南非非国大党内民主建设的实践考察，本文主要内容关键词为：南非论文,国大论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、南非非国大发展党内民主的历史与现实背景
南非非洲人国民大会(以下简称非国大)的前身是1912年成立的南非土著人国民大会，1923年改为现名，它是一个代表广大南非黑人民众利益的民族主义政党，后来在政治价值取向上逐渐向社会民主党靠拢，并于1999年正式加入社会党国际。自成立以来，该党一直致力于从事反对种族主义的民族解放运动，同白人当局进行斗争。1960年非国大被南非当局宣布为“非法组织”，一些主要领导人流亡国外，国内组织转入地下从事革命活动。几十年来，该党为反对种族隔离和歧视、争取种族平等与自由，同白人当局进行了艰苦而顽强的斗争，成为南非影响最大的黑人解放组织。20世纪80年代末之后，随着国际形势特别是南部非洲形势的变化，非国大的革命斗争从地下转向公开和合法，它同南非共产党、南非工会大会结成三方政治同盟，对白人当局进行施压，迫使后者解除对非国大的禁令并无条件释放曼德拉等该党领导人。非国大也于1990年宣布终止武装斗争，并于次年参加了解决南非政治问题的多党谈判。1994年，以非国大为首的三方联盟在南非首次不分种族的多党选举中获胜并第一次执政，成为南非民族团结政府的主要力量，时任非国大主席的曼德拉出任总统。在1999年的第二次大选中，非国大得票增加，执政地位进一步巩固。在进入新世纪后的首次大选中，非国大领导的三方联盟得票率进一步提高，执政地位愈加稳固。为着眼于2009年大选，非国大于2007年底召开52大，现任党的副领袖祖马战胜时任总统的姆贝基出任该党领袖。如不出大的意外，祖马将可能带领该党继续执政，领导新南非走向未来。
非国大的历史非常清楚地表明，在党执政前的较长时期里，基本不存在发展党内民主的现实条件，而等到该党获得合法地位并很快执政需要大力推进党内民主时，发展社会政治民主的任务则更突出地摆到了党的面前。因此，在非国大执政后，党内民主建设与社会民主同时起步，非国大也非常重视通过发展国家民主政治来为党内民主建设营造良好外部环境。其主要做法是：
其一，倡导民族团结，弘扬种族和解的主旋律，联合一切爱国力量，让旧时的敌手和反对派都分享政治权力，共同建设新南非。非国大以黑人、白人都具有同等的权利为宗旨，在筹建新南非过程中，既注意提高广大黑人的权利，也顾及少数白人群体的权利，在临时宪法中写进了保护黑人利益的“夕阳条款”，让前总统德克勒克出任新南非的副总统；在白人政党国民党退出中央政府后，非国大继续在省级政府中与之保持合作，组成联合政府；还重视黑人反对党因卡塔自由党的权益，将其纳入民族团结政府，并在地方政权中与它保持合作。此举不仅淡化了种族色彩，而且有利于政局和社会局势的稳定。
其二，成立“真相与和解委员会”(Truth and Reconciliation Commission，简称TRC)，致力于以和平方式解决旧南非遗留的种族问题。尽管白人种族主义者曾对广大黑人犯下无数罪行，但以曼德拉为首的非国大并没有采取以怨报仇的方式，而是从构建统一的民族国家的历史高度出发，做出了宽恕种族主义分子罪行的选择，成立了由德高望重的图图大主教领导的“真相与和解委员会”以及大赦委员会，规定在特定的时间内向委员会坦白其过去所犯罪行者均可得到宽恕，国家同时对种族隔离的受害者给予适当赔偿。这对于医治种族创伤、化解种族间的恩怨与仇恨确实起到了非常好的作用。图图主教在完成这一历史任务后感慨道：“真相与和解委员会”的成功，“确保我们避免了众多生命遭受涂炭的种族冲突的灾难”。
其三，坚持“多党分享权力”原则，构建以非国大为主导的多党合作的新的政权体制。自新南非建立以来，非国大在国家政治生活中具有决定性的作用与影响，但它并未一党独揽大权，而是与其他政党分享权力。在非国大参与主导制定的1993年宪法中就规定，在首届民族团结政府的五年任期中实行“分享民主制”原则，非国大在大选后成为第一大党，但仍同白人政党国民党和第二大黑人政党因卡塔自由党联合组阁。1996年南非制宪会议通过的宪法规定以“胜者独揽一切”制取代“分享民主制”，但非国大在1999年全国大选获胜后并未独揽政权，而是继续同因卡塔自由党合作，并在2002年同白人政党国民党结盟后又将其吸纳入阁。新南非所确立的这种多党合作体制增加了新政权的代表性和政党间的政治互信度，对南非的政治稳定和新政府的有效运作起到积极的促进作用，并且较好地遵循了政党间的民主原则。
其四，注重性别平等，发挥广大妇女的参政议政作用。非国大非常重视男女平等问题，把性别平等与种族平等列为建设南非新型社会的目标之一，并将其写入国家宪法。非国大在执政过程中重视提高妇女地位，发挥妇女在建设国家中的重要作用，总统府设立了“妇女办公室”，专门负责妇女政治地位及其他权益事务。十几年来，非国大选拔了大量女性担任各级政府官员和各级议会议员，女性参政比例不断提高，在2004年大选后的议会中，女议员达131名，占总数的32.75％，在世界各国议会中名列前茅。而在同期的内阁中，女性比例更是高达44.89％，并且提出今后要有更多的女性担任政府要职，实现内阁男女比例各半的目标。正是由于非国大的性别平等理念，使得南非妇女在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。
其五，真正实现不分种族、性别和社会差异的自由、平等选举，使广大的黑人获得了与白人同等的选举权与被选举权。选举权和被选举权是人民民主的一个最重要的权利之一。而在白人政党当政期间，不仅除国民党以外其他任何政党没有以政党身份组织参加选举的机会，而且绝大多数黑人也被剥夺了被选举权。自1994年新南非诞生以来，非国大参与制定的新宪法给予了黑人与白人同等的政治、经济和文化权利，并且在当年举行了南非首次不分种族、性别、政党和社会集团的自由、平等的选举，黑人也在南非历史上第一次真正实现了“当家作主”，这也是在非国大主导下政治民主在南非的第一次真正意义上的实现。
二、南非非国大党内民主建设的实践
在新的形势、新的历史背景下，南非非国大也加快了党内民主建设的步伐，主要做法包括：
其一，在党内实行公开、透明的选举，从领导人到一般党务干部大都通过竞争而选出。选举是非国大党内民主的一个十分重要的表现形式，除了少数的党内专职干部委任产生外，其他党的各级领导人、参加公职竞选的各类候选人都是通过“自下而上”的方式选举产生。基本做法为：1.党的各类候选人大都由各级机构的党员公开提出，提出的候选人必须有搭配合理的各年龄层次人选，妇女提名者应达到总数的1/3以上，并且保证有一定数量的残疾人代表，所有候选人只有在达到规定提名数额后才能作为正式候选人参选，每一位候选人至少应得到五个支部的提名才有效。2.党内选举透明、公开。非国大的各种选举大都是以无记名投票方式并且在投票后公开唱票，得票居高者当选。2007年12月，非国大召开52大，主要是解决人事问题，时任总统和党的领袖姆贝基希望谋求第三任领袖职位，尽管从威望上讲，姆贝基明显超过祖马，但是在出席大会的数千名代表中，来自基层的4000多名代表大都把票投给了祖马，结果祖马以2339票对1505票的较大优势战胜姆贝基当选为非国大第12任领袖。
其二，加强党内的相关制度建设。非国大执政后，在党内比较注重制度建设，尽可能做到以规制管人、管事，减少人为干扰，注意防止人治现象出现，同时又保持中央一定权威与权力的适度集中，防止出现地方主义现象。主要做法有：一是干部任用、管理的制度化、机制化。非国大制定了干部选拔任用的相关规定，如关于妇女干部比例条例，关于青年干部任用的规定，关于加快和强化干部培训和选拔进程、健全考核与监督机制的措施等等，使非国大的干部选拔任用和管理有章可循，按规则办事。当然，非国大也根据干部政策的实施成效而调整政策，在干部制度上遵循民主原则的同时，又依据现实需要实现一定程度的集中。过去非国大的各级领导干部，从全国执委、全国议员、省长到省、地方议员等基本上都由基层提名选举产生。而基层有时出于局部利益考虑，提出的人选往往不符合中央的通盘考虑，造成中央和地方不能协调一致。1997年豪登省省长选举时，中央推荐的候选人落马，自由州省和北方省领导班子长期不团结等问题由此产生。为解决这一问题，非国大决定从1998年起相继成立各级干部任用委员会，将原来属于地方的权力向中央集中。全国干部任用委员会负责省级以上干部的选拔、推荐和任命。1999年非国大的全国和各省候选人名单也由该委员会在征集多方意见的基础上拟定。这些举措与政策调整，使得非国大在缺乏充分的思想和物质准备的条件下，能够基本上有条不紊地治理国家，发展经济，促进社会稳定。二是实现领导人和公职人员提名程序化。非国大对于拟参选党的各级领导职务及国家各类公职候选人均实行民主式的提名。从非国大的全国议员提名就可以看出其民主的规范是严格按章程办事的，其整个提名过程由党内的三级组织先后参与。首先是非国大的基层组织召开党的支部会议，投票决定全国议会及省议会的提名名单，上交省提名委员会。然后是党的九个省召开省提名会议，投票选举决定全国议员及本省议会议员的提名名单，上交党的全国提名委员会。由全国提名委员会审查九省提名情况，制订全国议员提名名单草案，供全国提名会议决定。之后非国大举行全国提名会议，讨论并批准各国及各省议会议员提名名单。最后是非国大召开全国执委会会议，确定各提名名单，然后直接按此名单参与相关选举。三是致力于实现党内决策的民主化。在非国大，重大事项一般都由党的最高执行机构全国执委会集体决定。非国大执政后，尽管党的领袖曼德拉具有崇高威望，但党内及国家的各项重大事项并非由他一个人独自裁定，而多是由全国执委会或党的最高领导层集体讨论后决定。近十几年来，在围绕国家的经济发展战略(如1994年的《重建与发展计划》、1996年的《增长、就业和重新分配战略》等)，围绕党和国家的重要人事安排(如各国及各省议会议员提名、内阁成员入选)等诸多方面的决策，都是通过非国大全国执委会集体讨论后作出最终裁决，有的甚至需要在全国执委会层面投票决定。同时，非国大还下设相关思想库，党在思想理论和政策上较为重视咨询机构和智囊的意见，不断寻求党内外智库为中央的重大决策提供理论和智力支持。
其三，在执政三方联盟内部，非国大多以协商方式解决同南非共产党和南非工会大会的关系问题，处置相互间的分歧。党内民主一般来说都是指本党范围内的事情，与他党的民主运作是属于政党间的民主范畴而非党内民主范畴，但非国大的党内民主则比较特殊。原因在于，历史上非国大同南非共产党、南非工会大会(于上世纪80年代末加入三方联盟)就存在那种你中有我的交叉关系，即在组织上不少南非共产党的党员同时也是非国大的党员，南非工会大会的很多成员也是非国大党员，它们在党内的职务上存在许多交叉任职的情况，如在非国大最新的一届党代会后，南非共产党全国主席曼塔谢当选为非国大总书记，南非共产党总书记恩齐曼迪、南非工会大会主席等领导人均当选为非国大全国执委会委员，非国大的一些领导人也同时担任南非共产党的领导职务，非国大、南非共产党的很多党员都具有双重党籍。另外，在组织资源使用、思想武器的利用等方面，非国大同南非共产党、工会大会也存在我中有你的情况，不太容易分清彼此。非国大的许多政治教育工作都是由南非共产党组织来承担的，南非共产党的许多党校同时也成为培训非国大党员的场所。南非共产党在思想方面成为武装非国大理论素养的得力帮手，同时南非共产党也把非国大的《自由宪章》作为本党的政治章程之一。因此，在新南非建立之前，非国大、南非共产党和南非工会大会三方就在开展民族民主革命的政治基础上形成了政治联盟。总体上讲，三者在政治上相互支持、相互合作，共同对外。非国大是联盟的领导者，南非共产党在理论上为非国大及工会大会提供指导，工会大会则为非国大及南非共产党提供有力的社会与群众基础，三方在组织上互相包容，相互依存。在执政后，三方联盟总体上是以协商、合作方式来处理相互关系。三方联盟高层经常碰头开会，就大政方针交换意见、协调立场。非国大政府实现的第一个宏观经济战略《重建与发展计划》就得到其他两个盟友的支持。1996年非国大政府出台的第二个宏观经济战略《增长、就业和重新分配战略》出台后，南非共产党和工会大会有不同意见甚至反对意见，为此非国大经常召开三方峰会，进行观点的争辩，以消除分歧，统一认识，从而使该战略最终付诸实施。
其四，重视领导机制建设，塑造党的良好形象。由于长期遭受专制统治的伤害，非国大的领导者尤其是曼德拉等人在执政后比较注重领导体制。在领导体制上，曼德拉、西苏鲁等非国大的老一代领导人率先垂范，在党的领导班子的新老交替问题上树立了好的榜样。非国大在1994年开始执政时期，其领袖曼德拉和全国主席西苏鲁均迈入耄耋之年。曼德拉等党的领导人尽管德高望重，威望无比，但他们并不恋权。在1997年的非国大50大上，曼德拉毅然辞去非国大主席职务，把党的权力棒民主地交给年富力强的党的副领袖、时任副总统的姆贝基。同时，党的元老西苏鲁也从领导岗位上退出，使党顺利实现了高层权力的交接。1999年非国大在大选获胜后，形成了以姆贝基为核心的党和国家的新的领导集体。非国大领导班子的平稳过渡，不仅保证了党的团结和稳定，同时也对外展现了党的活力和战斗力。这在发展中国家特别是非洲地区中，是以民主、和平方式实现党的领导层权力过渡的一个较好的典范。
其五，非国大的领导层面比较注意深入党员群众，加强同党员的沟通和联系，重视作风建设。其主要做法有：一是非国大经常在各地举办“人民论坛”，党的高层领导人亲自参加，同党员群众促膝谈心，宣传党的方针政策，又当面倾听党员群众的意见和呼声。二是党的“全国工作委员会”每两个月轮流到各省开会，每次两天，第一天同基层组织领导和党员群众见面交流，第二天内部开会，综合分析地方意见。三是非国大还建有自己的网站，通过现代通讯手段及时公布党的方针政策，鼓励党内通过网站信箱发表意见建议，供党的各级部门参考吸收。
其六，注意发挥党的基层组织的作用，丰富基层支部生活。南非非国大现有62万多党员，有2696个较为活跃的基层支部，另外还有3933个消极乃至濒临消亡的支部组织。该党执政后，比较重视党的基层组织尤其是支部的建设，重视发挥党支部在党内生活中的作用，推进党内民主的发展。其主要举措包括：一是党内的各类提名和选举都是以支部为平台最先起步，支部在这方面以直接民主方式发挥反映党内“民意”的作用。除个别特殊人物外，党内其他人的举荐都要经过支部这一关口，任何缺乏民意基础的党内人士都难以踏上往上晋升的阶梯。二是党的基层组织特别是支部在监督各级干部及党务机构的权力运作上发挥一定作用。非国大的各地支部党员通过党内网站、信箱、领导人视察及议员回各地区与党员群众定期见面等渠道和场所，反映他们所知悉的问题，乃至举报党内某些人的违纪违法行为。三是注重党内的思想教育和培训。非国大较为重视对年轻干部的传统教育，要求各级组织发扬老干部的“核心教导员”的作用，对年轻的党员干部进行党的历史与理想的教育，并通过党校培训，教育党员干部牢记党的纪律、价值观和奋斗目标，继承和发扬党的优良传统和作风。四是结合传统的民族文化乃至宗教习俗，采取灵活多样的方式，丰富党的基层组织生活。一些支部生活将主题思想的讨论与娱乐性融于一体，以此激发党员对部分支部活动的参与热情，取得较好的效果。
三、南非非国大党内民主建设存在的问题与挑战
南非非国大执政时间不长，党内民主建设受到诸多主客观因素的制约，还面临着不少的问题与挑战。综合起来，主要表现在：
其一，党内民主的理论建设薄弱和滞后，理论对党内民主实践的指导跟不上时代发展步伐。这主要因为，该党长期以来处在非常严酷的斗争环境下，党的领导人和党内精英长期受到白人当局的关押或流散海外，领导层的分离远远多于聚集，党没有能力和条件去思考和探索包括党内民主在内的若干重大理论问题。还有一个因素是，自建党至今，非国大的思想理论素养在较长时期里主要是靠南非共产党来提供和培育的，南非共产党尽管在理论素养上要好于非国大，但它同样受制于严酷的外在条件，特别是在党内民主方面的理论建设与创新上也是力不从心，滞后于实践。在非国大取得合法地位特别是执政后，面对形势变化的新的挑战与要求，该党开始重视包括在党内民主方面的理论探索和总结，提出了一些观点和主张，如：党内公开透明的候选人提名制度是发展党内民主的重要体现；在党内政治生活中要实行民主集中制原则，维护党的团结和统一；强调坚持集体领导原则，重大事项均需集体商讨决定，不允许搞个人专断和独裁；要加强党的传统教育和宣传，全体党员要不断加强自身修养，提高素质，敢于进行批评和自我批评，全心全意为民众利益服务；要力戒官僚主义、宗派主义、机会主义、地方主义风气；要加强对执政党权力运作的监督，等等。但上述这些观点和主张不仅失之简单，而且缺乏相应的理论支撑，包括对党内民主的方向、现实目标、宗旨等都阐述不够，对于在当今为何要实行如此大范围的党内直接民主也是论述不清，党内主流在这股民主化潮流中大都是跟着感觉走，较少去反思和总结党内民主建设中的“为什么需要这样”的问题，这就必然隐藏着一种理论解释不透、不明的风险。
其二，党内民主的制度设计有待完善，党内民主的驾驭和掌控仍是其面临的一个重大课题。南非非国大党内民主方面虽然有一些制度上的设计，比如在各类候选人的提名程序和相关选举上。但同时，其制度设计的诸多方面实际上远未完善，比如，关于党的领导体制的规定、党的领袖任期的不确定制、党的专职机构的工作制度、党的执行机构与权力监督机构的权力关系规范，以及非国大同南非共产党、工会大会的关系规范，等等。正是由于制度不健全，出现问题后如何处理自然就缺乏相关依据。此外，由于发展党内民主对非国大来讲是一个新生事物，在革命斗争时期基本未搞过，在执政后开展的力度相当大，因而出现诸多的不可测风险。由于缺乏经验，非国大所推行的党内民主实践，有些结果并不是以非国大领导层的意志为转移的，甚至违背其意愿，比如有时中央推荐的干部候选人落选。同时，由于过多地依赖于党内的民主选举特别是票决制，导致党的领袖自身的命运有时也不得不掌控在来自占代表大多数的基层党员的情绪性的发泄中，2007年底非国大52大党的领袖选举就是如此，祖马的当选出乎党内外许多人的预料。究其根源，非国大名义上是实行民主集中制，但实际上在许多方面实行的是一种自由放任的民主制，它不能正确而有效地处理民主与集中的关系，在较多层面该集中时集中不够，而实行民主有时结果又不一定以非国大中央的意志和要求为转移。
其三，党内不同利益集团之间的派别与权力斗争不断，损害着党的团结统一。在非国大党内民主较充分发展的过程中，又出现了党内的路线斗争、派别争斗以及不同利益集团之间的权力争夺。在曼德拉当政时期，由于其崇高威望和掌控有方，党内派别问题没有显露，即使存在也由于相互间的矛盾并不突出而隐藏潜伏。在曼德拉隐退、姆贝基掌权后，党内的路线斗争、派别斗争趋于凸显，后来逐渐发展成为以姆贝基为代表的改革派和以祖马等为代表的传统派之间的斗争。两派间的斗争又不同程度地涉及南非共产党和工会大会的利益，因而把执政联盟的其他两方也不同程度地卷入当中。正是由于南非共产党和工会大会支持祖马派，才使得祖马能够在相继被陷入性丑闻、经济丑闻而被解除副总统职务、中止非国大副领袖职权的不利条件下，最终化险为夷，反而击败了姆贝基当选为非国大新一任领袖。当然，也要看到，这种争斗又是通过民主投票的形式来实现的，它具有无可置疑的合法性。非国大内部姆贝基和祖马之间的派别争斗持续数年，牵涉众多的地方乃至基层支部。这种派别斗争损害着党的团结，以至目前和今后都可能威胁着党的统一。在2008年9月法院宣布国家检察总署对祖马的指控不成立后，支持祖马的一派对姆贝基发起了绝地反击，非国大全国执委会以绝对多数通过决议，将姆贝基从政府“召回”，逼迫姆贝基辞去总统职务，进而引起“挺姆派”的强烈反弹。随后不久，非国大前主席、姆贝基政府的国防部长勒斯塔率领一部分“挺姆派”宣布脱离非国大，另立“非洲民主大会”，这一新党的建立无疑宣告了非国大的分裂，在极大的程度上损害了该党党内民主的发展。
非国大所推行的党内民主还存在其他一些问题，如：一是过分重视民主的形式诉求，有时甚至发展成为形式主义。由于非国大对原白人政权国民党专制、高压统治的逆反心理，非国大当政后本能地诉求于民主执政，在党内的各个环节中尽可能通过民主形式来表达、来实现党员的意志与要求。因此，这种广泛民主的方式有时难免被扩大化，甚至走上了无序的、无政府主义的轨道。二是讲民主有时又淡化了纪律的约束，导致对一些不太民主的要求和行为不敢抵制。在非国大实行民主的过程中，不时出现不讲纪律、不按规定办事的情况，但该党出于宽容的原则，很少拿起纪律的武器，对违纪者进行必要的警戒和处分。2007年底召开的52大，拥姆贝基派和拥祖马派在大会上公开对峙，指桑骂槐，火药味浓烈，导致会议议程一再打乱，选举计票形式多次临时修改，代表纪律表现之差，为该党历史仅见，但并没有人因此受处分。三是党内个别领导人如姆贝基在第二任期后期，民主作风淡化，个人专断行为日显，搞个人小圈子，形成小利益团体，在人事上任人唯亲，对党内不同意见者进行打压，最后发展成为派系斗争。四是非国大的基层组织在党内民主建设中也存在一些问题。一些基层组织的独立性过大，甚至不怎么按中央的要求办事，如在人事问题上，地方主义、不顾大局的情况显现。一些基层组织较为涣散，活动开展不大正常，支部活动中的形式主义现象凸显，消极支部的总数甚至超过活跃支部的总数，党内无作为的消极党员日渐增多，基层党组织的战斗力较革命斗争时期有所下降。
尽管非国大党内民主建设中存在这样那样的问题，但民主进程不可逆转。非国大执政十几年来，整个国家的政治民主、社会民主迅猛发展，并在某种程度上促进着其党内民主的发展。鉴于长期受专制迫害的不幸经历及新时期所肩负的历史重任，非国大将继续高举民主、法治的旗帜，积极推动党内民主建设，健全和完善党内的相关制度与机制，进一步活跃基层组织生活，提高基层组织的参与程度和战斗力，并以民主的方式解决党内存在的各种问题，以民主的精神应对党在前进和发展过程中遇到的种种困难和挑战。