基于国家治理新动向的国家审计若干思考，本文主要内容关键词为：国家论文,新动向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大确立了全面建成小康社会的奋斗目标，十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，十八届四中全会又作出了全面推进依法治国的重大决定，从而为实现奋斗目标、落实顶层设计提供了法治保障。习近平总书记指出，中国经济正呈现出“新常态”，主要特点为经济从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，增长动力从要素驱动、投资驱动转为创新驱动。2014年中央经济工作会议对新常态阶段的各项工作作出了科学部署。事实上，党的十八大以来，在新一届党中央的带领下，改革发展反腐、内政外交国防、治党治国治军等方面都有了可喜的新发展，国家治理成效显著，开创了中国特色社会主义事业新局面。 国家审计作为治理国家的一项制度安排，是国家治理的一个重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的重要方式，是国家治理的基石和重要保障。国家审计是为满足国家治理的客观需要而产生和发展的，国家治理的目标决定了国家审计的方向(刘家义，2014)。据此，为适应国家治理发展的新形势、新动态、新要求，国家审计须积极因应、找准方向、把握规律、围绕中心、创新发展，推进国家治理现代化，并借此契机，努力推动国家审计自身现代化。因此，探讨国家治理的新发展、新动向，进而探索国家治理新发展中的国家审计发展策略，具有重大的理论意义和实践意义。 一、文献回顾 理论界对国家治理、国家审计及二者关系进行了较深入的探讨。治理意味着共同目标的建构，党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标意味着国家治理的目标正式登场，其方法论价值主要表现在运作环境、目标体系、作用领域、推进策略和技术平台等方面(唐亚林，2014)。国家治理现代化是执政发展的最新阶段，是继“四化”之后提出的“第五化”，国家治理体系涵盖七大领域的治理，国家治理能力系统涵盖十大能力，最终目标是实现中华民族的伟大复兴(许耀桐，2014)。国家治理体系现代化，至少包括制度化、民主化、法治、效率和协调五个标准(俞可平，2013)。党的十八届四中全会提出，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。法治是治理的基本方式，法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势在治理上具有其他手段所不具备的优势，国家生活和社会生活制度化、规范化、程序化运行的法治程度，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标(刘武俊，2013)。社会主义法治体系建设是一个系统工程，其建设和发展必然带来国家治理领域深刻变革，对国家治理体系建设来说，法治体系建设既是其基本任务，也是其得以确立并产生效能的关键(林尚立，2014)。党的十八大以来，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面发生一系列新变化，并成为一种趋势性的新常态(施芝鸿，2014)。而国家审计作为党和国家监督体系的组成部分，具有预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，通过对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况的审计监督，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出问题和体制机制性障碍，并推动及时有效解决，是促进提升国家治理能力的重要力量，是推动国家治理现代化的基石和重要保障(刘家义，2014)。对于国家审计与国家治理的关系，基于福山的国家构建理论，国家治理与国家审计的互动主要是透过组织的设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础、文化与社会等四个决定制度供给的要素展开的(廖义刚、陈汉文，2012)。从社会嵌入视角看，国家审计服务国家治理的作用机制包括对国家治理目标实现的控制作用、对国家治理主体运行的监督作用、对国家治理服务的评价作用、对国家治理结构不断优化的促进作用以及对国家治理环境的培育作用等(王会金、戚振东，2013)。通过不同国家的比较发现，国家审计服务国家治理的作用主要表现在提高政府透明度、惩治腐败、维护国家安全、协助国家应对危机等方面(李嘉明、刘永龙，2012)。 以法治和改革为重要特征的国家治理，已经开启了新的征程，呈现出新的动向。国家审计作为国家治理的重要组成部分，有责任及时适应并更好地服务于国家治理现代化，不断总结经验、寻找差距，调整、校正发展路径，创新发展，努力提升审计监督的层次和水平，以发挥其基石和重要保障作用。 二、我国国家治理的新动向 党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，这是党治国理政理念构想的重大创新；四中全会首次提出“运用法治思维和法治方式推进改革”的要求，这是党治国理政方略方式的重大转型。随着全面深化改革的协同推进和全面推进依法治国的落地实施，国家治理现代化全面推进。正如习近平总书记所说，形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的战略布局，全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。在上述国家治理发展的诸多新动向中，有的与国家审计密切相关。主要表现为： (一)全面治理成为新趋势 国家治理体系，是一个内涵和外延都十分庞大的综合性概念，既包括国家治理的主体，如党、政府、民间团体以及广大人民群众等，也包括国家治理的客体，如经济、政治、文化、社会、生态环境等，还包括国家治理的道路、理论、制度、政策、方法，等等。不同于以往的局部改革，党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局，涵盖了经济社会发展的方方面面，中国现代化总体格局基本形成。十八届三中全会进一步对各领域的改革做出全方位深入部署，形成了国家治理体系中各方面相互协调、共同发展、全面涵盖的改革新局面。实践中，对各领域的治理也呈现出高度融合性和相关性，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合，真正意义上的单一领域治理已不现实。当前，国家治理具有全面性、长远性和融合性等特点，推动各个领域全面综合治理成为一种新趋势。 (二)依法治国开启新纪元 党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。这是中国新时期依法治国的精神所依，也是法治中国建设的衡量标准。党的十八大以来，党中央推动正式废止劳动教养制度，表达着推进法治的决心；“让审理者裁判，由裁判者负责”，确立着司法改革的原则；“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”，展现着依法行政的步伐；集中清理党内法规制度，近四成被废止或宣布失效，传递着依法执政的信念；坚持用法治思维和法治方式反腐败，强调“凡属重大改革都要于法有据”，诠释着现代治理的题中之意。十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国和深入推进依法行政，而“依法治国首先是依宪治国、依法执政首先是依宪执政”的要求，也必然要求加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府，从而把法治中国提升到前所未有的高度。无疑，依法治理已在中国落地生根，开启了法治新纪元。 (三)深化改革激发新活力 改革，可以解放和发展生产力，使社会充满生机与活力，是国家与社会创新发展的不竭动力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。党的十八大以来，我国以巨大的勇气全面深化各领域改革，简政放权加速推进，观念束缚逐步破除，利益格局深度调整，政治经济体制焕发出新活力，改革式治理正深度推进。未来经济社会的发展仍需持续地向改革要红利，改革式治理必将持续激发出新的巨大活力。 (四)高质效发展成为新主线 当前经济发展的趋势表明，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。转变经济发展方式，提升发展质量，是适应经济新常态的必然要求。为此，亟须一个有效的国家治理体系来不断降低发展成本，实现公共资源效益最大化，以应对我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄、资源匮乏的最大实际。无疑，高质效发展将成为国家治理的新主线，其含义主要有二：其一，通过施行创新驱动战略，推进经济结构调整和发展方式转变、积极化解产能过剩、推动产业转型升级、狠抓资源节约和生态环境保护，以提升发展质量；其二，通过推动政府职能转变和作风建设，督促“八项规定”等措施落实，提高国家治理本身的质效，以降低治理成本。 (五)高压反腐成为新常态 实现国家治理的目标，需要配置和运行国家权力，权力是实现国家治理目标的手段。但权力天生具有扩张性的特点，权力异化会导致治理主体权力滥用和寻租行为的发生，阻碍国家治理目标的实现，因而需要对权力运行进行制约和监督。反腐败可以为全面深化改革及国家治理现代化奠定社会认同基础，全面深化改革与国家治理现代化也可为反腐败工作现代化创造更好的条件。党的十八大以来，党中央大力推进反腐败，近两年有50多名省部级官员被查，相当于2011年前10年落马人数的70%。同时，十八届四中全会决定建立制度化的反腐机制，通过部署建立和运行“不敢腐、不能腐、不易腐、不想腐”各项机制，使整个政治生态发生根本性变化，推动高压反腐及廉洁治理成为依法治国框架内的新常态。 (六)民本治理凸显新亮点 民本思想肇端于儒家所崇奉的“三代之治”，即夏、商、周时期的“重民”“保民”意识，“皇祖有训，民可近，不可下。民惟邦本，本固邦宁”(《尚书》)。民本是国家治理的实质，是政治活动最终追求的目标，也是实现天下大治的根本。在国家治理中，人民作为主权拥有者是国家的委托人，而政府是人民的代理人，政府接受人民的委托进行国家治理。人民既可以赋予政府权力，也可以对这种权力的运用及其适当性和有效性进行监督。国家根据发展战略，通过制度安排保证公共受托责任得到全面有效地履行。改革开放以来，我国一直实施国家治理的结构性维稳和政治经济体制的适应性变革，始终坚持科学发展，不断推进民主法治，持续维护改善民生，保持了经济健康发展与社会和谐进步。国家治理现代化的进程，也是不断扩大民主，让人民真正成为治理的主体，真正做到当家作主的进程，必将显现出尊重民权、维护民生、顺应民意的民本治理新亮点。 (七)高科技治理步入新时代 伴随着“刀耕火种”“工业革命”“信息化浪潮”的生产方式发展历程，国家治理的能力和水平也在不断提升，呈现出高科技化的发展态势。特别是信息技术的迅猛发展，使全球步入信息化时代。现代化的国家治理应当以信息技术和科技手段为基本的方式、方法和工具，尤其是作为信息化时代重要表征的“大数据”，有着海量的数据规模、快速动态的数据流转体系、多类型的数据模式和低密度的数据价值等四重特性，能够更为有效地集成国家政治、经济、文化、社会、生态等各领域的信息资源，为国家治理提供重要数据基础和决策支撑。我国是一个数据大国，但还不是一个数据强国，潜藏着巨大的“数据红利”。伴随着实现国家治理现代化的进程，高科技发展水平会不断提升，并广泛应用于国家治理的各个领域，高科技治理必将步入新时代。 三、国家审计适应国家治理新动向的必然性分析 “天下未乱计先乱，天下欲治计乃治。”纵观中国审计发展史，国家审计自产生之日起就已作为国家治理的重要组成部分，并在不同的历史时期，不同的国家治理模式中发挥着作用。国家审计与国家治理是相伴相生、相互促进的，国家审计适应国家治理新动向，有其必然性。 (一)国家审计适应国家治理新动向是其本质决定的 本质是某一事物区别于其他事物的唯一判别标准，具有排他性和相对稳定性。伴随着新中国审计事业30多年的发展历程，人们一直在探讨国家审计的本质等问题，对其认识也在不断深化与提高。近日，刘家义审计长明确指出：国家审计作为党和国家监督体系的组成部分，具有预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，是推动国家治理现代化的基石和重要保障。国家治理的需求决定了国家审计的产生和发展，国家治理的目标决定了国家审计的发展方向。正是这种源自并内生于国家治理的本质，决定了国家审计与国家治理间天然的密不可分的关系：国家审计必须顺应国家治理的发展变化，不断地转变自身的目标、任务、重点和方式，才能不断地适应国家治理发展变化的新要求，更好地服务于国家治理的中心任务和发展方向。 (二)国家审计适应国家治理新动向是推进全面深化改革和依法治国的迫切需要 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。当前，从我国法治建设和改革发展的现实需求来看，虽然改革开放以来，取得了显著成效，但仍无法完全适应实现中华民族伟大复兴中国梦的要求。主要表现在：法制建设方面，有些领域仍然无法可依，一些已出台的法律尚不完善或不适应新形势的要求，部分法规间不协调、不衔接甚至相互矛盾；法律执行方面，人治传统的影响还很深，权力至高无上观念的惯性还较强，一些干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在；执法监督方面，监督资源比较分散，个别部门、领域还存在监管真空。同时，经济发展进入新常态、群众利益诉求更加多元、反腐倡廉任务更加艰巨、各种风险隐患日趋显现，深化改革进入攻坚期和深水区。面对上述形势，客观上亟须作为国家治理体系重要组成部分的国家审计，充分发挥其职权法定、专业性、独立性和权威性的优势，在推进法治、推动改革上有所作为。 (三)国家审计适应国家治理新动向是其时代性的内在要求 从国家审计的发展历史来看，从古代以“考、听、计、勾、稽、比、磨、勘”等用语来反映审计活动，到红色苏维埃政权时期确立的“三级三审”制度，再到建国后特别是改革开放以来审计监督体系的逐步确立，表明国家审计是国家治理的重要组成部分，并在不同的历史时期，不同的国家治理模式中发挥着作用。揭示出了这样的规律：国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。可见，国家审计职能发挥具有鲜明的时代特征，当前的国家审计发展也须适应国家治理新动向。 (四)国家审计适应国家治理新动向是其实现科学发展的必然选择 国家治理的新动向，给国家审计发展带来了新挑战，提出了新要求；主动适应新动向，也将为国家审计发展提供新机遇，创造新条件。主要表现在：第一，营造了良好的外部环境。随着深化改革和依法治国的全面推进，民主法治的观念更加深入人心，各部门各单位依法自觉接受审计监督的自觉性不断提高，为审计工作开展营造了良好氛围；各领域法律法规制度更加完善，为审计评价提供了更为完整科学的依据和标准。第二，提供了先进的技术支撑。随着创新驱动战略的不断推进，以信息技术为重要特征的高科技不断发展，国家审计能够从中借鉴吸收大数据、云计算等先进技术手段，提升审计能力和效率。第三，造就了有利的发展态势。全面深化改革和推进依法治国，特别是党的十八届四中全会决定和《国务院关于加强审计工作的意见》，紧扣长期制约国家审计发展的制度机制性问题，是新时期全面加强审计建设的纲领性文件，为审计事业科学发展扫清了障碍。 四、基于国家治理新动向的国家审计发展若干建议 面对上述国家治理新动向，结合国家审计发展现状，当前国家审计应以落实十八届四中全会关于推进依法治国、明确审计定位、完善审计制度和《国务院关于加强审计工作的意见》中关于充分发挥审计的保障与监督作用、实现审计监督全覆盖等要求为统领，紧密围绕国家治理的新变化、新动向，以推进“反腐、改革、法治、发展、民生”为重点，有针对性地推进国家审计现代化。我们认为，今后一个时期，国家审计应着力把握以下方面： (一)适应全面治理，广泛开展政策跟踪审计 政策是国家治理的基本工具，政策及其执行的优劣，决定国家治理的成败。当前，我国国家治理范围涵盖了经济社会发展的方方面面，稳增长、控通胀、防风险、调结构、促改革等重大政策部署纷纷出台。基于此，为适应当前国家治理的全面性，需广泛开展重大政策跟踪审计，着力监督检查各地区、各部门落实国家重大政策和宏观调控措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，打通政策措施贯彻落实的“最先一公里”和“最后一公里”、打破“中梗阻”，促进政令畅通；反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策不断完善和落地生根。同时，要加快建立政策跟踪审计长效机制，逐步探索出一条有中国特色的政策跟踪审计新路子，为保障党中央、国务院的政令畅通提供保障。 (二)适应依法治国，强化依法审计 对于审计机关来讲，落实依法治国，就是要依法审计。我国宪法规定，国务院设立审计机关，在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权；地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。可见，国家审计职权法定，独立性是其依法履职的基础与条件。为此，要依照宪法等法律法规及四中全会决定的有关精神，加快完善审计制度，逐步强化上级审计机关对下级审计机关的领导，加快探索省以下地方审计机关人财物统一管理，不断提升审计独立性和依法审计的合力。同时，加快构建健全、完整，相互衔接、相互贯通、相互支撑的审计制度体系，确保各项制度兼具实体性规范、程序性规范和保障性规范，保障审计工作在法治化轨道上运行。另外，国家审计应通过职责履行，深入揭示有法不依、执法不严等问题，遏制权力“越线”，维护法律尊严；揭示法律法规不完善、不配套等问题，积极提出加强法制建设的建议，促进健全完善法律法规体系；评估各项法律法规执行效果，提升法治绩效，促进法规政策更好地发挥效用，推进各部门、各地方依法守规。 (三)适应深化改革，充分发挥审计建设性作用 在推进深化改革中，国家审计不仅要坚持批判性，更应着眼建设性和保障性，促进落实整改、完善规制、改善管理。提升和突出国家审计的建设性与保障性，重点在于：一是立足宏观性。站在国家治理全局的高度，深入开展政策执行情况跟踪审计，及时发现和纠正有令不行、有禁不止的行为，促进改善宏观调控和改革措施落实。二是增强前瞻性。密切关注投资、消费、进出口、物价、就业等宏观指标变化情况，准确把握事物的特征及其演化趋势，及时揭示改革发展中潜在风险，当好经济社会发展的“安全员”。三是深挖根源性。深入反映影响科学发展的体制障碍、机制扭曲、制度缺陷和管理漏洞等深层次矛盾，提出深化改革、完善制度的建议，以审计“倒逼”各项制度的完善，做好深化改革的“催化剂”。四是保障实效性。健全整改问责制度，做到有责必问、有错必纠，对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈；对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责，确保改革深入推进。 (四)适应高质效治理，提升绩效审计质量和水平 绩效审计作为国家治理中检验、评价和监督政府部门履行绩效责任范围和程度的一种制度安排，在政府绩效管理中具有基础性作用。为应对经济发展新常态，适应高质效国家治理要求，国家审计需全面推广实施绩效审计。为此，需真正地将绩效审计的理念贯穿始终，继续把绩效审计嵌入所有的审计项目，提升各个项目绩效审计的质量，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，深入查明贪污浪费、资源毁损及效益低下等问题，确保资金、资源、资产的使用效益。当前，围绕国家治理的重点，国家审计既需关注促进用好增量资金，又要促进盘活存量资金，促进提质增效；持续监督检查中央八项规定、国务院“约法三章”和厉行节约反对浪费等规定的贯彻落实情况，促进建设俭朴政府；加大对环境保护和各类资源使用情况的审计力度，积极推动化解过剩产能，促进发展方式转变，推动生态文明建设。 (五)适应高压反腐新常态，加强反腐倡廉和权力监督制约 随着反腐败工作的不断深入，反腐败机制和权力运行制约机制的逐步完善，国家审计需更好地履行其在反腐败方面的“天职”。一方面，强化对权力运行的常态化监督和制约，不断拓展和加强经济责任审计的广度、力度和深度，循着资金、权力运行轨迹，一查到底，责任追究到人，促进理好财、用好权、尽好责，促进政务公开和决策、执行、结果透明，推动各级各部门各单位领导干部守法守规守纪尽责，念好权力运行的“紧箍咒”。另一方面，坚持将反腐倡廉作为一项长期的根本性任务，在“打老虎”“拍苍蝇”和推动完善反腐败机制上下功夫，严肃揭露和查处违法违纪问题，深入推动建立完善不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制、不想腐的教化机制，做反腐败的尖兵和利剑。 (六)适应民本治理，深化民生审计 宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，国家治理和国家审计的最终成效要体现在维护人民根本利益上。同时，审计机关的权力是体现人民意志的法律所赋予的，审计工作的成果最终由人民群众来评判。当前，随着我国社会主义民主法治进程的不断推进，公民权利诉求更加丰富与多元，民生审计正是直面民权、保障民生的重要方式。为此，国家审计要始终以维护最广大人民根本利益为根本目标，将民生审计融入民本治理。在审计实践中，把关系民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野。重点关注企业改制、征地拆迁、环境保护、涉法涉诉等领域损害群众利益的突出问题，加大对扶贫资金、社保资金、环保资金等专项资金的审计力度，特别是加强对棚户区改造、保障性住房等相关民生资金的审计，促进公共资源、公共资产、公共服务的公平合理分配，推动民生改善和社会公正。 (七)适应高科技治理，创新审计方式方法 国家治理高科技化，要求国家审计必须与时俱进，创新发展审计技术方式方法，以适应审计客观环境发展变化要求，切实履职尽责。一方面，在审计技术手段上，由于审计信息化决定着审计未来发展的成败，因而国家审计应致力于审计信息化建设，需牢牢把握住以下要素：一是数据，即逐步根据审计工作需求，实现全面归集，加快构建国家审计数据系统；二是技术，即积极引入云计算、数据挖掘、智能分析等先进技术，为数据运用打好基础、建好通道，同时积极运用检测测量、模型评价、卫星定位等新兴技术，推进审计技术手段和方法现代化；三是结合，即把数据、技术与审计工作需求紧密结合，逐步加大数据综合分析力度，大力推进联网审计，切实提高“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的数字化审计水平。另一方面，在审计方式方法上，伴随着经济社会发展的高度融合，各类型审计在实践中常常相互交叉和支撑，财政资金流转于金融、企业、环保、投资等领域，金融资本遍及经济社会发展的各个方面，传统的单一的专业审计界限日趋模糊，多专业融合、多方式结合的综合审计将成为一个重要的发展趋势。此外，为适应不同的审计方式，还需变革传统的审计组织方式，逐步探索“大兵团”、扁平化、矩阵式等组织方式的引入与结合，以不断提升国家审计的效率与水平。标签：国家审计论文; 国家治理现代化论文; 新常态论文; 法治政府论文; 治理理论论文; 审计质量论文; 经济建设论文; 国家经济论文; 社会改革论文; 全面依法治国论文; 审计目标论文; 时政论文; 经济学论文; 法治中国论文; 深化改革论文;