当前欧盟对华战略认知与政策新趋向，本文主要内容关键词为：欧盟论文,认知论文,战略论文,政策论文,新趋向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1006-6241(2010)02-0049-06
中欧关系近年来一改长期相对平稳的发展特点，波折和纷争在2008年前后一度使双方关系跌入低谷。2009年以来，中欧关系经过双方努力重新回暖。从表面看，中欧关系的起伏似乎是一些个别事件引发的，但笔者认为从更深层面理解，主要是因为欧洲对中国总体的战略性认知发生微妙变化，导致那些个别性因素的负面效应被显著放大，因而严重损害了双方关系。充分认识当前欧盟对华战略认知新变化，对把握中欧关系发展方向及恰当应对欧盟政策调整有重要现实意义。
一、1995-2005年欧盟对华战略认知演进简要回溯
欧盟对华战略认知及政策取向自1995年发表第一个对华政策文件以后，①至2005年，至少经历了3次较大调整：1995-1998年，欧盟逐步确立以“建设性接触”为核心的对华战略框架，把中欧关系定位为“建设性伙伴关系”，其政策含义是欧盟已开始把加强与中国的对话与合作作为其对华政策的长期目标并加以确定。1995年欧盟发布的《中国-欧洲关系长期政策》是欧盟对华政策的一个纲领性文件，不仅标志着1989年后一度紧张低迷的中欧关系开始成为欧洲对亚洲和全球对外政策中的一个基础部分，是欧盟对华关系的分水岭。此后，中欧关系不仅在经济方面，而且在政治和其他领域都得到发展。建设性接触自此成为欧盟对华关系的指导原则。②
1998-2002年，欧盟确定“全面接触”的对华战略，把中欧关系定位为“全面伙伴关系”，其政策含义是首次明确把发展对华关系提升到与欧美关系和欧俄关系同等重要的战略地位。在此期间，欧盟发布了两个主要对华政策文件，明确了这种基本认识和战略定位：其中1998年3月欧盟委员会通过《与中国建立全面伙伴关系》的新对华政策文件，③鲜明地宣示欧盟“全面接触”中国的战略考虑，宣布致力于建立面向21世纪的长期稳定的建设性全面伙伴关系。由此，中国在欧盟对外关系格局中正式获得了与美国同等重要的位置，意味着欧盟的战略关注重点开始向更均衡的方向发展。2001年5月15日欧盟发布的《欧盟对中国的战略：1998年文件执行情况与今后使欧盟政策更有效的步骤》，④重申将对华关系作为其对外关系中的战略重点，标志欧中关系开始走向成熟。
2003-2005年，对华战略定位进一步提升。2003年9月10日欧盟委员会发布题为“一个走向成熟的伙伴关系——中欧关系中的共同利益和面临的挑战”的新对华战略文件，⑤将对华关系放到中欧关系史上空前重要的位置，强调欧中双方要在“成熟伙伴关系”的基础上寻求共同利益，积极迎接共同挑战。至此，欧盟正式把中国定位为重要的“全面战略伙伴”，承认中国在国际事务中是不可或缺的一极，其政策含义是要加强与中国全方位、宽领域、多层次的合作。中欧战略伙伴关系的这种高调定位，在2004-2005年甚至被美国著名中国问题专家沈大伟(David Shambaugh)称为中国和欧洲正在形成世界事务的“新轴心”。⑥
可以说，这10年间欧盟对华战略认知及政策取向的基调是非常积极的，对中国的国际地位和作用的上升持明显的欢迎和肯定态度。在这一时期欧盟虽然也表示关注所谓中国的人权问题及贸易不平衡问题等，但其对华关系的主流倾向基本就是欧洲人自己所说的建设性的无条件接触战略。这一阶段的中欧关系确实发展非常平稳，连续迈上三个台阶，使中欧全面战略伙伴关系的内涵得以丰富和扩展，一度成为中国与西方发达国家发展正常稳定伙伴关系的典范，甚至被舆论看作中欧关系进入所谓“蜜月期”。在中欧建交30周年系列纪念活动和第8次中欧领导人会晤之际中欧关系达到巅峰期，就连一向被视为双边关系发展政治障碍的对华武器禁售的解禁问题也一度被认为有望在2005年解决。总之，回顾这10年，欧盟对华认知的压倒性取向是非常积极主动的，中欧关系因此而得到前所未有的推进，不仅中国与欧盟各主要成员国如此，中国与欧盟整体也是如此。
二、欧盟对华战略认知的微妙变化及其新趋向
中欧伙伴关系确实在过去十年得到不断充实和发展。但是，随着中国崛起步伐的加快，欧盟对华战略认知开始发生微妙变化。特别是以2006年10月欧盟委员会发布《欧盟与中国：更紧密的伙伴，更多的责任》文件为标志，欧盟对华认知再次出现微妙调整。该文件指出，“欧盟必须有效地应对中国的崛起。同时，为了应对自身的挑战，欧盟必须挖掘与中国伙伴关系的潜力。”⑦这份政策文件比以往任何对华政策文件都更具批评性。文件列举了一系列中欧关系改善和进一步发展的前提条件，其主调明显透出欧盟对华疑虑开始增加，对华期望值和潜在施压的意图比以往对华政策文件更加明显。
2007年以后，欧盟内部对华质疑和批评的声音也较以前显著增加，欧盟对华关系的紧张性被一系列偶发事件所激化。2008年，围绕北京奥运会火炬传递在欧洲被亵渎，人权问题与涉藏问题的争执，使双边关系明显恶化。欧盟内部对华不友好言行进一步凸显。原定于2008年12月1日在法国里昂举行的第11次中欧领导人会晤就因法国总统萨科齐执意会见达赖喇嘛而被迫取消。随后，中欧关系跌入自1989年以来少有的低谷。有欧洲分析人士甚至开始质疑中欧全面战略伙伴关系的真实性，把中欧战略伙伴关系称为“纸面上的战略伙伴关系”，对它是否具有实质性内涵表示怀疑。⑧更有甚者，欧洲外交关系委员会(European Council on Foreign Relations)2009年4月发表的一份“中欧关系实力审核”报告，在剖析欧盟对华政策视角与问题时宣称，欧洲对中国“无条件接触”(unconditional engagement)的策略已经不再可行。⑨许多迹象表明，欧盟近年来对华战略认知的确在发生变化，其政策趋向值得关注。
其一，强调与中国的全面战略伙伴关系同时，对迅速崛起的中国实力地位表示疑虑，在贸易问题上对华施压的态势增强。
随着中国经济的崛起，欧盟意识到世界经济均势已发生变迁。早在欧盟委员会2005年10月发布的《全球化世界中的欧洲价值观》中就已经意识到：“欧盟每天都感觉到类似中国、印度和其他国家等新的经济巨人崛起的冲击。”⑩2006年以后，随着中国经济实力的进一步增强，欧洲对中国经济崛起的冲击更加忧虑。欧盟2006年10月在发布《欧盟与中国：更紧密的伙伴，更多的责任》总体对华政策文件的同时，还单独发表《竞争与伙伴关系：中国—欧盟贸易和投资政策》文件，具体阐明欧盟在相关政策领域的原则立场和对华要求，其语调开始强硬。有分析指出，该文件明确无误地表达了欧盟委员会日益增长的关切，据此可以推断，欧盟今后会对中国政府施加更大的压力。(11)事实上，近年来欧盟正是以对华贸易逆差为主题，尤其在市场准入、人民币汇率、知识产权保护等方面全方位地要求中国作出回应和让步。中欧贸易不平衡因素引发的这种反弹，很大程度上和欧盟对中国经济崛起的心理不适应或心态不平衡密切相关。在欧洲看来，中国已成功崛起，在能源、外贸和对非洲交往方面逐渐成为西方的竞争对手，对中国进行单纯的建设性接触已经不够。德国国际与安全研究所亚洲部资深研究员华玉洁表示，“中国的崛起被认为既是挑战也是机会；而其趋势则是挑战成分越来越多。”(12)这是近年来欧洲学界和政界很有代表性、也很流行的一种看法，其潜在含义就是欧盟必须在包括双边经贸关系、地区性问题和全球性问题上促使中国承担更多责任。
其二，认为中国承担责任不够，对华期望和要求明显提高，“中国国际责任论”已经渗透到欧盟对华关系中。
从上世纪90年代中期开始，欧盟就敏锐意识到中国正成为国际体系中的一个强国，并不断追求与其经济地位相称的政治地位。近年来欧洲对中国的认知定位，更明确把中国视为一个经济实力极大提升、更主动介入国际事务的世界性大国，更注意到中国的外交政策日益广泛地涉及全球性问题。欧盟期望在全球化背景下，能够在双边或多边的框架内发展与中国的更紧密合作。
与此同时，欧盟认为中国承担的国际责任还不够。特别在气候变化问题上，虽然欧盟也表示发达国家与发展中国家应该遵循“共同但有区别的原则”，但随着欧洲对环境与能源安全关注程度不断提高，气候变化近年来一直是中欧外交关系的“重头戏”。欧盟在气候变化问题上对中国的期望和压力也不断增大。例如，2008年4月，欧盟委员会主席巴罗佐率领9位欧盟委员对中国进行正式访问时，明确把气候变化与可持续发展列为与中国对话的重点议题。欧盟认为，获得“中国关于抗击气候变化的承诺”至关重要。巴罗佐强调，面对气候变化这一“全球性挑战”，需要中国和欧盟共同承担“全球性责任”。在2009年12月的哥本哈根气候变化会议前后，欧洲一些国家更是不遗余力地向中国施加压力，甚至歪曲性地污蔑中国“绑架”哥本哈根气候会议。又比如，在对非洲援助问题上，欧洲也质疑和批评中国的政策。针对中国对非援助不附加任何政治条件的做法，欧盟认为中国是在“不负责地支持”所谓不良政府。有迹象表明，所谓的中国国际责任论已经多方面地渗透到欧盟对华认知中。
其三，人权问题和价值观外交在中欧关系中被强化，中欧关系复杂性增加。
中国崛起的冲击，不仅刺激了欧洲人的不平衡心态，而且也因涉藏问题的敏感性等因素，重新引发欧洲对华政策中的意识形态色彩。欧洲学者也承认，某种程度上，欧盟对外政策是受价值观驱动的。人权对欧盟来说既有外部层面也有内部层面。欧盟在同第三国的协定中，人权问题变得日益重要。(13)这种价值观倾向，早在欧盟1995年发布的第一个对华政策文件中，就宣称强调人权是欧盟对华政策的一贯特点。人权问题不仅是欧盟—中国政治对话框架的主要议题之一，也是1995年建立的欧盟—中国人权对话的专门议题。本来正常的人权对话应该作为促进中欧关系改善的催化剂而发挥作用，但是，由于双方社会制度和价值观上的差异，该领域的对话尚未充分发挥出效应。
近年来，伴随欧盟内部一些重要成员国领导人变动，中国经济崛起的心理冲击和欧洲经济低迷而产生的失落感夹杂一起，欧洲舆论对华负面性因素也被媒体过度渲染，(14)相关国家在对华政策上出现严重认知偏差，意识形态和价值观因素被人为强化，一再拿人权问题对华施加压力，严重损害了中欧关系的政治氛围。德国默科尔政府上台后，在对华政策上大力推动价值观外交；而法国总统萨科齐2008年11月高调会见达赖喇嘛，更是在政治上挑战中国的根本关切。这些都对中国与相关国家的双边关系以及中国与欧盟的整体政治关系产生严重不良影响。与官方的这种非正常举动相呼应，欧洲内部对华持严重偏见的新闻媒体，围绕2008年西藏“3.14”骚乱，甚至颠倒黑白，以所谓西藏人权受到压制为借口，极力偏袒藏独分裂势力，致使双方政治关系严重受损。价值观的过分介入引发的意识形态纷争使中欧关系的复杂性增加，并使中欧关系的政治氛围受损。
其四，把发展对华关系置于更平衡的地区视野。
为了有效应对中国崛起的挑战，欧盟近年来从亚洲新的地缘政治现实出发，重视加强同亚洲其他大国，尤其是印度的合作。
早在2004年，欧盟委员会就发布《欧盟—印度战略伙伴关系》文件，提出欧盟和印度未来战略合作的领域和机制，并在2005年提出具体行动计划。2008年9月，在法国马赛举行的第9次欧印领导人峰会，进一步修改了欧印联合行动计划，提出建设面向全球性挑战的全球伙伴关系，强调致力于促进和平与综合安全、促进可持续发展、推动双方研究和技术合作、促进人员往来和文化交流。(15)欧印关系受到欧盟主要成员国的大力推动，德国尤为突出。德国总理默克尔领导的基督教联盟党，2007年通过一份新亚洲政策文件，提出崛起后的中国在能源问题、非洲地区和外贸等领域已成为欧洲的竞争对手，宣称德国应加强与亚洲的印度、日本、韩国和澳大利亚等“民主国家”合作，并确保美国在亚洲安全领域扮演的角色，从而阻止中国和其他大国崛起可能造成的不稳定。在此理念指导下，德国迅速加强了与印度的战略伙伴关系。面对中国崛起可能引发的挑战，有分析家指出，欧盟对印关系从盲点发展为战略接触，现在是欧洲政治领导人采取更大步骤推动欧印战略伙伴关系的时候了。印度作为一个亚洲大国的崛起对欧洲具有深远意义，欧盟没有能力单独在亚洲寻求其利益，而是必须寻找潜在的伙伴。欧盟当前与中国的接触政策需要一个连贯一致的对印战略加以补充。(16)欧盟近年来不断加强与印度的战略伙伴关系，在欧印领导人会晤机制框架下，深化欧印双方的沟通与对话。欧盟的亚洲政策由此而更趋于平衡。可见，欧盟已经意识到，同时与中国、印度等亚洲新兴力量发展战略伙伴关系，对更好地确保欧洲在亚洲的利益和影响具有重要意义。
三、理性应对的几点看法
面对欧盟对华战略认知上的新变化和新特点，中国需要在观念层面和政策操作层面恰当应对。
就观念层面而言，要坚定信念，中欧合作的战略基础并未根本改变，中欧全面战略伙伴关系的基本定位不能动摇，同时要清醒认识到中欧关系复杂性增加。
其一，中欧仍互为主要的贸易伙伴，经贸合作依然是中欧全面战略伙伴关系的重要基础。即便政治上双方关系一度紧张的2008年，双边贸易额却首次突破4，000亿美元大关，而且在2009年国际金融危机持续影响世界经济复苏情况下双边贸易依然高达3，600多亿美元。欧盟继续保持中国第一大贸易伙伴和第一大出口市场地位，而中国继续成为欧盟第二大贸易伙伴，这在全球金融危机背景下具有重大意义。
其二，中欧双方在战略上相互借重，在许多全球性问题上依然具有广泛合作空间。比如，应对气候变化，打击恐怖主义、推动国际体系变革等方面双方具有许多共识和共同利益，相互合作的需求和动力更加强烈。正如温家宝总理在出席2009年5月的第11次中欧领导人会晤时强调，中欧关系核心在战略性，内涵在全面性，关键在与时俱进。在当前复杂多变的国际形势下，中欧要继续坚持战略伙伴这一基本定位，以扩大务实合作为主线，把与时俱进作为着力点，坚定信心，继续携手前行，推动双方关系全面、深入、持续发展。(17)对中国而言，欧盟在更多层面、更大意义上是合作共赢的战略伙伴，而非零和博弈型的竞争对手。中国当然也希望欧洲领导人能够审时度势，在观念层面也坚持这一基本定位。这既符合当前中欧关系实际，也有利于从更深层次推动双边关系迈向新台阶。
其三，随着中欧战略关系的全面发展，其内涵确实已超出双边关系范畴，越来越具有全球性意义；中欧之间的相互依存度和复杂性也在同时增加。这种复杂性既和当前国际体系的变动相关，更与欧盟自身的巨大变革分不开。全球化的压力和美国因素的要多介入，以及发展模式和价值观的差异被过度放大，都是中欧关系复杂性增加的直接因素。因此，有分析认为，中欧关系似乎正在从“蜜月”进入到“婚姻”阶段。和大多数婚姻关系一样，中欧关系也是复杂和持久的。离婚不是办法，因为多种共同利益和联系已经将双方连接在一起，而且有充分的理由继续建构和加强这一关系。(18)
就操作层面而言，针对当前中欧关系重要性和复杂性同步增加的现实，在处理对欧关系时，既要立足眼前，更要着眼未来。政策操作上至少应关注如下层面：
第一，恰当处理中欧贸易不平衡问题。根据正常经贸关系的基本惯例和原则，妥善处理欧盟对华贸易逆差问题。中方明确表示中国不刻意寻求贸易顺差，并已采取积极措施，加大对欧采购力度，多次向欧洲派出大型采购团，扩大从欧洲的进口。当然，中欧贸易不平衡问题不可能单纯依靠中国扩大从欧洲的采购来解决，中国还是要通过多种沟通渠道，继续推动欧方放宽对华高科技产品的出口限制，进一步挖掘双方经济合作的潜力。
第二，继续加强政治对话，增信释疑。中欧目前已经建立了多层次的政治对话机制，特别是年度领导人会晤机制在规划和指导中欧关系稳步发展方面发挥了战略引领作用。面对当前中欧关系出现的新问题新挑战，进一步加强双方各层次政治对话机制具有更深远的意义。毕竟随着中欧全面战略伙伴关系的逐渐深入，共同应对的各种挑战更加复杂，中欧关系的全球性意义也更加突出。这更需要从长远和战略眼光处理政治分歧和误解，尽力避免因与个别成员国的个别政治事件影响中欧整体关系的大局，不断充实和增强中欧全面战略伙伴关系的战略性、全面性和稳定性。同时，根据不断变化的新形势，探索定期总结和评估中欧关系发展的基本机制，增强对中欧关系的前瞻性认知。
第三，以积极的姿态，在力所能及的范围内承担相应的国际责任。目前，国际社会确实有了各种“中国国际责任论”，其基本逻辑就是既然中国已经崛起为一个世界大国，就应该承担起相应的国际责任。包括在气候变化、贸易自由化、对外援助、国际安全等多个领域，欧洲和美国都开始施加压力，敦促中国作出更多、更明确的承诺和贡献。事实上，中国已经非常自觉地履行一个负责任大国的应尽义务；从积极参与和支持联合国维和行动到推动国际金融秩序变革、从加大对不发达国家和贫困国家援助力度到积极参与国际气候谈判进程等，都体现了中方的诚意。当然，中国在承担国际责任方面不可能完全按照欧盟或美国的节奏或要求起舞，只能在力所能及的范围内，在注重实效和公平正义的基础上作出自己的贡献。因为中国依然是个基础薄弱的发展中国家，对此保持清醒的认识和定位是防止外交盲目自大的关键。
第四，加强对欧洲的公共外交，改善中欧伙伴关系的民意基础。由于众所周知的原因，中欧关系近年来出现较多波折，双方民众的负面性认知倾向值得关注。2008年前后，因欧洲媒体对西藏“3.14”骚乱事件的歪曲性报道和北京奥运会火炬在欧洲受到亵渎，以及欧洲一些领导人会见达赖喇嘛，中国公众对欧洲的印象恶化。双方民众在认知方面积怨加深，不利于中欧关系持续发展。当前形势下，加强公共外交力度更具深远意义。杨洁篪外长在十一届全国人大三次会议期间举行的中外记者会上明确指出，公共外交是中国外交重要的开拓方向，公共外交现在是应运而生、正逢其时、大有可为。他还强调，中国的外交是人民的外交，公共外交的智慧也是来自人民。(19)对中欧关系而言，加强公共外交，促进民间相互交流和理解，有助于从更深层次向前推进中国-欧盟关系的健康发展。此外，加强公共外交还要特别立足中欧青年一代，着眼未来。2009年11月中欧第12次领导人会晤发布联合声明，宣布启动2011“中欧青年年”，就是显示双方在此层面进一步促进和深化中欧伙伴关系的明智之举。
注释：
①Communication of the Commission,A Long Term Policy for China-Europe Relations,COM(1995)279 final,Brussels，05.07.1995.
②罗伯特·阿什.欧洲与中国的经贸关系[M].//(美)沈大伟，(德)艾伯哈德·桑德施奈德，周弘.中欧关系：观念、政策与前景.北京：社会科学文献出版社，2010：185.
③Communication of the Commission，Building a Comprehensive Partnership with China,COM(1998)181 final，Brussels，25.03.1998.
④Commission of the European Communities,EU Strategy towards China:Implementation of the 1998 Communication and Future Steps for a More Efficientive EU Policy,COM(2001)265 final,Brussels,15.5.2001.
⑤Commission of the European Communities,A maturing partnership-shared interests and challenges in EU-China relations,COM(2003)533,Brussels,10.09.2003
⑥David Shambaugh,China and Europe:The Emerging Axis,Current History,Semptember 2004.
⑦Commission of the European Communities,Europe in the World —Some Practical Proposals for Greater Coherence,Effectiveness and Visibility,Brussels,08.06.2006,COM(2006)278 final.
⑧Jonathan Holslag,"The Elusive Axis:Evaluating the EU-China Strategic Partnership",BICCS Asian Paper Vol.4,No.8,2009.对此论点的相关中文评论参阅冯仲平：中欧需要“建设性接触”——对当前中欧关系的几点看法，《欧洲研究》,2009(5)：61-62.
⑨John Fox & Francois Godement,A Power Audit of EU-China Relations,European Council on foreign Relations(ECFR),April 2009.
⑩Commission of the European Communities,European values in the globalised world,Brussels,20.10.2005 COM(2005)525 final.
(11)罗伯特·阿什.欧洲与中国的经贸关系[M].//(美)沈大伟，(德)艾伯哈德·桑德施奈德，周弘.中欧关系：观念、政策与前景.北京：社会科学文献出版社，2010：187.
(12)张铁军.从中欧峰会看中欧关系的发展变化[N].亚非纵横，2009(1)：38.
(13)弗兰科·阿尔基里.关键在于体制：欧盟对华政策的制定及其制度化[M].//(美)沈大伟，(德)艾伯哈德·桑德施奈德，周弘.中欧关系：观念、政策与前景.北京：社会科学文献出版社，2010：76-81.
(14)最近连澳大利亚媒体都有文章批评欧洲媒体的对华认知偏见，认为中国在欧洲的形象难以扭转，欧洲媒体难脱干系，欧洲媒体更关心的是关于中国的负面新闻。文章还认为，欧洲对待中国仿佛旧富对新富的态度，或像年迈的父母不愿把他们长大的孩子当作成年人对待一样。参见奥利弗·马克·哈特威奇：“欧洲的中国失明症”，原载于澳大利亚“商业观察者”网站，2010年3月18日。这里转引自《环球时报》，2010年3月19日。
(15)Global Partners for Global challenges:the EU-India Joint Action Plan(JAP),EU-India Summit,Marseille,29 September,2008.http://ec.europa.eu/external_relations/india/sum09_08/joint_action_plan_2008_en.pdf.
(16)Joel Sandhu,EU-India relations:From Blind Spot to Strategic Engagement,EUOBSERVER,09.01.2009.http://euobserver.com/9/27364.
(17)温家宝出席第十一次中欧领导人会晤[EB，OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-05/21/content_11409714_1.htm,[2009-05-21].
(18)沈大伟，艾伯哈德·桑德施奈德，周弘.从蜜月到婚姻：中欧关系展望[M].//(美)沈大伟，(德)艾伯哈德·桑德施奈德，周弘.中欧关系：观念、政策与前景.北京：社会科学文献出版社，2010：296-305.
(19)杨洁篪就中国外交政策和对外关系答记者问[EB/OL].中国外交部网站，http://www.mfa.gov.cn/chn/pds/ziliao/zt/dnzt/ywzjzw/.[2010-03-07].