地保护性投入的重要手段，它可以表现为价格支持政策，投入补贴政策等。二者的目的都是诱导农户选择适当低的贴现率（投资决策中），即通过政府行为和政策使其低于土地生产力增长率、资本增值率及它乘积二者之和。
(2)土地产权制度与土地市场条件的驱动
进一步明晰农村土地产权制度，稳定耕地承包期，使农户有合理的经济预期，如明晰农村土地使用权，延长承包期或建立荒地开发的耕作经营权等，以驱使农户降低其投资决策中的贴现率。同时建立和完善农村土地市场，并制定转包或转让中土地改良和退化的补偿或奖惩标准，从而驱动农户选择较低的贴现率。
(3)土地资源条件及农民收入水平的限制
根据耕地资源的条件，限制农户对集约边际以外的耕地投入过多的短期性变量资源（如种子、化肥、农药及劳动力等），以降低农户的贴现率。另外，通过大力发展农村商品经济减轻农民负担，增加农民收入和积累，增加农业投入后劲，来限制贴现率的提高。
(4)农村社会化服务体系及适度土地规模的保障
功能完备的基础设施（如交通、水利等）专业技术水平较高的服务组织，便利的信贷等资金融通渠道，以及适当的土地重划和集中（适度土地规模，减少耕地保护投资外溢量）等，保障农户耕地保护性投资决策的顺利实施。
(5)执法、行政与管理组织的有效监督
土地管理部门是执法、行政与管理的执能部门，宜全面负责耕地保护的各项工作。通过对具体保护性措施的结果检查与评估，修订或重新制定保护性措施体系，改善影响耕地保护的社会经济环境，真正保护好耕地。
[*] 本文于1996年4月收到
[**] 本文承蒙南京农业大学土地管理学院王万茂先生和刘书楷先生的热心指导，特以致谢。