区域协调发展的契约治理模式，本文主要内容关键词为：契约论文,模式论文,区域协调发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
促进区域协调发展是未来中国的一个至关重要的战略问题。按照党和国家的意图，促进区域协调发展的关键是健全区域协调互动机制，形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，使生产要素、技术和人才、公共服务、社会扶持与救助等打破行政区划的界限。
旧中国宪法创制了地方联合立法模式，美国宪法创制了“州际契约”模式，为了解决区域协调发展问题，“长三角”和“泛珠三角”正在自发生成和示范“省际协议”模式，本文认为，“省际协议”所代表的契约治理模式应该在中央政府的规制下加以完善和推广。
一、地方联合立法模式
（一）民国宪法创制地方联合立法模式
区域协调发展是中央与地方关系的一个侧面，而中央与地方之间的权限划分、地方制度的具体安排，一直是中国近代宪政制度试图妥善解决的棘手问题。如何保障中国的统一和富强， 中央与地方的制度关系被作为一个重要的因素加以考虑。1923年、1947年制定的《中华民国宪法》均明确承认地方联合立法体制。
1923年10月10日通过的《中华民国宪法》第二十五条规定：举凡省教育、实业及交通；省财产之经营处分；省市政；省水利及工程；田赋、契税及其他省税；省债；省银行；省警察及保安事项；省慈善及公益事项；下级自治以及其他依国家法律赋予事项，由省立法并执行或交县执行之。前项所定各立法事项中，“有涉及二省以上者，除法律别有规定外，得共同办理。”同时，第三十三条规定：“省不得缔结有关政治之盟约。省不得有妨害他省或其他地方利益之行为。”
显而易见，1923年《中华民国宪法》明确承认两省或者多省之间的地方联合立法。为何创制这样的宪政体制呢？原因在于1920年南方诸省兴起了省宪运动，地方制度是争议最为激烈的宪法问题。1922年5 月在上海由八个团体召开的国是会议拟定的两个宪法草案都体现了联邦制精神，其中的甲种宪法草案成了起草1923年宪法（“曹锟宪法”）的蓝本。① 当时，张君劢、章太炎、王馥炎及李祚辉分别提交三个宪法草案，皆主张建立“联省共和国”。因此王世杰说：“十二年（1923年）十月十日的中华民国宪法，实是一种联邦制。”关于地方制度，“盖当时省宪派与反省宪派争执甚烈，此种规定，盖属一种调和。”② 1924年11月24日，段祺瑞政府推翻了1923年宪法，地方联合立法模式也随之不了了之。
1946年12月25日通过的《中华民国宪法》第一百零八条规定，二省以上之水陆交通运输或者水利、河道及农牧事业，得由中央立法或者省县立法。第一百零九条第二项规定：举凡省教育、卫生、实业及交通；省财产之经营及处分；省市政；省公营事业；省合作事业；省农林、水利、渔牧及工程；省财政及省税；省债；省银行；省警政之实施；省慈善及公益事业，以及其他依国家法律赋予之事项，由省立法并执行之或交由县执行之。在前项所定省立法事项中，“有涉及二省以上者，除法律别有规定外，得由有关各省共同办理。”第一百一十条第二项规定，在县立法事项中，“有涉及二县以上者，除法律别有规定外，得由有关各县共同办理。”
地方联合立法模式，曾经是中国人试图解决国强民富、区域协调发展的一条道路，这在世界宪政史上也是颇为独特的。1947年7月， 刚刚结束训政时期就进入“动员戡乱时期”，在此后漫长的43年里，“动员戡乱法系”在台湾多达到145种。1946年宪法创制的地方联合立法模式既没有在大陆也没有在台湾真正实施过，地方联合立法模式写在纸上，没有宪政实践。
（二）地方联合立法模式的现代意义
查阅资料，可以发现大陆和台湾地区学者对民国宪法创制的地方联合立法模式罕有研究。著名宪法学家林纪东认为1946年《中华民国宪法》第一百零九条第二项的立法目的是：“惟省与省之间，区域相连，卫生、交通、农林、水利等事项，往往有涉及二省以上者，如持本位主义，各省为政，定多缺陷，故有本条第二项之规定，俾收互助合作之效。”③ 1936年五五宪草“无类似条文”， 地方联合立法模式似取仿美国1787年宪法第一条第十项“无论何州，未经国会核准，不得与他州或外国，缔结任何协定或契约。”④
萨孟武、林纪东等宪法学家倾向于否认1946年宪法确立的中央与地方权限划分及地方制度。萨孟武认为1946年宪法“实有令人怀疑其采用联邦制之处。”林纪东认为，1946年宪法第十章《中央与地方之权限》，“殆近于联邦国家之宪法。”1923年宪法与1946年宪法之间存在因袭关系，这与张君劢有非常大的关系。张君劢是1946年政治协商会议（旧政协）通过的宪草修改12条原则的主要提出者和《中华民国宪法》的起草人。⑤ 同时，张君劢也是20年代省宪运动和“联省共和国”的重要倡导者。林纪东考证后认为，1946年宪法深受张君劢“联省自治”宪法精神影响，是一部党派之间妥协的宪法。林纪东认为中央与地方权限划分的规定既背离了孙中山的遗教，也与根除“区域意识”的努力相背，⑥ 他说：
宪法上述规定，固不合于历史传统及时代潮流，倘与国家处境相符合，尚有可说，然此种助长地方意识，分散国力，无异自毁长城之办法，其不合于制宪时代，外则赤焰方张，侵凌未已，内则满目疮痍，百废待举之国家环境，固不待智者而后知，宪法主稿人，于此极明显之事实，独视若无见，诚不知其用意何在也。……上述规定，是否合于社会进化之趋势，亦有可疑。盖宪法上列规定，系以重视公共事务之地方的色彩，为其基本出发点之一，此类‘因地制宜’之看法，固亦有其理由，然在交通发达，文化交流之现代，公共事务，是否可完全依照地域划分，殊多疑问，宪法主稿人，乃模仿旧日联邦国家之办法，予以偏概全，岂于社会进化之趋势，不甚了解乎？⑦
萨孟武、林纪东虽然批判1946年宪法“联邦化”规定的危害性，但他们承认，中央与地方的权限划分问题由来已久，早在1913年起草“天坛宪法”时就存在争议，无论张君劢还是1936年以来的政治协商会议，都不是问题的始作俑者。
中央与地方权限如何划分，是百年中国一直争议的问题，它是宪政问题、经济问题、发展问题的叠加，无法分清何者为目的、何者为手段。这个问题，在当代中国虽未完全解决，但区域协调发展不再是一个宪政问题，主要是一个经济问题和社会发展问题。我国《立法法》只承认国务院各部门之间的联合立法，没有肯定省与省、市与市之间的联合立法形式，似乎未能认识到联合立法的意义和功能。鉴于中国复杂的国情、复杂的中央与地方关系，宜将地方联合立法确认为一种制定法形式，保护省与省、市与市之间的区际协议的合法性和执行力。因为，不仅仅联邦制存在州际之间的利益协调，单一制也存在省际之间的利益协调。也就是说，在客观上无法避免省与中央之间、省与省之间、市与市之间的利益互动和协调问题。中央政府掌控主导下的区域协调发展模式还有很多缺陷，只要地方政府在客观上是一级利益实体单位，其所自发生成的地方保护主义倾向就不可以避免，关键是如何协调。区域协调发展首先是一个经济问题，但是迟早是一个宪政问题，它归根结底要解决社会发展问题。
二、美国州际契约模式
（一）州际契约的性质和历史
联邦制下的美国区域协调发展，主要采取“州际契约”（Interstate Compact）治理模式。州际契约是两个或者多个州之间的协议，缔约州受契约条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约拘束一样。同时，州际契约也受契约法的实质条款的限制，受宪法的禁止违反契约义务的法律的约束（联邦宪法，第1条第10项）。⑧
这就意味着缔约州必须受到他们所同意的协议条款的拘束，即使这些条款与本州法律不一致时也必须遵守。简而言之，州际契约有点像国家之间的条约。州际契约具有制定法的效力和效果，与州法冲突时，它们优先适用，不管那些州法是何时制定的。然而，与条约不同，州际契约不能单独依赖于某个当事人的意志。州际契约一旦制定，就不能被成员州单方撕毁，除非州际契约本身允许这样做。州际契约被认为是保证州际合作最有效的方式，联邦国会和法院可以要求缔约方强迫遵守州际契约条款，例如《科罗拉多河契约》的签字州之间就发生过多起相互履约诉讼。
在美国法律史上，州际契约曾基于各种理由被制定，但是在20世纪以前州际契约是很少见的。在1783—1920年间，由州批准的州际契大约有36个，绝大部分是解决边界争议的。在过去的75年里，被制定的州际契约超过150个， 大部分都是在二战结束以后制定的。截至1998年，美国大约有221个州际契约，大约有50 个州际契约已经失效或废止。
州际契约的目的范围从执行普通法律到为了共同问题而交换信息。州际契约被适用于资源保护和管理、公民保护、能源管理、法律实施、交通和税收等领域，有些州际契约的主题是教育、心理健康、工人竞争和低辐射放射性垃圾处理等。有些州际契约授权组建多州之间的管制机构。一般的州际契约具有单纯的立法目的，即创立一个不包含新机构的统一规制体系。据考证，第一个也是非常著名的州际契约是《纽约—新泽西港口管理契约》（the New York-New Jersey Port Authority），它是1921年新泽西州和纽约州之间缔结的。
最近几年，美国州际契约的调整范围和契约数量都增加了，许多州际契约的缔约主体扩展到了更多的地区或者联邦政府，而较早的州际契约通常是在两个州之间缔结的。最近的州际契约，如《紧急事件处理协助契约》、《工业化／标准化建筑物州际契约》、《州际保险破产契约》（the Emergency Management Assistance Compact,the Interstate Compact on Industrialized/Modular Buildings,Interstate lnsurance Receivership Compact）以及几个有关低辐射放射性垃圾处理的州际契约，它们都是被联邦国会授权制定的。
（二）州际契约的一般特征
州际契约已经被作为帮助州与州之间、地区和多州之间处理问题的一个有用工具。对于联邦干预和规制来说，州际契约也是一个有魅力的选择方案，因为州际契约在不放弃联邦国会职权的同时也给州提供了一个解决它们共同面临问题的有效果和有执行力的手段。
州际契约缔结的通常目的是：（1）就共同问题或者为了促进州的共同议程， 在州之间建立一个正式的法律关系，如《能源管理协助契约》、《农业谷物销售州际契约》。（2）创立独立的、多州的政府机构（例如委员会）， 使得问题处理比一个州的单独行为更有效率，或者因为没有哪个州有权力单独处理该事务，如《纽约—新泽西港口管理契约》、《特拉华河谷契约》。（3）为州际契约缔结的成员州的行政机关建立统一的准则或者程序，如《假释者和缓刑犯监督的州际契约》。（4）创造规模经济，如《西部高等教育契约》。（5）为了遵守或者执行联邦法，如《低辐射放射性垃圾州际契约》。（6）维护州的主权或者排除联邦规制行为，如《工业化／标准化建筑物州际契约》。（7）促进地区利益，如创立南部种植业政策管理局。（8）解决州际争端，如州际边界契约。
州际契约条款的一般要件是：标题或者说明（法案）制定经过的条款；目的或者政策阐述；术语定义；行政机构及职权描述；程序；州的义务；缔约效力；成员关系的撤回或者终止；解释和退出。典型州际契约的条款结构是：目的阐述；主题和目标列举；功能、权力和义务表述；实质性规制；对行政组织或者独立规制机构的规定；财政负担的要求（如应付款等）；执行或者解释基准；以及生效、修改、退出、撤回或者终止的规定，这些特殊条款是可以变动的。
美国州际契约也受到了公众批评，批评者认为州际契约的成员州被迫让渡了自己的主权、州际契约可能具有排他性和垄断性、州际契约执行机构的行政职权不可能得到清晰界定。⑨
（三）州际契约的缔结
州际契约本质上是州与州之间的契约。为了便于履行，它们必然要满足有效契约的一般要求，包括要约和承诺观念。某个州根据制定法可以提出要约，所提出的契约条款要求一个或者更多的州批准后才能成立和具有实效。当其他州采纳了同样的契约语言和条款后，也就意味着它们接受了要约。一旦一定数目的州接纳了这个契约，那么州之间的“契约”就具有法律效果和效力了。但是，有的州际契约要求得到联邦国会的批准。
州际契约不一定必须经过国会同意。宪法第1条第10款规定：“没有国会同意，州与他州之间不得签订协议或者缔约。”从历史上看，这一条款通常意味着所有的州际契约必须经过国会同意。然而，这个规定的目的并不是禁止州之间进行协议缔约行为。事实上，一直到1787年宪法起草时止，州际之间一直习惯于通过契约和协议来解决争议和处理问题。宪法中的州际契约条款的目的仅仅在于保证当时新国家和新联邦政府的优越地位，阻止州政府破坏联邦权威或者禁止通过州际契约来改变联邦与州之间的权力平衡。
联邦最高法院在100多年前的维吉尼亚诉田纳西州判例［148 U.S.503（1893）］中表明：并不是所有的州际契约都要求联邦国会批准。现在，只有那些影响了联邦政府的权力授权或者改变了联邦制度政治平衡的州际契约才需要联邦国会的批准。
拟议的州际契约是否符合宪法规定的要求，最后要依赖于契约条款的目的和效果来确定。那些可能改变联邦制度平衡的州际契约就需要联邦国会同意，此类州际契约包括边界安排契约以及有证据表明可能对非缔约州产生歧视和偏见的契约。例如，两个或者多个州之间的水流域协议可能影响非缔约州的水权，这就必须要求联邦国会批准。判断一个州际契约是否影响了联邦权力是相当困难的，一般来说，那些触及到州一联邦相互利益关系的州际契约或者威胁干预联邦优先权学说的州际契约，通常要求国会同意。
凭借经验，也非常容易识别哪些州际契约是不需要联邦国会同意的，此类州际契约一般涉及到州权优先问题。例如，教育问题就是典型的、不需要国会同意的州际契约。那些为了便于州际交流或者促进州际合作计划的州际契约通常也不需要联邦国会批准，可是那些强加实体义务的州际契约就需要联邦国会同意。
获得国会同意也并非是非常麻烦和负担繁重的程序。尽管一般州际契约要通过国会授权决议才能缔结，但是宪法既没有清晰地列举出必须同意的方式，也没有列举出缔结州际契约的时间。联邦最高法院一直坚持认为，国会同意可以是明示的或者是默示的，既可以在州际契约颁布前也可以在颁布后获得国会同意。国会同意可以是附条件的、有限制的或者暂时的，国会同意可以修改或者撤销，即使国会同意在最初做出时并没有清晰地保留这种权利。对每个缔约州来说，它们最希望在缔约时得到国会的明示同意。
（四）州际契约的修改和执行
州际契约一旦制定了，它们就只能按照自身方式或者成员间相互同意的方式来被修改或者终止。换言之，修改州际契约要求与缔结州际契约同样的程序，除非州际契约自身特别列出了其他的方法或者机制。违背州际契约条款就像毁约一样，可以得到司法救济。因为州际契约是州与州之间的协定，联邦最高法院是成员州之间争端解决的最通常渠道。不过，州际契约可以且一般是通过仲裁或者其他方式来解决争端的。
（五）颁布州际契约的期限
缔结州际契约并不一定非常复杂，但是缔约需要花费时间，特别是主要问题存在争议的契约。在20世纪60年代早期，人们对65个州际契约进行研究的结果表明：着手进行一项新州际契约的缔结，平均耗时总量大约是5年。这项研究结果并不适用于有关自然资源的州际契约缔结，涉及自然资源的州际契约的批准时间是相当长的。据调查，有19个涉及河流管理和水权的州际契约，它们的平均制定和颁布时间是9年。当然，这是一种例外。最近几年， 州际契约缔结的速度加快了。例如，1989年12月美国“中西部立法协调会”下面的一个委员会核准了《美国中西部高等教育州际契约》（Midwestern Higher Education Compact）草案，开始将这份州际契约交给中西部12个州（它们都是适格的成员）的立法者批准，13个月之后这份州际契约就生效了。
（六）州际契约的主题和主要的州际契约
州际契约的主题大体覆盖了二十一个门类，可以用图表清晰列举如下：
美国州际契约的主题和数量（1998年）
三、“省际协议”模式
（一）区域协调发展模式探索
1.国际区域协议模式
“长三角”和“泛珠三角”的快速经济和社会发展，促使人们关注区域合作模式和机制问题。起初有些学者和官员主张借鉴国际法上的“区域协议”模式来解释国内区域协调发展关系。早在1993年，一位立法研究者在探索地方性法规区域冲突问题解决办法时就指出：可以采用国际私法中的“区域协议”来协调地方立法中的区域冲突。(11) 在2000年， 另一位立法研究者在研究授权立法时已经注意到了珠江三角洲区域的立法主体因为立法权限来源不同所造成的立法冲突现象，强调高度重视从立法渠道来整合协调广东省、广州市、深圳市、珠海市、香港和澳门特别行政区之间基于不同立法权限来源和互不隶属关系而导致的潜在的、萌芽中的立法冲突，并且反复强调：寄望于通过中央统一立法来协调、规范不同法域涉及的相关的社会经济关系几乎是不现实的；寄望于通过最高行政机关的统一行政管理措施来安排、处置各种冲突和对立也近乎不可能。(12)
但是，人们逐渐发现国际法上的区域协议并不适合于中国，理由是它们是主权国家之间的事情，而且本身就缺乏实效性，本身也有从协议向制定法过渡的倾向（如欧盟统一立法）。
2.行政契约模式
最早从行政契约角度探讨“长三角”法制协调机制的是上海交通大学法学院的叶必丰教授。他认为“长三角”经济一体化需要法制一体化，但是在行政区划和利益主体不能改变的前提下，国家统一法制却满足不了经济一体化的要求了。按照《宪法》和《立法法》，既有的法律形式都是中央与地方之间的协调，不存在地方与地方之间相联合的法律层次和形式。在这样的立法体制框架下，“长三角”、“泛珠三角”之间不可能存在统一的地方立法形式和执行机构，多区域、多主体的法制建设和法律实施活动欲实现共同目标，就只能靠协调，建立行政契约制度和磋商沟通机制是必然选择。(13)
经过不懈努力，“长三角”十六个城市(14) 达成了许多行政协议。“泛珠三角”区域合作采取“9＋2”模式，2003以来由福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省（区）政府和香港、澳门特别行政区政府合作推动、发展起来，并得到国家发展和改革委员会、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心的指导。根据《泛珠三角区域合作框架协议》；“泛珠三角”区域合作协调机制包括行政首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、日常工作办公室工作制度、部门衔接落实制度。据不完全统计，“泛珠三角”区域合作达成的区际协议近70个。(15)
（二）“省际协议”的法律问题
本文把“长三角”和“泛珠三角”区域合作出现的行政契约（协议）称之为“省际协议”，以便与美国的州际契约分析对照研究。从“泛珠三角区域合作”既有的协作经验来看，我国的“省际协议”具有如下特点：（1）名称的多样性。 有协议／协定、纲要、备忘录、倡议书、议定书、意向书、宣言和“共识”（例如《广州共识》）等近十种称谓。（2）缔结主体的多样性。既有省市政府及其首长、厅局之间、处所之间缔结的协议，也有学会和协会之间缔结的协议，但是没有一项协议经过了地方或者全国人民代表大会或其常务委员会的批准或备案，因此协议的权威性较差。（3）法律效果差。从协议条款中的权利义务逻辑结构上看，法律规则意识不强，条款内容具有原则性、宣言性和政策性，缺乏明晰的权利义务拘束力。（4）执行力较差。从执行机构和机制看， 协议的执行方式并不是由一个独立的行政实体组织来操作的，协议基本上采取了联席会议和沟通联络这样松散管理模式来执行的。(16) （5）协议都是通过友好协商方式达成的，不与国家法律和政策相抵触，虽然有些协议具有更多的务虚色彩、没有就实质问题进行实质性的探讨，但是以契约方式形成决策恰恰是中国政府社会治理过程中所缺少的东西，因此“省际协议”的缔结模式值得提倡和推广。基于以上分析，我国已有“省际协议”中存在的问题值得反思。
1.“省际协议”是否是一种法律形式
通常所说的“法律”是作为一种立法表现形式，它需要具备的要素是：（1）必须是国家宪法或者法律明文承认的法律形式；（2）必须是一种指向未来和不确定多数人的、能够反复适用的普遍性规则的载体；（3）在逻辑上， 以严谨的权利义务规范结构为主要表现方式，法律条文的宣示和象征成份极少；（4）必须由具有立法权的机关或者联合机关批准；（5）必须具有该法律的执行机构。 透过这些构成要素观察，我国已有的多数“省际协议”很像一个个孤立的、独自发生效力的行政契约（协定）。例如，2005年8月5日，辽宁、吉林、黑龙江省检验检疫局在长春市签订《辽宁、吉林、黑龙江检验检疫局关于支持“中国吉林·东北亚投资贸易博览会”检验检疫大通关工作协议》就是典型的行政契约。“泛珠三角”九省区所签订的“省际协议”，就其表现形式上看，类似于一种新的法律形式，但是，“泛珠三角”的“省际协议”的条文具有较强的宣示性，缺乏严谨的权利义务逻辑结构，缺乏执法机构，它们很可能被异化为一个个宣言或者空壳化的行政协定（契约）。虽然，在美国有的州际契约条文也非常少，类似一个政策性规定，比如路易斯安纳州、阿肯色州、密西西比州签署的《三州三角洲经济契约》。(17) 但是，绝多数州际契约的条款都具有严格的权利义务规范结构和强有力的执行机构。
2.“省际协议”的法律效力
法律效力是由法律效果和执行力（effect and force）两部分构成的。法律效果是指法律规范对当事人(18) 的影响力，执行力是指法律规范对当事人的保护，是指对第三人的排他效力和阻断不履约的效力。从“长三角”和“泛珠三角”区域合作公布的“省际协议”的内容上看，因为缺乏合法的立法主体和有效的执行组织及制度机制，它们极容易流产，变成一个空洞的宣言和象征性指示。在美国，每个州际契约的条款中务必写上该契约的执法机构，州际契约的执法机构具有两个普遍而典型的特征：（1）该机构是依照州际契约，经过协商设定的长期性的行政实体（有会员单位、行政人员和雇员）；（2）采取委员会形式，一般情况下由每个州选举出相同人数的代表组成，每个代表拥有相同的表决效力，有时也吸收联邦政府代表或者联邦政府职能部门（如环保署）的官员参加，有时缔约州的代表人数也不相同，有的州稍多几个。
3.“省际协议”的合法性
我国已经达成的“省际协议”是否需要国家的批准？是否牵扯到与其他省份的权力冲突？单一制国家是否需要这种发源于联邦制国家的立法形式？
在美国，州际契约有的需要国会同意，有的不需要国会同意，有的只需要国会有限同意（limited consent），例如《大湖流域契约》（Great Lakes Basin Compact）。有时要求缔约时有联邦代表，最后由总统签署。州际契约的内容是受到限制的，要求维护宪法规定的基本权利，即要求遵循宪法保留和国会立法权保留原则，不能因地方保护主义而侵犯中央和各州的地方立法权和管理权。(19)
州际契约一般是由州长派代表签署的，州议会批准后，要通知州长，作为正式法律在本州公布，编纂入本州法典和国家法典。州际契约之所以由国会批准，是为了防止州际契约不当干涉国家权力和其他州的权力，比如《南部牛奶契约》（Southern Dairy Compact,1997）是否会形成南部地区对牛奶的垄断权力，就存在争议。继《东北州际牛奶契约》（Northeast lnterstate Dairy Compact,1989.(20)）创立“东北牛奶州际契约委员会”规制牛奶产量、销售、价格和配额之后，1998年底有11个州签署了南部牛奶州际契约，成立了“南部牛奶州际契约管理委员会”，以确保南部牛奶农场的持续发展、确保消费者有充足而纯净优良牛奶的本地供应。
我国“省际协议”虽然没有制定法上的合法性，但是具有民间认同的事实上的合法性。“省际协议”的合法性无法从宪法和《立法法》上找到法律根据，因为我国宪法和《立法法》根本没有承认中央政府和地方政府之间、地方政府之间可以联合制定法律。因此，“省际协议”（州际契约）这种法律形式的产生不仅仅是中央和地方分权的缘由，更主要的是一个事实问题，例如淮河、黄河、长江的水流域问题不仅仅是一个中央管理问题或者空洞的国家利益问题，而是流域内的居民最深切、最直接感受到的利害事实问题。
（三）“省际协议”的功能
在美国，有的州际契约是由40—50个州以及哥伦比亚特区联合签署的，50个州再加上哥伦比亚特区几乎就等同于整个美国，那么，为什么不由国会制定一个统一的联邦立法呢？原因在于通过契约方式形成的地方联合立法更能体现州政府对自身问题和共同问题的有效解决，体现了自身的主体性和能动性，是达到公平和效率的最好模式。《紧急状态管理协议》、《州际劳工保护契约》、《教育职员薪金移转协议》（Compact for Pension Portability for Educators,1989）都是为了解决区域协调发展等现实问题的，其中《教育职员薪金移转协议》作了一个有益尝试：建立一套程序来保障公立学校、学员和大学的职业雇员在州之间转移资金和薪金服务，使职业雇员能够因为职业短缺而迁移到他州，这些职员不必失去他们的薪金利益。
资源短缺化（尤其是水资源和能源问题）、利益多元化是我国面临的现实问题。例如，浙江省与内蒙古达成能源战略“省际协议”是否可以？是否可以采取“省际协议”方式来解决跨省教育中的打工子弟入学、“高考移民”、运输中的海口租赁(21) 等问题呢？安徽、 四川和重庆这样的“民工大省”是否可以与北京和南方发达城市签订教育和劳工“省际协议”呢？当北京地区收纳了其他省市民工子女入学后，民工户籍所在地省份就有义务向北京支付一定的教育经费，因为民工子女在原籍是应该和必须被给予教育经费保障的。
在美国，州际契约实行开放式签字准入原则，可以修改和废止。如果中国的“省际协议”也采取开放签字模式的话，最后形成的全国性法律就是一个典型的、自下而上的契约模式，就具有更广泛的可接受性、实用性和地方积极性。我国“省际协议”可以尝试的首选领域是教育、能源、劳工、污染和水流域治理，如果《黄河流域法》、《长江流域法》、《淮河流域法》、《松花江流域法》是由中央人民政府自上而下强加给流域内各个地方人民政府的，那么水污染、水生物保护、水资源利用、水权分配等问题可能永远无法达到一个较为理想的解决效果，而具有规范性和执行性的“省际协议”可能发挥独特的作用。
四、结论
“省际协议”适应了中国地方社会协调发展和法制互动的需要，是自发形成的一种制度创新模式，它彻底贯彻了契约方法论，以平等协商和妥协的方式形成决策和解决现实问题。但是，这些跨省、跨市的“省际协议”的合法性基础是什么、法律效力如何保障等问题亟需解决。“省际协议”模式可以借鉴中华民国宪法创制的地方联合立法模式、美国宪法创制的州际契约模式的优点，应该进一步完善“省际协议”条款中的权利义务规范和执行机构建设，在某些事项上应该得到地方立法机关和国家立法机关的批准，并允许司法救济。唯有如此，“长三角”、“泛珠三角”兴起的区域协调发展契约治理模式，才会更具规范性和实效性。
注释：
① 夏新华、胡旭晟等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第749页。
② 王世杰、钱端升：《比较宪法》（1942年原版），北京：中国政法大学出版社，1997年，第388页。
③④⑥⑦ 林纪东：《中华民国宪法逐条释义》（第四册），台北三民书局印行（初版1980年，第三版1986年），第74、75、2—5、12、6—7页。
⑤ 参见郑大华：《张君劢与1946年〈中华民国宪法〉》，《淮阴师范学院学报》2003年第2期，第213页。
⑧ 本部分写作吸收了美国《州际契约和机关》一书的内容，并通过法律检索增加了1998年以后美国新出现的州际契约的内容。See William Kevin Voi,Gary Nitting,Interstate Compacts & Agencies,1998.The Council of State Governments,1999.州际契约样本检索，登陆www.statesnews.org网址查询。
⑨ William Kevin Voi,Gary Nitting,Interstate Compacts & Agencies,1998,The Council of State Governments,1999,pp.7—9.
⑩ 本文所选择的“具有代表性的州际契约”通常具备下面两个特点之一：同类州际契约中缔结最早的，或者同类州际契约中最具有影响力的。——本文作者注。
(11) 参见郭道晖、周旺生、王晨光主编：《立法——原则、制度、技术》，北京：北京大学出版社，1993年，第181页。
(12) 参见周旺生主编：《立法研究》第1卷，北京：法律出版社，2000年，第292—293页。
(13) 叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期，第6页。
(14) “长三角”16城市是指上海市、南京市、苏州市、无锡市、南通市、常州市、镇江市、扬州市、泰州市、杭州市、宁波市、绍兴市、嘉兴市、湖州市、舟山市和台州市。
(15) “泛珠三角”区域已经达成的协议包括：1、《环境保护合作协议纲要》；2、《泛珠三角综合交通运输体系合作专项规划纲要》；3、《泛珠三角能源合作“十一五”专项规划纲要》；4、《泛珠三角科技合作规划专项规划纲要》；5、《泛珠三角信息化合作专项规划纲要》；6、《泛珠三角现代物流发展合作协议》；7、《泛珠三角区域知识产权合作协议》；8、《香港深圳法律服务合作协议书》；9、《泛珠三角区域农业合作协议》；10、《滇港体育交流与合作备忘》；11、《琼港体育交流与合作备忘》；12、《粤港澳体育交流与合作协议书》；13、《两广九市区域旅游合作框架协议》；14、《两广九市关于打造无障碍旅游区的合作守则》；15、《两广六市旅游协作协议书》；16、《江西省与广东省旅游交流与合作协议书》；17、《黔粤旅游合作协议》；18、《广东省与湖南省关于开展旅游交流与合作的协议书》；19、福建省、广东省《省（市）际旅游合作协议书》；20、《泛珠三角电视媒体合作框架协议》；21、《泛珠三角区域软件行业协会合作倡议书》；22、《泛珠三角区域电子商务合作发展行动纲要思路框架》；23、《泛珠三角区域CA互联互通合作意向书》；24、《关于“泛珠江三角洲经济圈”信息产业及信息化合作的协定》；25、《穗港关于联合投资推广的合作协议》；26、《闽粤赣十三市旅游交流与合作协议书》；27、《泛珠三角九省区人才服务合作协议》；28、《泛珠三角区域外经贸合作备忘录》；29、《关于加强深港合作的备忘录》；30、《粤港合作开展社会福利服务工作备忘录》；31、《首届“泛珠三角区域合作与发展金融论坛”备忘录》；32、《泛珠三角经济圈九省区暨重庆市道路运输一体化合作发展2003年议定书》；33、《川澳关于进一步促进双方经贸合作备忘录》；34、 《广东出入境检验检疫局促进泛珠三角区域合作的八项措施》；35、《泛珠三角区域科技合作长沙议定书》；36、《泛珠三角区域商会合作框架协议》；37、《粤澳科技合作协议》；38、《泛珠三角区域地方税务合作协议》；39、《泛珠三角区域水利发展协作倡议书》；40、《关于加强泛珠三角区域教育交流合作的框架协议》；41、《泛珠三角省区侨联（社团）工作协作书》；42、《海关积极参与和推动泛珠三角区域合作的十项措施》；43、《广东省与福建省关于省际公路规划与建设的备忘录》；44、《广东省与海南省关于省际公路规划与建设的备忘录》；45、《广东省与江西省关于省际公路规划与建设的备忘录》；46、《广东省与湖南省关于省际公路规划与建设的备忘录》；47、《广东省与广西壮族自治区关于省际公路规划与建设的备忘录》；48、《泛珠三角区域科技创新合作框架协议》；49、《泛珠三角区域商会信息交流协议》；50、《泛珠三角出版合作框架协议》；51、《泛珠三角区域九省区物价部门交流合作框架协议》；52、《泛珠三角区域无线电管理合作框架》；53、《泛珠三角九省区劳务合作协议》；54、《泛珠三角区域环境保护合作协议》；55、《泛珠三角区域知识产权合作协议》；56、《泛珠三角九省区药品监督稽查合作协议》；57、《泛珠三角九省区药品检验合作协议》；58、《泛珠三角九省区食品药品监管合作框架协议》；59、《泛珠三角九省区食品药品监管合作联席会议制度》；60、《泛珠三角区域省会城市合作协议》；61、《泛珠三角区域质量技术监督合作框架协议》；62、《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》；63、《泛珠三角省区社科科研协作〈广州共识〉》；64、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》；65、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》；66、《泛珠三角区域合作框架协议》；67、《泛珠三角城市投资促进机构合作宣言》。参见“泛珠三角合作信息网”，http://www.pprd.org.cn/ziliao/zhengce.搜索截止日期：2005—8—27。
(16) 各省区成立的“泛珠三角区域合作日常工作办公室”，是一个常设性派出机构，不是具体执行协议的机构。
(17) Tri-State Delta Economic Compact,1997.由四个部分组成：(1) Entry Into Compact; Purpose; (2)Cooperative Endeavors Involving the State; (3)Finances; (4)Cooperation of Departments,Agencies and Officers.
(18) 在美国，州际契约的当事人称为The signatory States或者party state。
(19) See Desert Pacific Economic Region Compact,1998.
(20) 康涅狄格、缅因、马萨诸塞、新罕布什尔、罗德岛、佛蒙特六个州签署，1996年3月28日由联邦国会批准。
(21) 吉林省因为没有出海口，已经有吉林籍全国人民代表大会代表和全国政协委员反复提出《关于辽宁省丹东市划归吉林省的建议案》要求将辽宁省丹东市合并给吉林省，据说丹东市也有代表和委员表示支持，认为这是“双赢”。为什么不能通过立法从辽宁省租借一个海港呢？为什么有的省、自治区、直辖市会把自己的资源“烂”在手里呢？
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