上海浦东新区小城镇建设和规划研究[＊]，本文主要内容关键词为：上海浦东论文,新区论文,小城镇建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 小城镇建设、发展的重要地位
1.1 是浦东新区农村地区城市化的内在要求
目前，浦东开发已进入了第六个年头，新区投资环境已大为改善，各重点小区建设初具规模，金融、贸易、房地产等第三产业全方位启动；相比之下，新区农村面貌变化不大，形成城乡间较大的形态反差，因此加快新区农村地区的发展和农村城市化进程已成为当务之急。而国内外城市化进程的规律表明：大城市郊区的城市化是沿着一条以新城建设为中心的集中化——郊区化——城市带的轨迹发展的，因而在浦东新区的农村地区城市化过程中，小城镇建设既是城市化的内在要求，也是城市化的主要地域形态。
1.2 是促进浦东新区农村地区产业结构高度化的必然选择
发达国家的经验说明，工业化和城镇化同步发展是一条普遍规律。目前，工业虽已成为浦东新区农村的主导产业，但乡镇工业点多面广，散布于农村地区，无法实现企业规模经济，更给新区农村产业转换和产业结构高度化带来了重重阻碍。小城镇的建设，首先可以使大量乡镇企业适当集中，发挥集聚效益；其次可以使现有分散建设的住房适当集中，节约土地，节省基础设施建设的资金，从而保证新区农村产业发展所需的资金和土地；再次，小城镇的建设和发展，必定会以其强大的人流，物流、信息流和科技流来促进地区工业和第三产业的发展，促使新区农村地区产业结构合理化和高度化。
1.3
是加速浦东新区农村城乡一体化和现代化步伐的必由之路
区域经济增长在地域上表现为由点到面，由中心逐渐向外缘扩散的过程，这些经济支点就是座落于区域内星罗棋布的小城镇。浦东开发是城乡一体的社会全面开发，为达到城乡一体、共同发展的目的，就必须培育和发展新区小城镇，使之成为新区未来经济发展的新的增长点，以带动周围农村地区的繁荣与发展。同时，也只有通过小城镇的带动和扩散作用，才能加速新区农村城乡一体化和现代化的步伐。
2 浦东新区小城镇发展的现状特点与主要问题
2.1 浦东新区小城镇的现状特点
浦东新区现有小城镇28个，城镇总面积约25km[2]， 约占新区农村地区总面积的5.7%，1993年城镇总人口22.24万， 占新区农村人口的38.5%。
2.1.1 城镇规模小，功能不健全
新区小城镇用地规模和人口规模都比较小。28个小城镇中，面积不足0.5km[2]的城镇有18个，其中顾路镇仅0.08km[2]；从人口规模来看， 不足5000人的城镇有19个，占68%，其中最小的凌桥镇仅300人。
浦东新区小城镇行政管理职能突出，在28个镇中，有27是所在乡（镇）政府的所在地。但由于城镇规模小等原因，它的生产、居住、教育、医疗、文化娱乐、商业贸易诸功能却大都不健全或不够发达，城镇产业结构单一，尤其是第三产业落后，难以满足生产和居民生活需要。
2.1.2 城镇分布均匀，规模等级层次已初步形成
浦东新区小城镇分布比较均匀。位于内环线以内的城镇有2个， 即洋泾和花木镇。位于内、外环线之间的城镇计有14个，位于外环线以外的城镇有川沙、凌桥等12个。在农村地区，大约每2 公里范围内就有一个小城镇。
另一方面，新区小城镇的规模等级层次已初步形成。从规模层次看，新区小城镇可分为四个层次：第一层次的小城镇集聚人口在万人以上，有5个；第二层次的小城镇人口为5千至1万，有4个；第三层次的小城镇人口为2千至5千，有11个；第四层次的小城镇人口在2千以下，共8个。此外，新区小城镇首位度不高，只有1.87，四城市指数为0.93。
2.1.3 城镇外来流动人口多
浦东开发吸引了大量外地劳动力，据统计，1993年新区外来流动人口约12万，其中流入城市化地区的7—8万，流入农村地区的有4 万多人。在这4万多人中，约有2万多人流入新区的小城镇，占城镇总人口的10%左右，其中又以三林、六里、洋泾、花木、北蔡、张江、高东、东沟、龚路、合庆等镇为多。其中高东镇流动人口竞超过城镇常住人口的规模，占城镇人口的53.7%。
2.1.4 部分城镇农业人口比重较大
在浦东新区小城镇总人口中，非农人口为18.51万，占83.2%， 农业人口为3.73万，占16.8%，其中农业人口比重在不同城镇间相差悬殊，高桥、江镇、蔡路、高东、凌桥、花木等镇几乎100 %的人口均是非农业人口；而北蔡、施湾、黄楼、唐镇、六团、王港、龚路、杨园、高南等镇农业人口比重均超过非农业人口，所以，与国内其它地区相比，浦东新区不少小城镇农业人口比重偏高。
2.2 浦东新区小城镇发展中的主要问题
当前，浦东新区小城镇建设面临的困难很多，其中突出的是建设资金短缺。城镇建设内容广，配套性强，均需要大量资金，国家不可能直接投资，地方财政也有困难，这就制约了新区小城镇建设的快速、稳步发展。问题之二是村镇建设缺少合理规划。近年来浦东新区在村镇建设方面已投入了一定资金，由于缺少合理规划，建设项目如同天女散花，农村住宅越造越多，越造越大，但村落格局依旧，农村自然经济的形态并未有根本性的改观。浦东新区小城镇建设的问题之三，是非农化的不彻底性制约了小城镇建设发展。当前，浦东新区农村劳动力产业转移与地域转移即非农化的不彻底性，在很大程度上制约了城镇建设的发展。很多农业劳动力已转向工业、建筑业和第三产业，但仍以不同的形式占有农村的耕地，有的长期兼营农业，有的则在农忙时兼农务耕；此外，在已由农村迁往城镇，并且在城镇定居的人口中有相当一部分仍以不同形式保留着农村的住房。据调查，浦东新区农村大约有一半的非务农劳力都不同程度地兼营农业，即使在进镇落户的农民中，经营或每逢农忙需兼农务耕者的比重也达25%；仍以不同形式保留农村住房的比重约有60%左右。由于上述原因，土地便不能在农村劳动力产业转移与地域转移的过程中流转（即使是流转，也往往是表面的和不彻底的）。这样，土地经营的规模效益便难以获得，也难以进行专业化、社会化和现代化的农业生产，进而使工业化与城市化受到不利影响。
新区小城镇建设的问题之四是缺少人才。新区开发急需大批专业技术人才，到2000年，各类专业技术人才缺口达20万，2010年缺口将扩大到40万。在这一大背景下，小城镇建设人才短缺现象更为严重。
3 小城镇的地域发展战略与规划设想
3.1 发展战略与规划设想的提导思想
首先是超前性与高起点的原则。浦东新区的小城镇建设应面向世界、面向二十一世纪，这就要求规划设想一定要具有超前性和高起点的特色，体现跨世纪的手笔。
其次是系统性原则。必须以系统思想贯穿小城镇规划和建设，要重视构建和形成浦东新区城镇网络体系。应根据各城镇的区位条件和经济基础，形成不同层次的小城镇，并使这些城镇之间有机地结合起来，形成城镇网络体系。
第三是整合性原则。浦东新区建设是上海大都市建设的一部分，新区小城镇的建设必须整合于上海市城市建设，必须与上海城市发展和规划建设相一致，与浦东新区现代化堿区的总体规划相协调。
第四是突出个性原则。浦东新区农村地区小城镇规划要体现各自的个性和特色，应根据其原有基础和与中心堿的经济联系确定各城镇的职能分工、发展方向，选择适宜的产业结构，并注重发展现代第三产业，以避免“一刀切”的弊病，并保证小城镇发展走高起点，跨越式的产业发展道路。
第五是实践性原则。浦东新区小城镇规划的最终目的是为了实施、实现这一规划，所以规划工作必须以实践性原则为指导思想。小城镇的规划，既应指明小城镇的职能分工、发展方向，更要构建各城镇具体的发展框架，以使规划工作真正落到实处。
3.2 地域发展战略
3.2.1 环线发展
以内、外环线为界，可把新区的小城镇分为内环线以内的城镇，内外环线之间的城镇和外环线以外的城镇等三大类。内环线以内的两个小城镇目前基本上与现代化的城区融为一体，到本世纪末它们所在的乡域也会完全城市化，成为现代化城区的一部分。因此，其规划要与城市总体规划相一致。内、外环线之间的城镇及其所在的乡域部分地区也将于本世纪末或下世纪初先后融入城区，成为集中的城市化地区，它们近期应以集聚乡镇企业，发展第三产业以及吸纳农村剩余劳动力为重点，在发展过程中要严格按照浦东新区总体规划和城市规划进行定位。外环线以外的城镇所在地区均属农村地区，大规模的人口城市化要在下个世纪稍晚一段时期才能开始。所以，区内各镇目前应以逐步集聚乡村人口和乡镇企业为主，可相对自由地发展；远期则由配合上海第二国际航空港和5号沟港城的建设， 大力发展临空临海型产业以及各项为港区服务的产业，以形成浦东最外一环城镇集群。
3.2.2 轴线发展
浦东新区的地域开发将沿三条发展轴线，由点到线、由线到面，逐步展开。这三条发展轴线是：①以东方明珠电视塔为起点，经陆家嘴金融贸易区、张杨路购物中心、花木博览中心、川沙城厢镇，至规划中的国际航空港的东西发展轴。②沿黄埔江、与杨高路平行、连结外高桥、金桥、陆家嘴、六里开发区的南北发展轴。③自西北角的外高桥、经华夏商业旅游区，至规划中的国际航空港的江海发展轴。因此，浦东小城镇在地域空间结构上也应沿着上述几个发展轴，采用多轴优核、珠联璧合的发展形式，用上述三条发展轴和内外环线将新区内星罗棋布的城镇和村落串联起来，最终和已经开始大规模建设并将不断向外扩展的浦东新市区相互融合，共同形成覆盖整个浦东的城市化地区。
3.2.3 分区发展
根据浦东新区总体规划，到本世纪末基本建成外高桥保税区、金桥出口加工区、陆家嘴金融贸易区和张江高科技园区。在此基础上，以四个重点小区作为优先发展的增长极，采取优核组团，分步推进的地域发展战略，到2010年基本建成外高桥——高桥、金桥——庆宁寺、陆家嘴——花木、张江——北蔡和六里——周家渡五大综合分区，构成浦东新区具有国际一流水平的城市化核心区域。据此，我们把新区小城镇分类如下：①位于陆家嘴——花木综合分区的城镇，即花木和洋泾镇。该综合分区的规划发展方向为金融、商贸、信息和房地产，将与隔江相望的外滩共同构成大上海跨世纪的中央商务区（CBD）。 本着级差地租的原则，上述两镇在产业发展上要大力发展“含金量”高的商贸、房地产等第三产业。位于浦江沿岸的洋泾镇应及时转变用地性质，加快住宅建设步伐，除保留少数技术密集且与周围环境相容的工厂外，现有的大多数工厂都要转移出去。花木镇将是新区未来的文化和行政管理中心，今后应着力发展商品住宅和办公楼宇，并以跨世纪的眼光，坚持高标准，使商品住宅和办公楼宇向高层和高级化方向发展。②位于金桥——庆宁寺分区的小城镇，即金桥和张桥镇，两镇现有规模狭小，设施落后，而金桥出口加工区的设立与所在分区的发展为金桥、张桥两镇的建设提供了难得的发展机遇。首先，金桥出口加工区将重点发展机械电子、仪器仪表、计算机及软件、医药化工、生物工程等加工工业与高新技术产业，上述两镇在产业结构上也要与出口加工区保持连贯或相互补充，促进产业结构的升级换代。其次，金桥出口加工区的建设使金桥、张桥两镇的性质发生了变化，由主要为所在乡域人口提供行政管理和生活服务的小城镇转变为为周围地区提供商业、办公、居住、娱乐配套服务的综合居住区，将来会逐步演变为现代化城区的一部分，这样，城镇周围的土地也将转变使用性质，发展工业、商贸和房地产。再次，随着金桥出口加工区的建设与金桥——庆宁寺分区的发展，该分区的人口也会有一个较大幅度的增长，到2010年常住人口将达45万，会大大促进两镇房地产业以及其它相关产业的发展。③位于外高桥、高桥综合分区的小城镇，共有高桥、高南、高东、高行、东沟5个镇。 外高桥保税区和外高桥港区的建设为这五镇的发展注入了新的活力，外高桥地区要建成全国开放度最高的综合性自由贸易区，形成我国最大的处于“境内关外”的区域性国际贸易中心和离岸金融中心，因而上述五镇应紧紧围绕着港区和保税区建设，发展出口加工业、仓储业、房地产业以及其它为港区和保税区服务的第三产业，从而更新和丰富城镇产业结构的内容。另外，随着外高桥保税区和港区的建设，分区内农村用地会逐步减少，城市化水平提高，这些小城镇将逐步由农村小城镇向城市社区转化。对于分区内城镇的发展，一方面各镇应充分利用区位优势，因地制宜的发展，如高东镇即可根据其临近外高桥保税区和外高桥港区的优势，大力发展住宅建设，提供动迁用房；而高桥则应在大力发展房地产业的同时，凭借已有的石油化工基础，进一步发展以石化深加工为主的高分子材料精细化工。另一方面，各镇还应走联合发展的道路。如高桥地区位于“外高桥、高桥分区”的中心，是区内最具潜力的待开发区，但其处于“一地三府”（高桥镇、高桥乡、高南乡），缺乏统一规划，很难进行布局合理的高水准开发。如能打破这种状况，按照浦东新区城市总体规划的要求，走联合发展的道路，则会大大促进该地区城镇建设和经济振兴。④位于张江——北蔡综合分区的小城镇，即张江和北蔡镇。这一分区将重点建设张江高科技园区，逐步形成集开发、生产、销售、科研、教育、培训和博览于一体的高新技术开发区。因此，张江和北蔡两镇应充分利用所在区域内的科技优势，更新和改造传统产业，使之向技术劳动密集、高附加值的方向发展，并逐步整合为张江大工业区的一部分。另外，配合张江北侧楔形绿带中将要建设的旅游开发区建设，发展宾馆、饭店、旅游工艺品的生产和销售等为旅游服务的产业。北蔡镇交通便利，区位条件优越，金融、贸易和房地产业应该有一个大发展。⑤位于周家渡——六里综合分区的小城镇、包括六里、杨思和三林。该分区将重点建成商贸服务业发达、市政交通设施完善、人文环境优美、生活氛围文明的现代化生态城区。据此，六里、杨思和三林均要调整产业结构，把现有的冶金、建材等环境污染较重的工业转移出去，重点发展新技术、深加工的工业。另外，配合建设和居民的动迁，大力发展房地产业；配合生态社区的建设，在规划上超前考虑布置一批与之相配套的第三产业项目。在现有的三个小城镇中，三林镇所在的乡域面积最大，人口城镇化水平最低，但也是开发潜力最大的地区。在此将安排较大规模的动迁基地，还将在三林和龙华之间修建跨越浦江的大桥，三林镇的城市化程度和人口规模都会因此而提高。⑥毗邻国际航空港的小城镇，包括川沙、江镇、施湾和六团。目前，在江镇和施湾乡境内正在规划建设上海第二国际航空港，它远景规模将达6 千万人次的年客运量和150万t的年货运量。它的建设为毗邻的小城镇提供了难得的发展机遇：首先，小城镇要为大量征地人口提供住房和就业机会；其次，空港建设将会促进宾馆、酒店、商业、贸易、金融、保险、文化娱乐、仓储等第三产业及其它临空产业的发展。在上述4镇中， 川沙镇为原川沙县的县城，人口和用地规模较大，基础设施也较为齐全，历史基础好，正处于东西发展轴的关键部位。它极有可能在下个世纪的头10年和20年内发展成为集聚20～30万人口的扼守空港的重镇。江湾、施湾两镇距机场最近，受机场航道高程限制，各类建筑不宜超过20m，住宅应在5层以下，这在规划时应予以注意。六团镇的发展条件也很优越，应与其它三镇联合发展临空产业，共同形成空港城。⑦毗邻5号沟港城的小城镇，包括杨园和顾路镇。规划建设的浦东5号沟港区建成后，浦东新区与长江流域的物流联系将进一步增强，国际贸易也会有较大幅度增长。因此，毗邻港区的两镇应抓住机遇，积极引进外资，搞中外合资和国内联营，发展为港口服务的产业。另外，5 号沟港城的建设还将与外高桥保税区建设一体化发展，杨园镇应充分利用便利的交通和区位优势，大力发展出口加工、转口贸易、仓储和房地产等产业。顾路是一个沿河带路型的产业，主要沿顾曹公路延展，这种带状的扩展已不能适应未来发展的需要，今后应向东北方向扩展，并在这一过程中，逐渐和5号沟港区融为一体。⑧其它，包括孙桥、凌桥、龚路、 王港，合庆、蔡路、唐镇、黄楼8个小城镇。孙桥镇地处城市外环线以内， 邻张江高科技园区，今后应与高科技园区一体化发展。凌桥镇处黄浦江与长江交汇处，南邻外环线和外高桥保税区，对外联系方便，随着外环线、淞浦越江隧道工程等重大市政工程项目的付诸实施及三岔港森林公园的兴建，凌桥的对外交通会更加通畅，今后应着力发展地产、商业贸易和旅游服务业，发展出口加工和仓储业。王港、龚路、合庆、黄楼等镇则应配合工业小区建设与农业剩余劳动力的转移，逐步扩大规模，最终形成与工业小区一体化发展，相对独立完整的小城镇。
4 实现发展战略与规划设想的对策
4.1 多渠道筹建城镇建设资金
针对浦东新区小城镇建设缺乏资金的困难，可走集体、个人甚至外资等多渠道筹资的路子。小城镇住宅建设可采用农民集资和商品房出售的办法；生产性建设资金可通过建立股份制企业加以解决；公共设施投资则可采用土地批租、房地产开发效益滚动，发行债券或城镇建设投资股票、过路过桥有偿收费，对进镇农民收取适量城建费等形式加以解决。另外，还可以通过合资、合作等途径吸引外资，依靠新区关于小城镇发展的优惠政策聚集资金，以及通过提供在浦东和上海的落脚点来换取外地企业或单位资金投入。
从国内其它地区小城镇建设的实践来看，发动农民集资建镇具有重要意义。奉贤县洪庙镇及浙江苍南县龙港镇都是成功的例子，新区小城镇建设也要高度重视发动农民集资建镇。
4.2 加强规划，促进农民易地转移转变
由于缺少合理规划，浦东新区原有村镇建设虽投入一定资金，但村落格局依旧，延缓了农村城市化的进程。在浦东新区农村今后的发展中，一定要加强合理规划，按城市化的要求统一规划住宅建设。小城镇建设也受到农民“离土不离乡”就地转移形式的影响。与过去农村劳动力的稳性失业相比，“离土不离乡”无疑是一大进步。但这种非农化的不彻底性既有很大的封闭性，又很难要求农民与历来相依为伴又近在咫尺的土地和房舍分离开来。为了推进新区小城镇建设发展，应积极创造条件，使非农化向“离土又离乡”的易地转移形式转变，并在这一过程中加快土地的流速与集中，发展农业适度规模经营，为人口城市化的发展奠定坚实的农业基础。
4.3 重视人才培养，努力吸引外来人才
为改变新区城镇建设缺乏人才的局面，可采取以下措施：第一，吸引农村中的能工巧匠和有一技之长的农民到小城镇从业。第二，采取优惠政策吸引外地人才到小城镇工作。第三，高薪招聘社会上有能力的离退休人员。最后，充分利用上海的人才优势和科技优势、与科研部门和大专院校联合，吸引人才到小城镇搞技术协作和承包，互助互利。
[＊] 本文是在浦东新区综合规划土地局下达课题“浦东新区域镇建设与农村劳动力转移”基础上写成的，承蒙华东师范大学张善余、陆心贤两位教授指导、修改，特此鸣谢！
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