缓解地方政府合作困境的合作治理框架构想——以长株潭公交一体化为例，本文主要内容关键词为：地方政府论文,困境论文,框架论文,公交论文,长株潭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2010)04-0031-08
一、问题的提出
现阶段我国地方政府之间的合作正在形成，如长三角、珠三角、京津唐等地方政府或签订各种合作协议，或举办各种合作论坛，以种种宣誓合作的行为掀起了区域合作的热潮，但现实中政府间的这种合作遭遇了一些困境，如研究发现，长三角政府间合作议而不决，决而不行。政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性，甚至有些二十年前所探讨的议题在二十年后依旧原地踏步[1]。这种困境意味着长三角现尚处于地方政府合作的初期阶段，地方政府间合作是貌合神离[2]。这种仅有政治宣誓意义而无实际合作行为的政府间合作在其它有区域合作的地区也屡见不鲜。政府间合作无疑是区域合作的重要推动力量，但是政府间合作怎样才能从口号走向行动？政府如何才能有效调动区域内各种力量？政府间应该怎样合作才能解决越来越多的区域问题？
二、合作治理的理论渊源
20世纪后期，人类的社会治理模式变革进入了一个迅猛发展的时期。90年代以来，各国政府和非政府的部门间建立起了一种合作治理机制，即政府在制定社会经济政策时，与各种非政府的、营利的、非营利的、社会团体等进行协商、对话和合作，并以协商结果作为公共政策的依据。合作治理力图实现的平等、合作、协商、民主的理念一直是人类社会治理模式所追求的终极标准，并且人类社会发展不同制度下政权组织的不同形式也暗含着对合作治理精神的向往和追求。
（一）集权制度下合作治理的虚像
在集权制度下，密尔认为，“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至多是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”[3]这种以公民“被要求参加政府”、“亲自担任公共职务”的方式，就是在当时的制度环境中对公民参与合作治理活动的经典定义，也是公民参与合作治理的最大可能。但即使是这样，在一个很长的历史时期内，在实际的政治生活中，西方国家使用行政权的政府却一直是不允许公众参加的，即使它已在具体的事务上听取公众的意见，也只是一种姿态，至多也只是出于改善集权形象的需要。所以，密尔所说的“属于社会整个集体”以及“对该最终的主权的行使有发言权”完全是个空头支票[4]。特别是到了20世纪，在越发完善的官僚制的层级结构中，无论怎样动员或接纳公众的参与，也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假相。
（二）民主制度下对合作治理的向往
在对民主行政的理想追求中出现了强调公民参与的治理模式，希望通过“分权寻求公民参与行政事务、咨询团体、董事局，并鼓励公民更多地控制服务提供的过程”[5]。这种模式认为：(1)只有通过积极的参与才能够最有可能达到最佳的政治结果，这些最佳的政治结果不仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断，而且也符合民主的规范；(2)通过参与，公民能够帮助确保个人利益和集体利益不断地得到政府官员的倾听和关注，而且还能够防止统治者侵犯公民的利益；(3)民主参与可以增强政府的合法性，因为参与决策的人们更有可能支持那些制定与执行那些决策的机构[6]。但是这种强调公民参与的治理模式是建立在人人都有着浓厚的参与热情的假设上的，而在现实的社会治理过程中，并不是每个人都会抱有这种热情，即便是关涉到切身利益，也会有许多人不愿投入到参与行动中去[7]。现实中存在的参与冷漠使通过强调公民参与追求平等、合作、民主的治理模式的美好愿望也成为难以实现的梦想。
（三）逐渐成为西方社会主流的合作治理
探索如何实现平等、民主、协商的合作治理模式一直是人类社会从未中断的努力，政治学中的协商民主理论，行政学中的新公共行政运动和新公共管理运动，社会治理实践中持续发生的行政改革，所有这些都是为了寻求高效、民主、平等的社会治理模式。尤其我们正处于后工业化的进程中，社会的高度复杂性使政府统管社会的治理方式越来越具有不可能性。社会的有效治理，应当是政府与社会各种力量一道去进行治理。合作治理理论从根本上排除了政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。合作治理在行为模式上超越了政府过程的公众参与，它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构[7]。合作治理强调的不是控制导向的治理，而是政府与民间，公共部门与私人部门之间的合作与互动，是治理主体平等前提下的共治。合作治理以其有效的治理方式，正逐渐成为西方社会主流的社会治理模式。
三、我国地方政府间合作治理框架及其要素
合作治理理论为我国解决区域合作问题提供了一个很好的思路。笔者在对长株潭一体化问题进行调研的过程中，发现长株潭公交一体化过程中地方政府间合作的实践与合作治理理论具有内在的契合性.因此，借鉴合作治理理论，借助长株潭公交一体化的实践，本文尝试着构建解决我国地方政府间合作困境的一般分析框架，并将之称为“地方政府间合作治理框架”。
（一）地方政府间合作治理框架的蕴涵
地方政府间合作治理是一种由多个地方政府和非政府部门的利益相关者直接参与协商的、正式的、旨在制订解决区域公共问题的政策或管理区域公共事务的制度安排。
地方政府间合作治理有以下重要特点：(1)合作论坛由地方政府发起主办并定期举行；(2)合作论坛的参与者包括非政府部门的利益相关者；(3)参加者直接参与决策，其意见并不仅仅是被政府部门“所咨询”；(4)论坛的目的是希望在区域问题的利益相关者之间达成共识以制定决策；(5)合作治理的重点是制定跨区域的公共政策或进行跨区域的公共管理。
需要进一步说明的是，虽然“治理”内含着不同行动者的不同行为，但本文只关注地方政府在合作治理中的作用。本文使用的“利益相关者”既指作为个人的公民的参与，也指有组织的群体的参与。为方便起见，本文还将用“利益相关者”来既指政府部门，又指非政府部门利益相关者。并且，合作治理绝不仅仅是向非政府部门的利益相关者咨询建议，合作治理意味着地方政府部门之间以及地方政府和利益相关者之间的多向交流和相互影响。合作还意味着，非政府部门的利益相关者对政策结果也要负责。因此，本文强调利益相关者必须直接参与决策，虽然最终的决策权属于政府机构，但利益相关者必须直接参与决策过程。
此外，合作论坛中的决策是以达成共识为导向的。虽然地方政府有做出决策的最终权力，但合作治理的目的通常是在利益相关者中能够达成某种程度的共识。之所以使用共识导向这个词，是因为合作治理的论坛常常很难达成共识。然而组织利益相关者参加有明确目的的、多边商议的、正式的论坛的前提，就是为了达成某种共识，或至少能发现有共识的共同领域。
（二）地方政府间合作治理的要素分析
合作治理框架有三个主要的因素，政策舞台、政治权威和参与网络。每一个因素都可以进一步细分。政策舞台上合作组织、治理平台诠释了决定地方政府合作进程的关键因素，政治权威和参与网络解释了地方政府合作进程顺利或滞缓的原因。合作过程本身就是高度迭代和非线性的，因此，可以把这个过程简化理解为一个循环周期（见图1）。下文分析每个要素，并说明其对合作治理框架的相关影响。
1、要素一：政策舞台
政策舞台指提出问题、酝酿备择方案、做出政策选择的正式官僚组织与机构，它说明的是地方政府合作的正式的、静态的和制度层面的因素。其中，合作组织的协调力和治理平台的开放性和平等性对地方政府间合作有重要影响。
(1)合作组织的协调力。区域合作组织的协调力在很大程度上决定了地方政府合作的效应和效益。高效的协调力来源于两个方面：其一是合作组织的权威性。权威意味着合作各方承认合作组织的领导，接受合作组织的协调，执行合作组织的决策。在当前我国行政管理体制下，一个不具有比合作各方更高级别的协调组织，其权威性是难以保证的。以缺乏足够的行政控力和协调权威的跨区域政府合作组织来推进地方政府间合作的做法，在实际操作中也是不现实的。其二是合作组织工作方法的有效性。合作组织的基本职能大都是“规划、联合、协调”，而合作组织进行协调的对象都是具有一定财力财权并有能力进行博弈的地方政府及其部门，如何能让它们的地方利益或部门利益服从区域整体利益，除了行政上的权威性以外，其开展协调的方式方法也是决定能否有效推动合作各方走向共识的关键。单以行政力强制命令各方进行合作和协调的方法必然受到抵制，而搭建平等协商对话的治理平台是行之有效的方法之一。
(2)治理平台的开放性和平等性。首先，合作治理的平台必须具有开放性，因为“合作成功的首要条件是它必须对所有受到影响的利益相关者具有广泛的包容性”[8]，而且“大凡成功的合作治理都非常注意让利益相关者参与，排斥关键利益相关者是合作治理失败的关键原因。”[9]除了地方政府，区域合作的治理平台还应该涵纳与合作相关的非政府组织、市场主体等所有利益相关者。其次，治理平台还应该具有平等性。利益相关者不论地位高低、实力强弱都能够平等地进行协商和对活，真实地发表看法和维护利益，在透明的、公开的规则下进行协商和合作，最终求同存异达成共识。假设合作方分别命名为A、B、C……，合作各方根据自有的资源条件和利益诉求分别对合作有着不同的期望，并依此制订不同的合作策略A1、B1、C1……，合作治理的平台上各合作方无论实力大小强弱都能进行平等对话和讨论，在多轮协商和谈判中，合作各方为了达成共识做出让步或妥协，并调整合作策略A2、B2、C2……，再进行新一轮的协商谈判，最终合作各方达成共识形成合作方案，因为这种合作方案是合作各方在平等协商的基础上制订的，所以会得到合作各方真心实意地认可，在执行中也能够得到贯彻执行。
图1 合作治理框架示意图
2、要素二：政治权威
政治权威是地方政府合作能否顺利进行的另一个关键因素。在当代中国的决策过程中，政治权威起着决定性作用，政治权威特别是主要领导人比较容易将个人的价值观念和行为方式融入决策过程之中，“领袖的一句话常常就是关键性的政策或创议，很少受决策程序和规则的限制。”[10]政治权威对合作的进展会发挥促进或者阻滞作用。在地方政府合作中，政治权威对合作事宜的态度往往起着助力或者阻力的作用。当政治权威对合作事宜持赞成态度时，能够促使相关政策和项目迅速提上政府的议程；而当政治权威对合作丧失兴趣和信心，缺乏持续性关注时，也就会使得政策的机会之窗关闭。此外，政治权威在地方政府合作的进行中，还能操控设立合作的政策议程“机会窗”，并提供非制度性动力，加速合作的进程。
3、 要素三：参与网络
参与网络表明了政策过程中发挥影响作用的其他机构、团体或个人所组成的非正式网络。参与网络的多元化程度决定合作的政策方案内容的合理性和可接受性。参与者的多元性主要体现在政策方案的制订环节。首先，合作相关的利益相关者参与合作项目有关政策制定的酝酿，充分协商和多方论证，能够有助于政策方案的完备性和合理性。其次，在制定具体政策方案内容的环节，由体制内的技术官僚和体制外的知识智囊一并共同设计政策具体内容，能够保证政策方案的科学性、专业性和可行性。政府体制内的技术官僚是指政府部门中相对稳定的、专业性的部门官员。政府体制外的知识智囊是对某个行业某项领域有着深入研究、在政府制定政策时发挥咨询、建议和参谋作用的专家学者和机构，他们是政府政策制定的外脑。再者，社会精英、人大、政协、社会研究团体等在合作方案的制订中也发挥献计献策的重要作用，他们是政策内容影响层的主要构成。
四、案例分析
下文试图用长株潭公交一体化政策的制定过程来说明地方政府的合作治理框架。长株潭是我国内陆省份最早提出经济一体化的区域，曾两度提出过三市公交一体化。第一次是在20世纪80年代，第二次是在20世纪90年代。前者在政策选择阶段即陷入停滞并无果而终滞，后者的政策过程虽耗费十年但最终出台并得到执行。两次公交一体化政策过程中地方政府的合作对比极为耐人寻味，作为地方政府合作的案例研究具有很强的典型借鉴意义。
首先了解两次公交一体化中三市政府合作的行进过程。第一次公交一体化的政策过程分为以下几个阶段：
(1)政策议程设定：社会精英给政府提案和实施方案；高层领导听取汇报做出批示。
(2)方案形成阶段：1984年11月成立长株潭办，1985年1月开始召开三市市长联席会议。三市先后有12个部门举行了协调会议。之后又召开了3次三市交通局长会议，三市对公交站点进行了初步的勘查，初步商定了各个站点和线路。
(3)政策选择阶段：1987年5月，长株潭办兼职负责人提出辞职报告，7月政府批准，一体化工作移交给湖南省政府协作办公室。长株潭一体化的推进停顿下来。
第二次公交一体化的政策过程是：
(1)政策议程设定：长株潭三市市委书记联合提议，三市市委市政府主要官员、省直部门有关负责人和专家学者共同商议。
(2)政策方案形成：1998年成立长株潭经济一体化协调领导小组。随后，三市相继成立了长株潭经济一体化办公室。
1999年湖南省建设厅在组织三市公交行业内部征求意见会的基础上，形成《长株潭三市公交同城化方案及评价》，并在其基础上于2000年、2004年、2005年、2006年提出过《长株潭城市公交一体化实施方案》。
湖南省交通厅在组织三市交通行业部门会议商讨后形成了《关于对长株潭交通一体化方案（建议草案）的反馈意见》，并分别提出过2000年、2004年、2005年、2006年不同时期的《关于对长株潭交通一体化建议草案》。
1999年5月湖南省物产集团与三市公交行业磋商形成了组建三市股份公司的设想，并向长株潭办提交申请《关于请求批准协调组建长株潭环线快速巴士有限公司的请示》，并分别在2000年、2003年提出过后继方案。
长株潭办多次召开包括三市政府、交通、建设、相关企业参加的协调会，征求各方意见，但都难以达成政策共识。
(3)政策决定：2006年省领导指示，必须在2007年1月前开通长株潭公交一体化，长株潭办邀请长沙理工学院的专家教授参与方案设计，形成《长株潭公交一体化近期实施方案与试点线路》，省委省政府选择此方案。
(4)政策执行：2007年1月正式开通长株潭一体化公交。
第二次长株潭公交一体化最终在2007年1月26日开通，这标志着历经二十多年，涉及三个地方政府和多个政府部门以及相关企业的合作取得实质性的进展。从两次公交一体化的政策过程比对来看，决定政府合作是否能顺利进展的关键要素包括参与合作的官僚机构、政治权威、治理平台、合作组织、体制外技术力量等，这也是本文构想的“合作治理框架”中的核心要素，接下来，我们用“合作治理框架”来具体分析决定两次长株潭公交一体化中政府间合作有着不同结局的影响因素。
（一）政策舞台
长株潭公交一体化的政策舞台在湖南省政府及其职能部门，包括湖南省发展改革委员会、长株潭办②、湖南省交通厅、湖南省建设厅、湖南省公安厅等，以及长沙、株洲和湘潭三个地方政府。其中最重要的是合作组织——长株潭办。
(1)湖南省政府相关职能部门。各厅、委、室的职能权限各有侧重。湖南省发展改革委员会负责研究分析区域经济发展情况，统筹协调地区经济协作，其下属的长株潭办具体负责长株潭一体化相关政策的制定、实施和管理。湖南省交通运输厅对全省的公路、交通行业及运输市场实施行业管理、建设、维护和规费征稽。湖南省建设厅对全省城市的公共客运进行行业管理。长沙、株洲和湘潭三市地方政府根据地方的实际情况，负责促进本地区经济和社会发展。此外，湖南省公安厅对全省范围内交通安全和交通秩序负责。
(2)湖南省级政府领导。湖南省各职能部门分别按照各自的决策权限和程序进行决策，但是跨部门的决策事项或涉及跨部门的政策调整的文件，则需要在湖南省层次上进行决策协调。由于长株潭公交一体化涉及湖南省两个省级部门和三个地方政府，所以最终相关的决策在省级层面上进行。省级政府领导的区域合作意识对地方政府合作的进展会发挥促进或者阻滞作用。1984年刚刚提出长株潭概念的时候，就得到了时任副省长的陈邦柱的认同，做出了“把建立和搞好长株潭经济区作为振兴湖南经济的战略重点”的决定，决定马上成立长株潭办，并直接由副省长陈邦柱领导。但到了1986年，因为遭到当时多数党代表和人大代表的反对，省级领导热情随之降温，长株潭的推进也就停顿下来了。而在十年之后长株潭概念再次被提起，很重要的原因之一是得到了省委省政府领导的重视和认可。1996年湖南省委常委、省委宣传部长文选德、省委常委、常务副省长王克英提出把长株潭建成湖南经济发展的核心增长极，再次调动起了长株潭政府的热情。1998年成立了以时任湖南省委副书记储波为组长的长株潭经济一体化协调领导小组，研究了包括“交通同环”在内的“五同”规划并决定付诸实施。而后长株潭一体化进入快速发展时期的重要原因之一，也是湖南省级层面的高度重视，湖南省政府把“长株潭‘两型社会’建设改革试验区领导协调委员会办公室”，专门作为负责长株潭城市群的行政机构，设为正厅级。由此可见，省级层面领导的合作意识和推动对长株潭政府间合作的推进至关重要。
(3)长沙、株洲、湘潭三市政府。长株潭三市地方政府在合作过程中至少发挥了三方面作用：
一是积极组织行业和部门进行合作。早在1984年11月，当共建长株潭设想被提出时，三市马上随即积极响应，三市政府协同湖南省政府共同出资购买了四大套商品房，作为长株潭办的办公室。此后，长株潭三市地方政府委派三市的计委副主任作代表，和湖南省计委协作办的官员在每个星期一召开办公会议，协商三市合作共建的各项事宜。三市在1985年1月24日召开了第一次三市市长联席会议，随后到1986年6月，又先后召开了三次长株潭三市市长联席会议，推动三市交通、机械、城建、金融、邮电、商业等12个部门，就行业发展的联合和开发进行合作。
二是发挥政策议程设置作用。1995年10月湖南省第七次党代会上，搁置了10年的长株潭方案重又被提及。“长沙、湘潭、株洲三市的市委书记一起发言，认为湖南经济要发展，关键是要充分发挥长株潭这个城市群体的带动和辐射作用。”②自此，三市地方政府再次积极组织三市各类合作事项。1996年11月，长株潭地方政府组织三市市委、市政府的主要领导、省直部门有关负责人和专家学者86人召开“长株潭经济区发展研讨会”寻找合作领域，并且三市地方政府合力把长株潭推上省级议事日程，1997年3月，在三市党政负责人和省直部门领导参加的“长株潭座谈会”上形成合作共建长株潭的战略。
三是共建合作治理平台的作用。在长株潭一体化中，三市地方政府扮演了合作组织者、协调者和服务者的角色。特别是在长株潭公交一体化政策制定中，因为开通三市一体化公交涉及到了“块块”上三个城市的建设、交通和运营企业，也涉及到了“条条”上的省交通厅和省建设厅的利益，三市地方政府合作遭遇到重重困难，有些困难比如现行体制的问题、部门利益分割的问题，在目前情况下都不是三市地方政府能力范围之内能够解决的，但是三市政府通过搭建合作共治的平台，组织利益相关者参与平等的协商讨论，为利益相关者提供平等对话寻找共识的平台，最终绕开了合作障碍实现了公交一体化的目标。
(4)长株潭办。对于某些重大的、涉及多个部门职能范围和跨区域的合作事项，往往会设立一些临时或者常设的机构，如“领导小组”、“办公室”，集中处理一些有针对性的问题或政策。设立的初衷是为了协调不同政府部门和不同区域的利益，为达成一致的政策意见而努力。此类机构的级别和职能相比比较灵活，一般会抽调相关部门的人员组建而成。通常，这类机构的组成人员来源的级别高低会暗示政府对该政策的重视程度，表明该机构在官僚组织中的地位，并对该机构职能作用发挥大小有着重要影响。
例如，长株潭办在不同时段的性质和人员组成的不同，由此决定了其权威性和协调效力的大小。第一阶段，1984年11月10日成立的“长株潭经济一体化”办公室，办公地点是在由湖南省政府和长株潭三市政府共同出资购买的四套商品房里，由原湖南省社科院副院长、经济学家张萍任办公室主任；第二阶段是1998年的长株潭经济一体化协调领导小组，领导小组办公室设在湖南省计委，时任湖南省委副书记储波担任组长；第三阶段是2009年设立的长株潭办，是湖南省长株潭领导协调委员会的常设办事机构，正厅级，下设4个职能处（局），核定行政编制35名，其中主任由省发展和改革委员会主任兼任，还有高配正厅级的副主任4名，4名正处（局）级领导，8名副处（局）级领导，其中还包括规划局局长高配副厅级。第三阶段的长株潭办的级别和人员组成远比之前阶段要重要得多，其权威性和重要性也远非之前阶段的架构可比。三个不同阶段中长株潭办机构的级别和负责人的来源的不同，很大程度上决定了长株潭办对合作事项的权威性和协调效力，也直接影响了长株潭一体化进程的发展速度。
（二）政治权威
本案例中，政治权威完全决定着公交一体化政策的创议、搁置、发展，以及最终成形。在长株潭公交一体化政策发展过程中，政治权威的功能主要表现为以下几种：
(1)操控设立合作的政策议程“机会窗”。多个地方政府间跨区域的特定政策领域的合作能否被提交到更高一级的政府讨论，这是跨区域合作能否顺利进展的第一步。尽管公交一体化政策由于区域经济的发展和区域公众的要求一直备受地方政府的重视，但这种重视往往由于受到地方政府的职能范围、部门利益、官僚体制等因素的重重制约，难以迅速被提上上一级政府的议事日程。1984年第一次公交一体化缘于陈邦柱副省长的大力支持。而1996年第二次公交一体化的创议则是因为三市市委书记的联合倡议，使多年停滞的公交一体化再次提上议事日程。可见，政治权威能够为地方政府合作创设“机会窗”，而当缺乏政治权威的推动时，政策方案内容的制定和选择都可能进入滞缓状态，甚至陷入停顿。第一次公交一体化为此提供了反证。第一次公交一体化行进两年后，因为人大和政协代表的反对使得政治权威变成“非支持”态度，从而使得一体化各项项目陷入停顿。
(2)提供非制度性动力，加速合作的进程。政治权威的介入还能促进政策制定或出台的进程。一般而言，提出一项政策议程后，需要经过一系列的论证、商讨和审批程序。尤其是像三市公交一体化这类跨区域、跨部门的政策或项目，制定和出台需要经过三市更多部门的商讨和审批，所耗费的时间更长。政治权威的积极介入加速甚至是简化了政策出台的审批程序，使得政策在最后审批阶段的过程简化到最短。从1984年6月正式提出到1984年11月湖南省委的正式决定，建设长株潭一体化的决策能够在短短半年内就提上政策议程并做决策，得益于时任湖南省副省长陈邦柱的支持和推动。第二次公交一体化因为牵涉三个城市和三个城市的不同部门的利益，难以达成项目细节内容的共识。例如，公交一体化的主管部门应该是交通部门还是建设部门？公交一体化的开行应该是把原有的公交线路延长，还是把原有的长途客运线路行驶进市内？公交一体化运营的车辆的税费应该按公交车享受有关政策减免，还是应该按长途客运车辆进行管理？等等，所以具体政策内容的商讨耗费了十年之久。而最终政策的出台则是因为“肖捷副省长指出长株潭一体化要有实质动作”③，“在2007年1月前公交一体化必须要通车”④，直接加快了公交一体化政策的出台过程。
（三）参与网络
长株潭公交一体化参与网络主要表现为三种力量在制定政策具体内容上的参与：(1)政府体制内的技术官僚；(2)政府体制外的知识智囊；(3)实际运作层面的企业、团体和个人。政府体制内的技术官僚是政府部门中相对稳定的、专业性的部门官员，是制定和执行政策的主要官员，包括湖南省政府办公厅及三个城市政府办公室（政策研究室）的官员、湖南省及三个城市的发展改革委员会中的中层官员、湖南省建设厅及三个城市建设局的中层官员、湖南省交通厅及三个城市交通局的中层官员，以及湖南省公安局的中层官员等。政府体制外的知识智囊是对某个行业某项领域有着深入研究、在政府制定政策时发挥咨询、建议和参谋作用的专家学者和机构，他们是政府政策制定的外脑，具体而言包括中国城市规划院、中国（海南）改革研究院等机构、长沙理工大学交通运输学院的教授和专家。实操层面在本案例中指相关的公交企业、客运企业及其经营从业人员。
三类技术力量各有特点，在政策制定过程中作用与影响也有所不同。政府体制内技术官僚的特点是：(1)利益倾向明显。技术官僚是某部门或行业当然的利益代表者和维护者，会倾向于维护本部门或行业的利益，甚或会不由自主地把本部门或行业的利益凌驾于全局利益之上。这也是为什么在提交长株潭公交一体化的政策初稿时，城市公交和长途客运的不同行政管理部门会在具体政策内容上争执不休难以达到一致的内生性原因。(2)技术官僚提出的政策方案难以为各方利益相关者所接受。技术官僚所在的部门、行业或城市之间往往没有行政隶属关系，任何一方所提出的政策建议不具有使其他利益代表者听从和执行的强制性，因此，不同的政府技术官僚就同一个政策问题进行商议时，相互之间往往难以说服彼此，特别是在没有政治压力或推动力的作用下，政府体制内技术官僚很难在涉及到各自部门或行业利益时求同存异。
体制内技术官僚的这些特点决定了在政策内容的具体设计时，他们所提出的政策建议难以得到大多数利益相关者的接受而使政策顺利出台，因此，一种独立于各利益主体之外的具有专业性、科学性和权威性的政策提议往往会打破“政策僵局”。这也使得政府体制外知识智囊参与政策制定过程具有必然性。
政府体制外知识智囊的特点是比较超然于各利益主体之外，没有太多利益倾向，因而能提出中立公平的政策方案，加之其专业权威性，政策建议也容易为利益各方所接受；在长株潭公交一体化的政策内容设计环节，当各方利益主体争议不休难以调解时，湖南省发展改革委员会把设计政策内容的任务委托给政府体制外的技术力量。他们邀请了中国城市规划院、中国（海南）改革研究院、长沙理工大学交通运输学院的专家教授们参与公交一体化政策内容的设计。从1995年到2005年，三个城市和两个行业在这10年中分别就政策初案召开过多次的协商会议，但每每都不欢而散，直到2006年把政府体制外的知识智囊吸收到政策酝酿层当中，他们提出的政策建议具有相对的公平性和更强的专业权威性，各执己见寸土不让的局面才有所改观。而实践层面的相关企业、团体和个人因为直接从事具体工作，对政策内容涉及的每一个细节和环节都了如指掌，他们丰富的实践经验能够促进政策内容的完善。
这三类不同技术力量的各自特点决定了在多个地方政府的合作中，具体合作内容的酝酿必须有三类力量相结合和共同参与，也就是说，参与网络的多元性是决定合作的具体政策方案能否得以产生的重要因素。这和单个行政区内的政策制定过程是有所不同的。在单个行政区内，因为在官僚机构的层级制中下级必须服从上级，部门必须服从整体，政府体制内的技术官僚具有绝对的权威性，技术官僚往往也是唯一的政策酝酿和制定的主体。而在多个地方政府合作中，因为不同地方政府可能不具有相互的行政隶属关系，相互之间没有服从与被服从的关系，各个地方政府和部门都是地方利益和部门的代表者，所提出的政策方案往往因侧重于各自的地方和部门利益而难以为其他合作者所接受，因此，政策方案的公平性和可接受性就显得尤为重要，而具有公平性和专业权威性的知识智囊参与政策酝酿，再加之富有实践经验的企业和社会团体的介入，与技术官僚一并共同致力于制定出合作各方均可接受的政策内容，是多个地方政府合作能进入实质阶段的重要原因。
五、启示
(1)地方政府间合作的突破点在于提供合作治理的平台，把利益相关者纳入其中进行平等真诚的协商以求同存异达成共识。
地方政府间合作无法付诸实践的原因之一在于缺乏区域内利益相关者真实意愿表达的场所，缺乏一个能让不同的利益相关者直接对话、真诚协商、求同存异的场景。区域合作中地方政府的作用既不是单方的决定合作项目和内容，也不是一厢情愿地制定合作政策，而应该是搭建一个合作治理的平台。区域公共政策是一系列复杂的相互作用过程的后果，这些相互作用涉及区域内多重群体与多重利益集团，政策方案是许多不同意见和利益的混合物。地方政府在区域合作中应该与多种利益相关者在一起，为区域所面临的问题寻找解决办法。地方政府的角色应该从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题提供便利。政府官员所扮演的角色也应该是调停者和中介人，并且“这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧。”[6]
(2)地方政府间合作需要来自官僚体系内更高层政府或政治权威的支持和推动。
地方政府间合作的顺利进行，除了需要地方政府源自区域经济社会发展和区域公众利益要求的真实的合作意愿之外，还需要有来自比参与合作的地方政府更高层面的政府或政治权威的支持和推动。这既是我国现行政治体制下政府层级制运作的客观要求，也是我国自上而下公务员考核机制的必然。现实中，政治权威对合作的态度往往起着助力或者阻力的作用。当政治权威持赞成态度时，能够促使相关政策和项目迅速提上政府的议程；而当政治权威对合作丧失兴趣和信心或者缺乏持续性关注时，也就会使得合作的机会之窗关闭。地方政府间的自发和自主合作是横向度的，高层政府或政治权威的推动是纵向度的，横向和纵向两种力量缺一不可，共同推动地方政府间合作的行进。
(3)地方政府间的合作需要富有权威性和协调力的合作组织。在地方政府间合作中，因为合作是跨区域、跨部门的，需要征求多个地方政府或政府部门的意见并得到他们的认可和执行，而合作中的地方政府或部门往往没有行政隶属关系，相互之间不存在命令与被命令的强制关系，当缺乏一个既富有权威性又有协调能力的合作组织的推动时，合作中势利均衡的各方就会陷入长久的、甚至是没有结果的谈判和商议中。权威性使合作组织具有基于官僚体系等级制而产生的外在力量，它能推动利益相关者参与合作；协调力使合作组织具有能对利益相关者进行有效协调的内在吸引力，它能诱使合作各方心甘情愿地进行合作。权威性要求合作组织具备某种行政级别，这种级别须高于参与合作的地方政府；协调力则要求合作组织具备服务、中介、协调的工作技能。一旦合作组织获得权威性和协调力，它就拥有了推进地方政府间合作的外在和内在能力。
(4)地方政府之间的合作需要有多元化的参与者。
治理一词本身就内含着多元主体参与的意义。在地方政府间的合作中，多元主体既包括官僚体系内的高层决策者和技术官僚，又包括官僚体系外的知识智囊、社会精英以及社会团体，还包括了企业经营者和管理者。官僚体系内的参与者能使地方政府间的合作政策符合规范性和程序性，官僚体系外的知识智囊则能使合作政策具备专业上的权威性，而实践操作中企业层面的参与都能保证合作政策的具体内容具有可行性和合理性。同时，多元化的参与者的参与方式，不仅仅是被政府部门咨询建议，而应该是参与者在相互之间的多向交流和交换意见的基础上，直接参与与合作项目相关的政策制定过程。
由以上分析可见，“合作治理框架”把推动地方政府间合作的积极因素纳入到一个分析框架中，以此来探寻促进地方政府间合作走向成功的条件因素。但“合作治理框架”的构想仅仅是基于一个研究案例基础上的归纳，虽然它是基于同一个案例中跨时间的纵向比对和对政策过程的横向比对上得到的结论，但它是否适用于其它领域或其它区域的政府合作问题，还有待于进一步验证。
收稿日期：2010-07-30
注释：
①长株潭一体化的合作组织在不同时期先后叫“长株潭经济一体化办公室”、“长株潭规划办公室”，“长株潭经济一体化协调领导小组”、“长株潭‘两型社会’建设改革试验区领导协调委员会办公室”，等等，因其职责和性质基本相同，本文统一简称为长株潭办。
②2008年9月20日访谈记录。
③2008年8月22日访谈记录。
④2008年7月18日访谈记录。