农村合作金融存量改革与增量发展：一个增量渐进发展论的分析框架，本文主要内容关键词为：增量论文,存量论文,农村合作论文,框架论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村合作金融发展的制度分析
对农村合作金融的实践考察与制度分析可从改革存量与发展增量两个视角展开：
（一）农村合作金融存量改革的制度分析。
1.存量改革简况。农村信用社（以下简称农信社）长期存在着产权不清、行政干预、效率低下等问题。2003年6月《深化农村信用社改革试点方案》发布，中央对存量改革力度增大，政策扶持加强。同年8月，试点从8省（市）启动，次年迅速扩展到除琼、藏外的29个省（区、市）。
存量改革尽管取得一些成效，如实现了组织独立、抗风险能力增强、支农能力提高等，但成效的形式大于实质，仍然存在许多深层次问题有待突破。存量改革的问题主要有目标定位不够理性、缺乏突破性成效、“支农”作用日益空洞、信贷风险值得关注、上下改革动力冲突等（彭克强，陈池波，2007）。
2.存量改革难的制度分析。
(1)合作范围超越效率边界。据产权经济学的一般理论，合作的边界应被限定在合作组织内部交易费用等于市场交易费用或其他合作组织内部交易费用的那个点上。若超越了此边界，则合作就缺乏效率。而我国农信社由于行政推动色彩浓厚，加上管理体制的多次变迁，早已失去合作制性质，且其合作范围与规模明显偏大。其表现在：一是每家农信社覆盖的人口太多。社均覆盖人口约3.5万人，而中部、东部地区社均覆盖人口数为7万人左右；二是每家农信社服务的地域范围过大。社均覆盖面积约350平方公里。在当前农信社的服务效率和农村交通通讯条件下，农信社存在严重规模不经济。
(2)实施机制缺位。作为制度的三要素之一，它是判断一种制度是否有效的最主要标志。离开了实施机制，任何制度尤其是正式制度就形同虚设。须知，“有法不依”比“无法可依”更坏。当然，这其中的原因是复杂的，有主体认识不足的问题，也有整个国家制度建设现状与水平的问题，还有中央政府已遭农信社严重倒逼的问题等（彭克强，陈池波，2007）。
(3)利益集团初步形成。农信社已形成比较强大的利益集团，他们设法阻止对其不利的任何改革方案的实施。本次“花钱买机制”改革只能是中央花钱而很难买来好的机制。
(4)初级行动团体①“搭便车”。“搭便车”指某些人或某些团体不付出任何成本而从他人获得收益并使他人经济活动的私人收益率低于其社会收益率的一种不劳而获或少劳多获的机会主义行为。产权界定不清、外部性、公共品等的存在均是产生“搭便车”的根源。有两种主要的“搭便车”行为：一是制度创新中的“搭便车”。其实“搭便车”是经济人的本性，但问题是“搭便车”必须有个度，若超越了某一限度，必然最终“扼杀”创新活动，导致整个社会的经济效率降低（卢现祥，2003）；二是内部监督上的搭便车。由于合作范围过大，单个社员的股金较少，监督收益远低于监督成本，导致农信社监督上的严重“搭便车”心理，如此，农信社的严重异化和内部人控制问题就在预料之中了。
(5)次级行动团体②路径依赖。路径依赖，最初指技术轨迹依赖，诺思将它引入制度变迁的分析中，其含义是：初始制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便些（路径依赖Ⅰ）；路径依赖形成的深层次原因就是利益因素，且一种制度一旦形成后，会形成某种在现存体制中既得利益的压力集团，他们对已有制度（路径）有着强烈的需求，并力求巩固现存制度，阻碍进一步的改革，即便是新的制度比现存制度更有效率（路径依赖Ⅱ）。诺思认为，路径依赖是对长期经济变迁作分析性理解的关键。自1923年诞生中国第一家农信社以来的实践证明，西方现代信用合作思想并不适合中国国情，加之中国政治、经济环境的多次重大变迁，农信社已被弄得面目全非，基本丧失了合作制性质。据路径依赖Ⅰ，农信社体制基本成形后，就存在着制度惯性，制度变迁就易变成“修修补补”的游戏，若没有重大外力冲击，则其惯性的趋势不易被打破。据路径依赖Ⅱ，现存农信社制度的既得利益集团③已经形成，要想扭转农信社的发展方向（即使是错误方向）就更难。事实上，中央政府已被农信社的既得利益集团“绑架”，存量改革的路径依赖色彩日益明显，他们竭力维护、加强现存制度，在存量改革中他们只要国家政策扶持而百般抵制改革。
事实证明，只寄希望于政府强制性金融制度变迁来满足农村迫切的金融需求未必可行，农信社目前的改革困境即是明证；故应为农民的制度创新留下空间，允许农民创立自己的合作性金融组织与形式来满足自身的金融需求。
（二）农村合作金融增量发展的制度分析。
迄今已出现的农村合作金融增量形式主要包括农村合作基金会、合会、互助借贷、合作担保、农村资金互助社等。以下分别予以简要考察与分析：
1.增量发展梳理。
(1)农村合作基金会。简称“农金会”。农民自愿的资金互助合作并实行民主管理的农村非正规（或准正规）合作金融组织。1983年一些乡村为有效管理、用活和清理集体资金，将集体资金由村或乡管理并有偿使用而设立。由于其有效填补了大片金融真空，发展迅猛。但其运作违背互助合作宗旨，演变成办理存、贷业务的第二个农信社。因出现兑付风险甚至挤兑风波而被政府先整顿后取缔。然而，关于农金会的功过是非一直颇具争议。
农金会的经验：①它是农民在农村金融枯竭背景下开展自发金融创新的初步尝试，展示了农民作为初级行动主体进行制度创新的热情与力量；②它的产生与发展充分说明了农村正规金融服务能力的严重不足，应在加快正规金融改革的同时，鼓励增量制度创新，以增强农村金融的支农力量；③其缺陷与消亡为今后发展农村合作金融提供了前车之鉴等。
农金会的教训：①产权不清，官办色彩浓厚，行政干预严重；②缺乏必要的监管；③政府未能给予必要的扶持，如资金、税收优惠、引导服务等，而是任其自生自灭；④其终被取缔与当时国际、国内金融大背景有关。当时正值亚洲金融危机肆虐之际，中国正经受着金融风险的严峻考验，这是促使中央出重拳的环境因素；⑤其未对建立健全法人治理和内控机制、经营管理者的选拔、职工培训等给予应有的重视；⑥其缺乏市场退出机制，风险无法缓释。这显示了合作金融增量创新中合法化与适度监管的重要性。
(2)合会。包括“轮会”、“标会”、“摇会”、“抬会”等，是农民自发创新的资金互助合作组织，也是民间直接融资形式。合会的历史悠久，诞生于隋唐并延续至今。其活跃程度与当地的经济状况及发展潜力正相关。目前在发达农村地区（如温州地区）比较活跃，规模较大，人们完全理解、接受，并参与其中，而在中西部地区比较少见。虽说并非现代信用合作形式，但其在缓解农民借贷难方面很有效。在改革开放以来的区域经济发展中，合会发挥了巨大作用。虽出现过若干倒会风波，但不应以瑕掩玉，况且倒会风险的存在和发生主要是政府未及时使其合法化而缺乏必要监管所致。须知，由于中国在漫长封建制度演进中因国家塑造色彩浓厚及国家早熟性介入，导致中国的小信任系统十分发达，但是由于缺乏产权、市场和法律制度等普遍主义要素，它们无法联结成一个大信任系统；在不存在普遍主义的场合，特殊主义④会变异为关系主义，从而大范围合作会增加交易费用，妨碍合作秩序的扩展（张杰，1998）；在只压制而无监管情况下，易诱发金融风险。因此，必须倍加珍视合会这一民族文化遗产中的金融民主性精华，挖掘其现代金融价值，使在中国特色市场经济条件下为“三农”难题的破解作出应有的独特贡献。
(3)互助借贷。农村居民基于血缘、地缘、业缘等发生的互助友情借贷，即农村民间借贷中的无息或低息借贷部分，属于农民之间非正式、非组织化的资金互助合作形式，是农村合作金融形式中最松散的一种，分布甚广，历史最久。原始社会末期已经存在无息或适当利息的简单货币信用交易，其主要发生于家族、村落内部，带有互助性，这也许是信用合作的最初萌芽（马歇尔，1986）。交易可分为原始人的交易与现代人的交易；原始人的交易是基于礼仪、习俗、宗教和个别市场的偶然性交易，而历史上的习俗、宗教提倡互助与助人，故互助合作式货币借贷是最古老的信用形式；现代人的交易分为人情式交易和非人情式交易，前者属互助合作信用形式(North,1990)。现阶段我国农村民间借贷的发生率很高，据曹力群的调查，1995～1999年，全国农户私人借贷占全部借入资金的约70%，且约80%的民间借贷利率超过同期银行贷款利率（曹力群，2001）；温铁军对东、中、西部15个省份的调查发现，民间借贷的发生率高达95%，高利息的民间借贷发生率达到了85%（温铁军，2001）；何广文等人的调查也发现农户贷款中来自民间借贷的比重约占61%，其中约94%的放款行为是在亲戚、邻居和朋友之间进行的（何广文，1999）；农村固定观察点办公室的调查显示，2000年每个农户累计借入款平均为1020元，其中约700元来自民间借贷，约占68.6%，私人借款中无息贷款的比重高达52.3%，按2亿农户计算，2000年中国农村民间借贷金额高达1400多亿元，其中无息贷款达700多亿元，而在正规金融支持农村经济力度较大、手续简化的地区，民间借贷发生率相对较低。可见，农村金融的主力军并不是农信社，而是民间借贷，农信社充其量只能算是农村正规金融的主力军；农村民间借贷利率偏高，这有其合理性与必然性，一是农村资金供需紧张所决定的，二是民间借贷的不合法状况使民间债权缺乏法律保障而产生的风险溢价。
(4)互助担保。以互助信用担保形式达到从正规金融机构融资目的的新型合作金融形式，属于间接融资范畴。其包括：①农户联保贷款。农户组成联保小组，农信社对联保小组成员发放的由联保小组成员相互承担连带保证责任的小额贷款。实行个人申请、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款的管理办法；联保小组由居住在农信社服务区域内的借款人组成，一般不少于5户。这是解决农户贷款抵押、担保难，简化贷款手续的重要金融制度创新。②中小民营企业担保合作。彼此熟悉或存在长期供货合作关系的民营中小企业以互助担保合作的形式达到向当地正规金融机构融资目的的合作金融制度创新形式。目前主要是沿海发达地区民间中小企业在业缘、地缘基础上结成的信用互助担保组织，对于解决中、小企业融资难有重要意义。其主要是3～6个中小民营企业主要负责人根据“自愿、互助、以强助弱”原则形成信贷利益共同体，即“民企联保小组”，各成员的信用额度在成员间调剂使用（李虹，2006）。
(5)农村资金互助社。2006年底，银监会允许农民自发设立“农村资金互助社”。这是农村合作金融发展中最具突破意义的事件。2007年3月，中国第一家全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构——百信农村资金互助社——正式挂牌营业。其成立5个月来，在满足农民零星、急迫的资金需求方面优势明显，但也面临不少困难，其中最主要的是吸存难，经营规模过小，处于“亏本赚吆喝”的窘境。应辩证地看等此问题，首先，互助社的业务定位有问题，顾名思义，互助社理应是社员之间资金调剂的合作金融组织，允许其吸收存款，其还是互助社吗？岂不成了新农信社？即互助社应恢复其本义，应办成少量相对稳定的社员之间资金调剂的互助合作金融组织；其次，政府缺乏必要的扶持措施或口头承诺的扶持措施不能及时兑现。总之，互助社虽是一个不错的制度创新，但当前政府对其功能定位不清，使其偏离正确方向，且政府扶持未跟上，使其处于自生自灭状态。这使人联想起与其在机构性质上比较接近的农金会的命运，不免担心其发展前景。因此，必须及时对农村互助社这一重要制度创新成果进行修正与完善，以确保其能健康发展，为“三农”金融困境的缓解作出贡献。
综上，农村合作金融增量发展总体上仍陷入被压制的困境，即增量发展的潜力受到主、客观条件的约束而难以发挥的状况。
2.增量被压制的制度分析。
(1)次级行动团体存在改革路径依赖。关于次级行动团体的路径依赖问题，上已述及，不再赘述。由于中央政府存在严重的路径依赖倾向，发展农村合作金融总是不切实际地寄希望于存量改革，并对初级行动团体的民间合作金融制度创新活动及成果进行压制、取缔，迄今，中国政府仍不承认已对“三农”发展作出巨大贡献的民间合作金融组织与形式的合法性即是明证。这势必严重阻碍农村合作金融增量的发展。
(2)制度变迁主体有限理性。K·阿罗说，人的有限理性指人的行为既是有意识的理性的，但这种理性又是有限的；人总想把事情做得最好，但人的智力是一种有限的稀缺性资源。威廉姆森认为，只要不确定性或复杂性的存在达到了必要的程度，有限理性就会产生（迈克尔·迪屈奇，1999）。①初级行动团体的有限理性。虽说其是任何社会制度变迁的主力军，但其也是有限理性的。这决定了初级行动团体在进行制度创新过程中，必然存在这样或那样的缺陷，若没有次级行动团体的宽容、引导与扶持，其制度创新活动可能受挫。②次级行动团体的有限理性。由于受意识形态、主观偏见、学习、认知能力不强、信息不对称等因素的影响，作为制度变迁次级行动主体的政府也存在（甚至严重存在）有限理性的问题，导致不能对事物作出客观、公正的评判。这导致政府在认识和对待民间合作金融问题上容易产生偏差，从而对合作金融制度的创新、演进造成不利影响。
(3)对制度创新者的激励不足。首先，现存法律、制度状况。诺思认为，影响制度创新的最重要因素是现存法律和制度安排的状态，因其规定了制度创新的可行性空间。由于民间合作金融的非法地位，初级行动团体的合作金融制度创新要冒较大的制度风险，增量制度创新必然很缓慢。其次，成本——收益的权衡。制度创新成果具有公共品性质，无法取得专利权，致使其制度创新者的个人收益率远低于社会收益率，这严重挫伤了初级行动团体开展合作金融制度创新的积极性。再次，制度创新收益的非对称性导致实践中业已被创新的非正式制度安排存在明显制度缺陷而不能通过持续创新给予修正与完善，反过来又影响到次级行动团体对制度创新成果的认可及其正式化。实际上，任何制度安排都存在缺陷，关键是有没有进一步创新并使之不断完善的机制条件。难怪我国的民间合作金融长期维持在幼稚阶段而未获得长足发展。
二、农村合作金融增量渐进发展论：一个新的理论分析框架
（一）增量渐进改革的实践基础与理论框架。
1.增量渐进改革的实践基础。20世纪80年代开始，社会主义的中国与“苏东”⑤在认识到传统计划经济体制的弊端后，纷纷开展以市场经济为目标的体制改革，即转轨改革。改革模式不外乎两种：一种是休克疗法，被前苏东国家采纳，其主要特征是自上而下的硬性政治体制改革和国有经济存量转轨，后果是政治大乱、经济崩溃；另一种是渐进式改革，被中国实施，其显著特点是重大的政治改革暂缓、国有经济改革难题暂时放下，而是着力培育、发展增量部分的非国有经济部门，结果是政治相对稳定、经济持续增长、各项改革稳步推进。显然，休克疗法被实践证明是不成功的，这一点已为世界上绝大多数学者所认同；而中国渐进式改革取得了举世公认的巨大成功。然而，中国渐进改革成功的奥秘主要不在于“渐进”的速度原因，而在于“增量”这个充满大智慧的改革战略，即在存量改革不易推动时，不是硬性去推动政治、经济风险极大的存量改革突破，而是换一个视角，从培育、发展“增量”入手进行迂回包抄，因增量与存量既是互补关系，更是替代关系，当增量的力量与功能不断增强后，再强力推进存量改革，就造成了存量“要么被改造、要么被消灭”的有利改革环境，彻底扭转了国有经济破产约束失灵的被动改革局面，所以取得了良好的存量改革效果。
2.增量渐进改革的理论框架。研究转型经济的权威哈佛大学教授科尔奈认为，转型国家有两种基本战略：一是有机发展战略，即把最重要的任务确定为创造有利条件，使私人部门得以自下而上生长起来(bottom-up development)；二是加速私有化战略，其最重要的任务是尽可能快地完成国有企业私有化。其中的“有机发展战略”理论是一种更能触及事物本质的理论分析框架，若对此稍作变通，这一理论框架完全可用来分析中国农村合作金融改革与发展战略问题。
3.中国增量渐进改革实践与理论的评介。增量渐进改革实践源自于中国，增量渐进改革理论是国内外学者在研究中国转轨经济问题时对中国近30年成功改革模式的理论概括，而非外来理论。近30年的市场化改革，使中国经济快速发展，综合国力显著增强，人民生活大幅度改善，实现了从贫穷到温饱再到总体小康的历史性跨越。中国市场化改革成就举世瞩目，其发展模式被西方学者冠之以“北京共识”。⑥
(1)改革经验总结。中国市场化改革的主要经验（即增量渐进改革理论的要点）是：①“选准切入点”是改革顺利起步的关键。找准改革突破口是关系改革成败的重要问题。中国改革的突破口选在农村，当时的农村改革事实上产生了“帕累托改进”效应。国家对农村集体经济基本上“管而不包，”⑦这样农村改革的机会成本很低，农村对新制度的需求也就更加强烈。⑧因此，农村相对于城市而言，旧的制度更容易打破，新的制度更容易产生，自发的制度变迁发生之后，更能够得到政府的迅速认可和支持。城市国有企业是旧体制的核心，广大农村是旧体制的外围和最薄弱环节。从农村打开旧体制的缺口，由易到难，由外围到核心，看似偶然，实属必然。②“渐进式”是改革稳步推进的基本方略。中国在公有制基础上发展商品经济或市场经济，是前无古人的事业，所以，改革目标并非一开始就明确。实际上走的是一条“渐进式”改革道路，即“摸着石头过河”，其特点是由点到面、从局部到整体循序渐进，先试点后推广，及时总结经验，在不断探索中确立改革目标。渐进式比“休克疗法”优越的原因是，它把改革所必须付出的代价放在一个比较长的时间和可以控制的范围内去逐渐消化，避免了经济和社会的大震荡。中国改革的成功，说明渐进式改革是符合中国实际，符合事物发展一般规律的。③“先增量后存量”是正确的改革路径。国有经济改革，是中国改革的敏感和难点问题。若贸然推进国有经济“存量”改革，必定引发经济急剧波动。中国改革的特色是先“增量改革”后“存量改革”，即在国有经济体制外大力发展非国有经济，新体制增量改革与旧体制存量改革并行，且以前者增量改革为主。用增量推动存量，在国有经济体制外形成一个有效竞争的市场环境，使市场力量从体制外向体制内渗透，由表及里，由浅入深，最终导向产权制度改革。通过体制外增量突破来改变经济体制的结构进而倒逼旧体制变革。实践说明，只有选择正确的改革路径，才可能有好的改革结果。④“改革与开放紧密结合”是改革成功的重要条件。对外开放本身就是一种全方位改革；同时，开放为深化改革提供动力。一些体制弊端，仅从内部改革难以奏效，而由扩大开放带来的外部压力来推动则很有效。⑤“政府主导”是改革平稳推进的重要保证。在整个改革过程中，中国政府始终处于主导地位，这保证了市场改革有序进行。在改革中，政府依法、民主、科学执政能力不断增强，为改革的顺利推进提供了保证。作为次级行动主体的政府（特别是中央政府）“允许”初级主体进行制度创新，这也是一种对创新的“参与”，从此意义讲，政府也是制度创新的重要初级行动主体。
(2)中国增量渐进改革的若干问题讨论：①关于双轨制的问题。双轨制并存成为改革的主要手段。双轨制，指在渐进改革过程中，政府为了保证非国有经济能在计划配置资源的体系条件下生存和发展，作出了一种特殊的制度安排。其基本思想是：在旧体制存量暂时不变的情况下，在增量部分首先实行新体制，然后随着新体制的增量部分在总量中所占比重的不断扩大，逐步改革旧体制的存量部分，最终实现向新体制的全面过渡，完成并轨（樊纲，1996）。双轨并存制体现了一种增量改革的思想。尽管双轨制在实行过程中出现了一些问题（如寻租式腐败），但总体而言，其在实践中是成功的，它使改革的风险被最小化。②关于中国经济体制改革的模式问题。经济体制改革模式早已成为经济理论界的热门话题，大多数国外经济学家将前苏东国家的改革界定为“激进式改革”，而将中国的改革评价为“渐进式改革”。而国内学者吴敬琏认为中国的改革不是渐进式改革，而是一种“体制外改革”（吴敬琏，1994）；樊纲认为中国的经济改革是一种“增量改革”（樊纲，1994）。本文持综合论，即中国的经济改革是一种“体制外增量渐进式改革”。笔者认为过分关注“渐进”、“增量”、“体制外”等概念之间的细微差异没有多大意义，因为这三个概念之间其实是相通的，如“渐进”是“增量”发展的应有之义；“增量”本身就是指“体制外”增量，至于“体制”是指公有体制还是国有体制，二者差别并不大，因为在当时的中国，公有制主要是指国有制，对于同属公有制范畴的集体制只具有概念划分意义，并无多大实际价值。所谓体制外增量渐进式改革，是指在体制内的国有经济改革受阻的情况下所采取的一种迂回式改革战略，即在基本经济制度稳定和基本不触动国有企业的产权基础的前提下，通过大力发展体制外的非国有经济（含集体经济、合作经济、私营经济、个体经济等），依靠增量改革、体制外突破来改革经济体制的结构进而促进（即倒逼）旧体制逐渐变革，新体制增量改革与旧体制存量改革并行，且以前者促进后者，在增量的力量达到一定程度时，政府即可发起存量改革攻坚，从而通过一个较长时期最终解决经济体制转轨问题。
（二）农村合作金融增量渐进发展论的提出。
1.提出农村合作金融增量渐进发展论的背景。该理论的提出基于两大背景：一是通过前面对农村合作金融发展实践的考察及其发展问题的制度分析可知，农村合作金融发展面临“存量改革难突破”与“增量发展受压制”这两大难题，且路径依赖十分严重，已积重难返。这将严重危及“三农”问题的解决和全面建设小康社会目标的实现。因此，必须进行农村合作金融发展理论的创新，以便找到摆脱农村合作金融制度变迁困境的突破口。二是目前国际上转轨经济理论中的“有机发展战略”理论已日益成熟，通过对该理论分析框架的变通与迁移，完全可以构造出一个分析中国农村合作金融问题的理论框架来。
具体讲，当前存在着阻碍农村合作金融发展的“铁三角”：一是作为次级行动团体的政府存在赌博式（或说被绑架式）的严重路径依赖（Ⅰ、Ⅱ）；二是作为初级行动团体的农民及中小企业的制度创新潜能被压制；三是存量的既得利益团体百般阻挠改革。三者互为表里，互相牵制，使农村合作金融发展很难突破困境。“铁三角”的形成机理是：首先，政府由于自身学习能力不足和缺乏前瞻性改革战略的指导，导致其对存量过分倚重和依赖，而对民间增量部分则视为“洪水猛兽”，极尽打击、压制之能，制度变迁的路径依赖特征明显；其次，农户、中小企业自发追求潜在利益的制度创新愿望被抑制，创新活动被打击、取缔；再次，存量的既得利益集团为确保既得利益，总是百般阻挠政府精心设计的改革方案的实施，即出现“上有政策，下有对策”现象；接下来，由于存量目前没有竞争者，而政府迫于“三农”问题的压力又须依赖存量，政府对存量利益集团的威胁是不可置信的，即政府对既得利益集团的不合作行为无可奈何，只好又压制、打击“软弱可欺”的增量来为低效率的存量“护市”……如此，形成了一个恶性循环式低水平制度演进陷阱。这就是长期以来农村合作金融发展陷入困境的症结所在。
2.农村合作金融增量渐进发展论的主要观点。该理论是转轨经济学中的“有机发展战略”理论向农村合作金融研究的迁移与扩展，是一个中国化农村合作金融发展问题的创新性理论分析框架，具有重要现实意义。其理论观点是：中国农村合作金融发展必须走增量渐进式改革道路，具体而言，首先，政府在增强学习能力并在前瞻性改革战略的指导下率先实现自我提升与突破，转变改革思路与政策措施，把发展农村合作金融的着力点从改革存量转向创新发展增量；其次，在宽松的政策环境中，初级行动团体放手开展不拘一格的适应性增量制度创新，在政府大力扶持和适度监管下，合作金融增量部分不断成熟和壮大，最终发展为对存量构成实质威胁的农村新型合作金融力量；最后，在“兵临城下”的有利形势下，政府对存量进行攻坚式改革，其“要么接受改造，要么被消灭”。到那时，中央政府对存量的既得利益集团发出的威胁将是可置信的，一定会取得很好的改革效果，这样存量改革的成本会较小。
3.其理论要点的进一步说明。(1)该理论的基点是渐进式改革。由于“三农”问题在中国的特殊重要性，农村绝不应出现金融市场空洞化，因此，农村合作金融改革只能是渐进式的，而不应是“休克疗法”式的。(2)该理论的核心是“增量”而非“渐进”。即该理论强调，培育农村合作金融增量应是发展农村合作金融事业的核心，因为培育增量带有战略性和全局性，若增量培育得好，则农村合作金融全盘皆活，而“渐进”只是“增量”的应有之意，因为增量发展不可能一蹴而就。(3)其关键是找准突破口。要打破恶性循环，政府必须率先增强学习能力并走出误区，然后通过制度变迁主体间的利益博弈和实力消长，形成良性互动，恶性“铁三角”最终自行土崩瓦解。(4)在存量改革与增量发展双轨并进过程中，着力点应放在增量发展上。在培育、发展增量过程中改革存量，其目的是设法发挥存量的“支农”余热，确保“三农”发展中资金需求的基本满足；同时，通过发挥增量的竞争效应、学习效应、替代效应和互补效应，达到促进存量改革、培养后备力量、增加支农力量的目的。即合作金融发展的主攻方向应是放活增量、发展增量。
三、推进农村合作金融发展的政策建议
1.尽早出台合作金融法。西方国家基本都有《合作金融法》之类的合作金融专门法律制度，而我国发展合作金融五十多年却没有《合作金融法》，不能不说这是我国合作金融发展上的重大制度缺陷。必须依法引导和管理合作金融事业健康发展。在合作金融立法上，至少应体现五点：一是“要在调查研究的基础上尽快出台《合作金融法》或《农村合作金融法》，以便农村合作金融发展有法可依；二是立法思想上应体现“解放思想、突破创新”的要求，打破陈腐观念的束缚；三是放宽农村合作金融的标准，即务实地发展符合农村实际需求的多种合作金融形式；四是要突出“增量渐进”式发展农村合作金融的思想，对增量要积极扶持，鼓励创新；五是“支农”应体现“资金支农”一元化判断标准，即只以资金支农效果的好坏作为判断合作金融发展成败的依据。
2.走增量渐进式改革之路。在“存量”改革受阻时，应在稳定“存量”的同时，积极寻求“增量”发展的突破。增量与存量的辩正关系应是：战略上，应积极扶持增量发展，作为存量的未来替代者和现在的竞争者；战术上，由于发展增量不可能一蹴而就，“三农”发展又不允许出现农村金融空洞，故应通过政府扶持、改造，尽量发挥存量支农的余热；通过增量与存量的长期公平竞赛，实现增量最终取代存量或促进存量改造的根本目标。必须纠正农村合作金融的目标定位，应按照实质高于形式原则对其重新定位，即应以“满足农村金融需求的程度”作为判断成败得失的准绳，而不能再以“理想化、形而上”的脱离农村实际的标准来判断问题。
3.发展增量合作金融的五项原则。
(1)政府不直接介入原则。在发展增量合作金融时，政府应主要以立法、政策扶持等方式营造宽松的合作金融发展环境，让广大群众和企业根据自身实际放手开展多种形式的资金合作。
(2)小范围合作原则。由于我国独特的历史传统导致的农村小信任系统十分发达而大中信任系统十分罕见（张杰，1998），所以在发展新型的内生增量合作金融时，应鼓励、引导农村地区小范围、小圈子内的资金合作，不宜提倡较大范围内的金融合作。中国农村信用合作很难在乡镇范围内有效率，而只在家族、亲戚、朋友、行政村等更小范围内具有效率。2006年底银监会允许成立以行政村为边界的“农村资金互助社”是一个可喜的开端。
(3)“人和”为本原则。合作金融是“人合”性质的金融组织，人合必须首先“人和”，如果只有“人合”而无“人和”，则必然是貌合而神离。没有坚实的“人和”基础，合作金融脆弱的资金链条容易断裂，导致倒社、倒会。政府应引导合作金融组织建立健全包括社员入社、退社、开除、分红与奖惩等内容的合作金融章程，并严格按章程治社。对人格、道德不达标者坚决不予批准入社；对已有主观不良信用表现的社员、成员坚决依章程劝其退社或开除；同时应建立社员间的正向激励机制，对信用良好、参与管理贡献较大的社员在分红上予以倾斜，而对有损合作组织利益的行为予以必要处罚。
(4)非正规化原则。应提倡将民间金融合法化而不是正规化，因实践证明，民间组织一旦正规化，则易出现诸多弊病，丧失原本的高效率，而经济主体的理性决定了非正规化的“诱致性自发制度创新”比正规化的“强制性外生制度变迁”更有效率。
(5)不吸存原则。一旦允许新型合作金融组织吸收存款，则会带来过大的金融风险，甚至可能重蹈农村合作基金会的覆辙。
4.构建多元、竞合的农村金融组织体系。必须把合作金融改革与发展置于整个农村金融体制改革与发展的框架内进行，应通过营造多元竞合的农村金融市场格局以促进农村合作金融改革。⑨农村信贷市场长期以来的很大难题是农村借款主体缺少合格的抵押品和担保人。在此情况下，农村金融机构要么退出农村金融市场进入城市，要么继续在农村市场经营。但面临严重的“道德风险”和“逆向选择”。要通过构建适度竞争的农村金融体系来推动农村金融业务的不断创新、提高其服务水平。其实，即使没有政府干预，由于借款人存在逆向选择和道德风险行为，信贷配给也可以作为一种长期均衡现象存在(Stiglitz and Weiss,1981)。即在资金需求大于供给时贷款人通过提高利率以实现新古典意义上的均衡的情况未必会出现。但信贷配给出现在两种情况下：一是政府干预的存在，如政府人为规定利率上限；二是虽不存在政府利率管制但信贷机构是理性运作的。在目前中央政府逐渐放松农村金融市场利率管制且农村金融组织的法人治理结构尚不健全的现实背景下，出现信贷配给的可能正逐步变小，而通过新古典均衡带来的“道德风险”和“逆向选择”问题正变得日益严重。因此，政府必须通过采取各种优惠措施积极发展农村多元金融组织体系，以便增加农村的资金供给量，进而降低贷款利率水平。惟有如此，才能既增加支农信贷投放又有效防范农村金融风险。
5.构建农村合作金融增量渐进改革的配套机制。
(1)应至少将一部分财政支农资金整合到金融支农改革方案中。由财政资金牵头，诱导金融资金流向财政鼓励的方向和项目上。具体措施：实行农贷利息贴补政策，促使金融机构提供低息甚至零息的农业贷款；贷放给部分无偿还能力的贫困农户的信贷损失，应由财政进行全额或差额弥补。
(2)落实、完善税收减免优惠政策。应建立持续稳定、可预期的对合作金融的税收优惠政策。合作金融组织在落后的农村向贫困的农户和经营欠佳的中小企业发放贷款，具有典型的政策性金融属性。实际上，存量长期代行了相当部分原本应由农业发展银行履行的政策性功能，即存量发放支农贷款提供的是农村公共品性质的金融服务，其有较大的正外部性。可见，对存量给予尽可能优惠的税收减免符合主流经济学中的外部性理论。对农村合作金融的税收优惠政策上，要做到：一是应对存量长期给予减税或免税；二是对增量则明确给予永久免税待遇。
(3)深化邮政储蓄改革，合理定位新生的邮政储蓄银行。应把邮储银行的角色定位于农村批发性银行，把其资金批发给农村合作金融等农村其他金融机构，用以支农。当前，邮储银行开展定期存单小额质押贷款试点是值得商榷的。
(4)应将对合作金融存量的监管重点置于强化支农功能和完善法人治理上；对合作金融增量部分，应着重使其合法化，而不宜过分强调金融监管，对其较理想的监管模式应是柔性监管，即以适时引导、耐心劝告、细致服务等手段对增量进行服务性监管。
注释：
①初级行动团体是制度变迁的主体之一，一般指基层群众与组织，其首先发现在原有制度安排下无法实现的获利机会，并且在“企业家精神”的激励下进行制度创新，推动制度变迁，且其是制度变迁的主力军。
②次级行动团体也是制度变迁的主体之一，一般指政府决策部门，其在初级行动团体推出一项制度安排后给予认可、接收并协助实施。
③存量的利益集团主要由农信社主任等经营管理者、各级农信社联合社、各级地方政府及农信社职工等组成。
④普遍主义主要指完善的产权与法律制度；特殊主义主要指中国的儒教伦理。
⑤苏东，特指前苏联、前东欧社会主义国家。
⑥美国高盛集团顾问乔舒亚·库珀把中国发展模式概括为“北京共识”，其主要内容：艰苦努力、主动创新和大胆试验；坚决捍卫国家主权和利益；循序渐进、积聚能量。其中创新和试验是“北京共识”的灵魂。
⑦管而不包，指改革前，国家对农村经济等事务进行严格管制，但对农民、农村集体经济不负最后责任的局面。
⑧万里说：“这不是偶然的，而有其历史的缘由。因为几亿农民在僵化的体制下受害最深，改革的要求最强烈、最迫切，而广大农村又恰恰是旧体制中比较薄弱的环节，正好成为改革的突破口。”
⑨农村多元金融机构间的关系是，同类金融机构间（如商业性金融机构间）主要是竞争关系，同时也有部分合作关系；而不同类的金融机构之间（如政策性金融、合作金融与商业性金融之间）则主要是合作关系，但相互也有竞争的因素。
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