英国的政党竞争与福利共识，本文主要内容关键词为：英国论文,政党论文,共识论文,福利论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会福利与政党政治的相关性
西方各政党之间的斗争经常围绕着诸多对内对外政策展开，而以社会保障为主要内容的社会福利问题是其中一个不可回避的重要问题①，以至于在每一次政治变革中，以失业、物价、养老金、健康服务、教育和住房为主要内容的福利制度已经成为政治辩论的中心。社会福利问题具有以下几个方面的特点：（1）涉及面广，它几乎关系到社会所有各阶层不同境遇的居民的切身利益，这有助于获得选民的认同。（2）它不是孤立的、局部的问题，而是与整个经济、 政治和社会问题联系在一起的，是“一种用经济手段来解决社会问题进而达到特定政治目的的制度安排”②。（3）社会福利兼具弹性与刚性的特点。其刚性不仅表现在支出水平呈不断上升趋势，而且表现在其涉及范围的扩大及力度的加强上。但在失业率居高不下的情况下，工资的刚性与就业的弹性直接制约了社会保障的刚性，使其呈现出一定的弹性特点。毕竟，社会保障是作为就业问题的补充措施提出来的。社会福利的弹性为政治张力提供了扩展的空间。③（4）社会保障制度构建中涉及的保障对象、保障理念、保障方式、保障主体，以及保障水平等问题的确定固然离不开经济社会发展水平、社会问题的严重程度、文化价值传统和社会政策的研究水平等，但是，这些问题的最后界定却主要取决于政府，即取决于执政党的理念、政治周期与经济周期的吻合程度，以及公民民主意识的觉醒程度，等等。换言之，影响福利改革趋势的主要决定因素除了国内外的经济形势、公众的态度以及福利自身的刚性以外，更重要的是执政党的政策选择，执政党的政策选择会影响到福利改革的方向和进程。因此有学者认为，社会保障制度的构建过程，以及更广泛的社会福利政策的制定过程，从本质上说是一个政治过程。④
社会福利本身即具有政治性。社会福利对于工人、他们的家庭和整个社会的生活安宁非常重要。它是营造社会团结，进而有助于保障社会和平与社会融合的一种基本人权和基本手段。它是政府社会政策中一个不可或缺的部分，是预防和减少贫困的重要工具。它可以通过民族团结和义务公正分担，促进人类尊严、平等和社会正义。它对政治融合、权利赋予和民主发展也至关重要。如果运作得当，通过医疗保健、收入保障和社会服务，社会福利可以提高生产力，强化执政基础。而与正在扩大的经济政策和积极的劳动力市场政策相结合，社会福利是一个保证社会和经济可持续发展的工具。社会福利往往是政府预算中最昂贵的项目，但也是政治上最神圣不可侵犯的项目。通常，政治家们将其称为政治的第三轨道，如果安排不当后果非常严重。⑤
关于政党政治对福利国家影响的系统分析，近些年西方政治学领域中的一些学者进行了相关研究，从而形成了福利制度政治学。福利制度政治学强调应当认清两个决定福利政策改革动力的重要领域，其中一个重要领域便是选举和政党政治领域。⑥ 在这个领域中，政治家对选民负责，做出重大决策。政府、议会和政党是核心的组织机构。对于这些问题，许多学者更多地从公共选择的角度而不是在传统政治学的理论框架下进行研究。
从政党政治的角度来研究社会福利，或者以社会福利、福利国家的视角来审视政党政治，应属于福利政治学的研究内容，也应在政治社会学的研究范围之内。由于这两门学科属于新兴交叉学科，所以目前较为成熟的理论比较少。从政党政治的规范性研究来看，西方研究政党政治的学者对政党的社会动员功能和社会利益综合与聚合功能进行一般研究者较多，从社会福利或福利国家的角度来具体分析政党政治与社会福利之间关系者少，而从政党政治中的意识形态、投票选举、选民、压力群体、政党竞争格局等因素对福利制度的影响进行深入系统分析者更是屈指可数，这不能不说是政党政治和福利国家两大研究领域中的重大缺陷。毕竟，就业和社会保障、社会福利等民生问题本身就是政党政治存在和发展的题中应有之义。本文试图在这个方面能够有所贡献，并能够起到抛砖引玉的作用。
（一）政党竞争与社会福利
政党竞争是影响社会政策形成的重要机制之一。关于政党竞争对社会福利的影响，荷兰阿姆斯特丹大学经济学教授汉斯·范登德尔提出，“在一个民主过程中，两党制最能激励出社会福利的最优。当我们用帕累托最优标准评价两党制时，民主下的决策结果将是没有选民能在不损害另一选民的情况下改进自己，并且自己条件改进的程度大于受损选民的受损的程度。”⑦ 毕竟， 帕累托改进是一些方面有改进而其他方面没有恶化的改进。这种改进总是会获得更多选票。如果这两个政党之一不选择一个帕累托最优的位置，它必将失败。因此，两大政党间的竞争最终便导致一个帕累托最优位置的形成，这个过程本身便是意识形态趋同或者趋于中间化，从而使福利政策的制定和福利模式的选择趋于相同的过程。
在政党竞争过程中，社会福利政策一直是政党间角逐的核心，特别是在两党间的竞争中，对政策具有决定性的影响⑧。其后Lockard根据这一概念， 再加入经济发展的概念，构成Key-Lockard模型，该理论架构成为有关社会福利研究领域重要的论点，主张在政党间竞争的关系下，高度经济发展的社会，将产生高福利支出的现象。⑨
另外，唐斯（Downs）提出选举竞争的空间模型，认为选民个人是理性的， 本身有其偏好，并以其偏好来衡量各个政党以及公共政策，故这些政策议题将成为选民投票意向的参考。相对的，政党为了获得多数选民的支持，也会提出专属该政党独创的政策，企图以此左右选民的投票行为。⑩ 一般作为反对政党在提出其公共政策时，会尽可能不采取接近现行政策的政见，因为若实行近似的政策，选民会较可能选择原来的政党，以避免不确定性的风险。
依据上述空间理论的看法，有两种概念会影响政党的政策方向，一是选举结果的不确定；另一个则是政党的意识形态。(11) 选举结果的不确定性是政治活动普遍存在的现象，上述唐斯论点的缺失就在于假定了解选民有特定的偏好，及选民可以充分被告知政党的政策，这个假设却限制了投票和政党间竞争的真正行为。因此近年来对于政党竞争的空间论述，转而强调政党在有限信息之下，以策略性选择作为分析的焦点，以中间选民喜好为政策制定方向。
（二）英国的两党制与福利共识
英国的两党制是一种竞争性政党制度，主要的政党之间通过竞选和轮流执政来治理国家。在英国，由于形成了势均力敌的两党对峙或两个选举联盟对峙的格局，在这种相对平衡的政党体制下，只要各党遵守“博弈规则”，就可能保持政治制度的稳定性、政策的连续性和政权的“和平更替”。共同遵守的“博弈规则”表现在，一是保证下台后成为反对派的政党有合法权利在将来重新执政；二是朝野各主要政党在政治体制方面要有最低限度的“共识”，以便保持国家政策的连续性；三是新上台的执政党只能根据竞选纲领的规定管理国家，不能超出施政纲领，打破原有的社会结构。(12) 在政治“博弈规则”下， 英国两大政党在福利国家制度方面维持了一个基本连贯的政策框架，福利制度的改革或者福利政策的调整并没有因政党轮替而产生政策的断裂和紊乱。形成这一局面的另一个原因是上文所提到的，社会福利本身即具有政治性，而且是政府预算中最昂贵的项目，具有很强的刚性，对选民来说非常敏感，因而是政治上最神圣不可侵犯的项目。
除了社会福利政策以外，政党竞争的另一个战场在议会政治。英国议会中两大政党既是竞争对手，又是执政伙伴。它们既对立、又一致，相互依存，相辅相成。议会包含了各个不同政党为立法进行政策辩论，同时也包含国家行政部门与议会之间的抗衡关系。行政部门虽是国家权力核心，但是议会却掌握了政策立法与预算审议的权力，如果行政部门无法提出合乎议会议员认可的政策，则无法取得预算使用权，政策的效果将大打折扣。政党席位也是另一项重要的关键，某一政党席位若能过半数或与其他政党产生联盟关系，则有利于政府行政部门所制定的公共政策的形成，特别是执政党的议会议员在议会中超过半数，将有利于执政党的政策推动。当然政党之间也可能为了选票，对于有利于人民的政策，采取一致性的支持态度。
有学者研究发现，在英国政党政治发展演变过程中，置身于竞争之中的两大政党政治宣言之间的距离越来越接近。大卫·罗伯特森（David Robertson）对1924—1966年间英国两大政党的竞选纲领进行分析后发现，两党在主要议题和经济政策与发展目标上的主要内容（比如是发展自由市场政策还是社会主义经济政策）越来越接近。(13) 上图表明工党和保守党竞选纲领中的观点是如何影响这些经济议题的。从图1中可以看出，英国两党1931年的政治宣言都比较极端，因为当时面对着严重的政治危机和经济危机。自1945年以后两党竞选纲领靠得越来越近，保守党在败选后直接向左翼摆动。1951年保守党重新执政后，其政治宣言向中间的经济政策发展，而工党宣言则向左摆动。两党在20世纪60年代均向中间过渡，呈现出两党聚合或趋同的格局。到1964年，按照罗伯特森的测算，两党在竞选的主要经济议题上的距离仅为1931年时的1/5。通过对两大政党主要的竞选文件的分析，可以得出这样的结论：从较长时期来看，英国两个主要政党逐渐由对立走向一致。
图1 罗伯特森对英国政党的政策立场变化的描绘（1924—1966）
资料来源：Richard Ross.Do parties make a difference? Macmillan press.Ltd,1980.p.46.
在英国战后历届大选中，福利国家议题占据了竞选的主要部分。理查德·罗斯（Richard Ross）从另一角度对英国战后历届大选的竞选纲领进行了分析。他在研究中发现，保守党和工党在竞选中都提出名目繁多的竞选保证。在1970年保守党提出了96条具体保证，其中20％以上的议题（没有包括住房和教育政策）是关于福利国家的内容；而工党也在1974年大选中提出了105条承诺， 涉及福利国家的议题除了环境部的住房政策和教育与科学部的教育政策没有单列出来以外，仅健康与社会保障部的议题就占大选议题总数的14％（见表1）。可以说，两党在提出竞选承诺方面没有多大的差别。在20世纪70年代政党的所有竞选保证中有将近1/3 的内容是当时英国所面临的最直接问题，即经济问题。而环境部门的问题，比如住房和地方政府事务的内容排在第二位，占竞选保证中的1/5。福利国家的主要服务项目——健康、社会保障和教育——合起来在竞选保证中占1/4。(14) 有趣的是，1970年和1974年，保守党在福利国家议题上比工党更有准备，表明他们不相信这些是工党垄断的议题；同时，工党在外交和国防方面比保守党也准备得更充分，尽管保守党似乎在外交方面更擅长一些。
表1 英国政党竞选纲领保证的数量和议题（1970—1974年）
保守党
工党 工党
保守党
合计
19701970 19741974 ％
数量 ％ 数量 ％ 数量 ％ 数量 ％
经济（财政、贸易、工 30
31 24
29
39
37
32
2530
业、就业）
环境 15
16 21
25
18
17
29
2320
内政部与议会 15
16 13
16
12
12
22
1715
健康与社会保障20
21 6715
14
15
1214
教育与科学77
911
10
10
20
1611
外交与国防66
10
12
8743 7
农业 33
003343 2
96
100 83
100 105 100 126 100
99
来源：Manifestos as printed in F.W.S.Craig, British General Election Mani festos 1900—1974(London:Macmillan,1975),pp.325—44,398 —406,451—67.
二、福利共识的内容与表现形式
以上分析表明，战后英国政党体制两极对峙、相互竞争的格局具有这样一个显 著的特点，就是英国两大政党之间存在着政策制定方面的趋同现象，并且这种两党一致 具有一定的政治基础，这是英国社会中的一个独特现象。与之相对应，在英国福利 国家发展过程中，在福利政策制定与社会立法方面，保守党与工党之间也存在着两党一 致现象，我们称之为英国政治制度中的“福利共识”现象。
从概念上看，福利共识是指主要政党之间在福利制度和模式的选择，以及福利 政策的制定与调整方面有着共同一致的主张，是泛指多党制下各政党基于意识形态 的趋同或中间化而采取相同或相近的福利政策主张的发展态势。它集中反映了政党 的意识形态、选民态度、压力群体，以及政治性经济周期等随政党竞争和社会经济 条件变化相互影响而形成的综合结果，它表明政党政治在福利制度的发 展演变中的作用。
对于福利共识的理解，可以从静态和动态两个层面上来看。从静态角度看，福 利共识是指在政党竞争过程中，两大政党基于传统的意识形态和不断变化的社会环境， 来应对广大选民的福利诉求而形成的两党间在福利理念和政策主张方面的趋同或 一致现象。从动态角度看，福利共识是一种流动着的思潮，它随着社会政治经济 形势的变化而变化，它既包含政党传统意识形态的内容，也有政党更新理念、与时俱进、变革转型的成分； 它既是政党之间关于福利理念与政策主张之间的一致看法，也是广大民众和各种政 治力量基于对社会形势判断而对执政党福利政策的认同与接受。它不是一成不变的， 与“意见一致”并非完全相同。共识是一种“多元主义的意见一致”。它不是单一色 彩的世界构想设定的心态，而是一个把许多持不同意见和不同利益的群体调整为动 态的互相说服的“联盟”的过程。共识不是被发现的而是必须要创造出来的。(15 ) 它是在不断的竞争、摩擦过程中形成，是在不断的分歧和争论中各方逐步达成一 致的结果。
战后英国出现过两次福利共识。这两次共识形成于不同的社会经济条件下，是 政党应对社会经济条件变化进行理性竞争的结果。
（一）第一次福利共识——社会民主主义福利共识
英国战后初期，在保守党与工党之间形成了以混合经济、充分就业、福利国家 和公平分配为主要内容的共识政治。这是两党之间在战后出现的第一次政策一致。 在共识政治的背景下，两党在福利国家制度方面取得了一致的意见，这便是第一次 福利共识。在这次福利共识的形成过程中，1942年贝弗里奇报告的发表奠定了福利 共识的基础，工党上台前后于1944—1948年间制定的一系列社会立法是福利共识的 制度框架，而保守党于1947年制定的全面接受工党关于充分就业和福利国家政策主 张的《工业宪章》则标志着两党间福利共识的最终达成。
此次福利共识的形成与发展主要经历了这样几个阶段：
1.1945—1951年，是工党进行社会政策创新的时期，也是福利共识初步建立的时期。 有多个关于社会福利的法律相继颁布并通过它们的逐一生效实施，一个全面而完整 的福利国家呈现出来。
2.1951—1964年保守党执政时期，这一阶段对社会政策的创新很少， 保守党 1951年恢复执政后，在“瓦解”福利国家方面几乎没有做过什么努力，从而保持了福利 政策在总体上的一致性。从其政治观点看，这是一个对福利共识巩固和加强的时期。
3.1964—1974年，由于贫困的再发现，使人们重新思考福利政策的实际效果问题。 由于两个政党的促进，这一阶段改变相当激烈。
战后初期两党间福利共识的主要内容是建立在工党信仰的社会民主主义、凯恩 斯国家干预理论和贝弗里奇普享型福利政策理念基础之上，包括充分就业、全民最 低生活保障、平等和免费的医疗及教育、中央的重要作用、国家对服务的提供和持 续性。由于它建立在社会民主主义思想基础上，所以本文称之为社会民主 主义的福利共识。其核心是两党关于国家在经济社会生活中发挥作用方面所取得的 一致认识，所以它在实质上是一种国家主义的福利共识。国家主义认为国家的对内 社会保护职能与国家的对外职能具有同等重要的地位，国家或政府介入市场经济， 应在社会发展中扮演关键角色，对社会福利进行全面干预，保障每一国民最基本的需求 满足。国家主义福利共识具体地体现在三个主要方面的政策上：第一，由政府出面 提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障；第二，政府有责任帮助个人和家庭抵 御社会风险（如疾病、老龄和失业）可能带来的危机；第三，政府保证所有的国民 个人（无论其社会地位的高低）享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务。 (16) 而在社会保障方面， 按照贝弗里奇报告推荐的采用缴费制社会保障体系以改进原有的制度 ，使全体公民在生病、失业及年老的时候具备抵御贫困的能力。新制度中包括了对家庭补贴、生育津贴和遗孀津贴的规定。缴费原则上是保险式的，包括雇员、雇主和 国家。该制度的覆盖面为全民普享，覆盖项目全面，涵盖了“从摇篮到坟墓”的所 有风险。总的来说，国家主义福利共识与贝弗里奇普享性福利模式相结合，构成了 战后初期两党所达成的以社会民主主义为基础的福利共识的主要内容。有学者对这 一福利共识做了这样的描述：“实质上，在整个五六十年代，英国所有的政党都在一 种社会民主主义中共存，无论政府大臣是工党人还是保守党人，他们都把自己看作是 国家现代化的一种工具。”(17)
社会民主主义福利共识的形成与发展是20世纪40年代至70年代中期大约30年期 间工党社会民主主义运行的成功，以及保守党主张的自由放任经济政策不断暴露出 弊端的必然结果。它表现为保守党在经济事务管理中被迫放弃自由主义，接受以工 党修正主义为基础的社会民主主义的过程，从而使“1945年以后，无论哪一个政党 在台上，实际都是工党在执政，一种抵消的力量促使政党转向中间地带，政党冲突 得以妥协，意识形态被边缘化了。这种中间地带并非反映了意识形态的缺乏，而是 反映了对占主导地位的意识形态的偏爱，它控制了政治行为者的行为，这在对政策 的选择和目标的认同上可以表现出来”。(18)
（二）第二次福利共识——新自由主义福利共识
第二次福利共识是指20世纪80至90年代保守党与工党之间在新自由主义基础上 建立起来的降低国家职责、减少福利依赖、削减福利开支、强调工作福利、突出权 利与义务对等、增加福利多元主义和混合福利经济为主要内容的政策趋同。它是由 布莱尔领导的新工党实现的、由其前任保守党政府奠定基础的，主要体现在“第三 条道路”理论和政策主张中。由于它建立在撒切尔领导的保守党政府新自由主义福 利观基础之上，所以本文也称其为新自由主义模式的福利共识。
撒切尔政府对于福利政策理念的创新表现在：第一，将社会福利政策作为经济 政策的一环，以社会保障制度补充劳动力市场的缺失。撒切尔主张低工资政策，而 以社会保障给付补贴生活费用的不足。第二，鼓励勤奋工作的精神，减少自发性失业。 第三，政府责任的缩小，代之以民营化。撒切尔强调个人与家庭的责任，推动慈善团 体、志愿服务团体等非正式部门的服务，扩大营利主义的企业活动范围。为了加强 家庭责任，撒切尔鼓励家庭主妇专业化，以照顾儿童、老人或残障者。第四，采用选择 主义，取代传统的普遍主义。社会保障给付只对有需要者提供，而且给付水平只限 于满足需要的程度。
撒切尔夫人领导的保守党政府在福利国家的各个方面实施了广泛而深刻的改革， 在改革中强调了四个方面的目标：更加具体的目标定位（targeting）； 更低的福 利支出；更强的工作激励和更高程度的简单化。(19) 在福利模式上， 实行选择性 福利模式，使家计调查（means-tested ）和目标定位成为福利政策实施中的主要手 段与策略；在意识形态上，推行新自由主义和新右派的福利观，不断“撒退国家干 预的防线”等。
撒切尔政府的这些变革既打破了过去以凯恩斯—贝弗里奇理论为主要内容的国 家主义福利共识，又在新的基础上为1997年夺取权利的工党政府形成新的福利共识 奠定了基础，并使新工党的福利政策同样具有新自由主义的色彩。
首先，1997年布莱尔领导的新工党政府上台后提出，“福利制度应该支持以下 目标：为有能力的人提供工作，帮助那些最需要帮助的人——有孩子的家庭和最贫 困的老年人”。(20) 布莱尔“新政”对老年人、单亲父母与儿童、失业者和残障 人士制定了范围广泛的福利给付政策，并恢复了最低工资制度。这与撒切尔领导的保守 党政府关于社会保障支付只对有需要者提供，以及针对弱势贫困群体提供社会福利 的目标定位的福利政策理念相同。
其次，新工党的社会保障政策与潜在的劳动力市场地位有密切联系。在新工党的福 利政策中，人口被划分为低于工作年龄的（未成年子女）、工作年龄人口和养老金领 取者。社会保障中分配的权利、责任与风险依据这种年龄的不同和劳动力市场地位 的不同而不同。这在很大程度上继承了撒切尔政府关于鼓励勤奋工作精神、减少福 利依赖和自发性失业、突出更强的工作激励的福利政策理念。
第三，在失业救济制度改革方面，新工党继承了保守党政府改革的观点与措施。 1979—1996年保守党执政期间，无工作者的家庭从不到工作年龄家庭的1/10增加到略 低于1/5，总共有340万个无工作家庭。1/6 的家庭接受按经济状况调查决定的救济 。(21) 面对这种现状，保守党政府，尤其是梅杰政府采取了针对失业者的改革措 施。最突出的是1996年实行的“求职者津贴”（Jobseeker's Allowance,JSA）取代 了失业救济，加强了对无效力的受益资格的控制。新工党政府继续了这种改革，细 化了求职者津贴政策，推行求职者定期与工作介绍所的会面制度（Jobseeker's Allowance Interview），并以工作战略为中心，采取一系列新政措施促使失业者离 开传统的社会救济，转向通过进入劳动市场来改善自己的地位。
第四，在福利模式选择上，新工党继承了保守党关于选择性福利模式在福利国 家中的重要作用的价值取向，其主要内容不仅表现在上文所述的目标群体定位更加突 出、针对性更强，而且表现在家计调查在社会保障政策实施中所发挥的作用的日益增强。
以上分析表明，新工党在社会福利政策方面提出的主张，既有新工党的创新， 也继承了大量前任保守党政府的福利理念，所制定的政策与保守党的政策主张在很 多方面都一脉相承，从而形成了新的历史条件下两大政党之间在福利国家问题上的 协商一致。
三、福利共识的实质
（一）英国战后两党间的共识政治是福利共识形成的基础
对于共识政治的理解，一些学者认为，共识政治是指保守党与工党各自的主流 或者作为一个整体，对资产阶级政治的“游戏规则”所达成的一致。在第一次共识 政治期间，保守党的左翼和工党的右翼分别掌握了两党的领导权，他们都经历了两 次世界大战之间英国社会的剧烈动荡，决心消除阶级冲突，因而在充分就业、福利 国家和混合经济等方面形成妥协，以期结束战前的冲突。从这一意义上说，共识政 治既非仅是两大政党之间的共识，也不仅是政府与在野党之间的共识，而且还是英 国的精英统治阶层达成的共识。从意识形态角度讲，共识政治体现两个政党在意识 形态上逐渐走向中间，保守党向左转，工党向右转，并以此奠定了两党间在社会福 利与就业方面的政策主张走向趋同。(22) 人们将第一次共识政治称为“巴茨克尔主义 ”（Butskellism）。(23)
20世纪末，新的福利共识同样是在新的共识政治背景下形成的。新的共识政治 是由工党向保守党靠拢形成的，是以工党实现意识形态调整、接受保守党主张的新 自由主义思想为主要标志的。布莱尔主张的“第三条道路”理论，是战后两党共识 政治在新的历史条件下的发展。如果说第一次福利共识的核心是国家福利共识主义的 话，那么第二次福利共识的核心则是新工党基于保守党关于收缩国家干预防线、突 出权利与义务对等、强调工作福利而形成的一致理念；而从最能反映政党意识形态 的福利模式选择来看，如果说第一次福利共识是保守党对于工党普享型福利模式的 认可与接受的话，那么第二次福利共识则是新工党在保守党实施选择性福利、提高家计 调查和目标群体定位福利给付重要性的基础上所达成的一致主张。同时，自由主义 的社会政策除了强调收缩国家干预的防线外，还突出即使牺牲一些对弱者的福利保 护，也要强化自由竞争的理念。顺着这样的价值取向，布莱尔政府的改革显示出英 国正在出现一个以原保守党政府的自由主义政策为基础的新的共识政治时期。(24 ) 人们把布莱尔和撒切尔两人的名字合二为一，又创造出一个新名词“布莱切尔主 义（Blacherism）”，以此表明两党之间新的共识的形成。
（二）福利共识是政党间相互妥协的结果
英国两大政党之间，保守党在反对工党“社会主义”主张方面的立场是显而易见的。 但是，在看到工党提出的措施为人们所认可时，保守党在1951年重新执政后不但没有对工党的措施做大的修改，反倒是几乎原封不动地照搬了工党的政策，大谈必 须“把中央指导的必要性和对私人企业的鼓励协调起来”，必须下决心维护充分就 业，保证并改进社会福利事业。在后来20多年时间里，保守党都一改过去强调个人 自由的主张，而推行了国家干预经济的凯恩斯主义政策。20世纪末，这种现象又出 现了。新工党吸收保守党政府新自由主义观点，布莱尔提出“第三条道路”的理论， 强调超越“左”与“右”。因为在他看来，世界政治正在趋同，解决问题的基本方 法趋于一致。
福利共识在实质上是两党妥协的产物。对工党来说，妥协的形式至少是暂时放 弃全面实现社会主义的目标；对保守党来说，则是同意筹资建立福利国家，保证实 现充分就业。这里没有道德因素的影响，完全是两股历史力量的交锋，形成势均力敌的局面并达成 私下和解的结果。然而，对工党来说，放弃这个即使只是象征性的“社会主义”目 标也不是一件很容易做到的事。例如，英国工党早在20世纪50年代就在事实上不再 坚持公有制，可是在布莱尔之前，工党屡次试图修改党章第四条关于公有制的条款 的努力都失败了。因为对于具有重视理论建设传统的工党来说，修改具体的纲领目标 必须伴以深刻的理论论证。否则，政党就有可能陷入理论与目标明显冲突的合法 性危机之中。
进一步说，英国两党间福利共识的取得以及政党间的相互妥协，其实都是政党竞争 的必然结果。政党竞争推动政党政策主张的趋同现象，使政党的政策纲领趋于接近社 会公共利益。因为政党竞争意味着政党之间展开的是围绕争夺选票和争取选民的博 弈。对选票的竞争使每个政党都希望自己的政策能够尽可能地代表更多的相互冲突 的阶层的利益。竞争双方都具有强烈的实用意识。这使它们能够在一定程度上超越 本党的意识形态和历史传统，在不放弃本党所代表的主要集团的根本利益前提下， 兼顾其他社会集团或阶层的利益要求。竞争使政府的政策趋向于在相互冲突的利益之间 寻求中庸和调和，尽可能地使各个阶层都能够接受政策，从而竞争倾向于塑造一个 均衡的政策系统。(25)
（三）福利共识是英国两大政党在竞争中争取中间选民的必然结果
所谓中间选民，指的是这样一种选民，其最偏好的结果处于所有投票者最偏好结 果的中间状态。公共选择理论认为，在选民呈现钟形曲线分布（bell-shaped curve）的前提下，温和的中间选民往往主导了选举的最后结果。任何一个政党或政治 家，要想赢得极大量的选票，必须使自己的竞选方案符合中间投票者的意愿。(26 ) 从两党制来看，竞争中的两大政党如果能向中间靠拢以争取到更多具有中间政策 倾向的选民的选票，那么这个政党赢得选举的可能性会很大。唐斯建立了“政党选 举竞争的空间理论”，他认为在两党制政体下存在着两党聚合的趋势，因为每个政党 试图尽可能地与对手相类似。唐斯提出政党有意维持其意识形态定位，长时间保持不 变，除非他们被戏剧性地击败，在那种情形下他们将改变其意识形态来效仿击垮他 们的那个政党。Hefferman指出，在某种程度上保守党于1945 年竞选失败后向左转 ，和工党于1983年竞选失利后向右转就属于这种情形。
从20世纪70年代末开始，英国民众对福利制度的态度出现了一些变化。一些民 间调查资料显示，主张增加福利者，1963年占调查对象的41％，而到1970年已经下 降到27％；主张减少福利支出者，1974年占调查对象的33％，到1979年增加到49％。 (27) 民意在议会制民主中对竞选结果有着很大的影响， 因此这种变化为保守党的 改革提供了社会基础。一个颇具说服力的解释是第二次世界大战以后阶级 关系的重大变化，特别是中产阶级的迅速发展。在中产阶级与中间选民之间，斯蒂格里茨 （Stiglitz）指出：“如果所有的个人都投票，中值投票者就会是中值收入者。 ” (28) 因此，中产阶级与中间选民在概念上是高度交叉的。
战后西方国家新兴工业和高科技工业的发展使这一部分新的工人阶级更容易致 富，特别是体力劳动工人在有了自己的汽车、电话，尤其是购买了自己的住房后，他们 便加入到中产阶级队伍中去了。这些在社会民主主义的全面而充分的福利体制中成 长起来的新中产阶级在市场中享有相对的特权地位，拥有了优越的市场能力，因此 他们无需通过国家就能相当成功地满足自己的福利需求，或者作为国家公务人员享 受着特别优越的国家福利。他们的就业安全一向颇有保证，因此充分就业的目标与 他们并无太大的利害关系。由于他们拥有较强的政治经济能力，往往是竞选中主要政党 争取的对象，因而他们的福利诉求经常能够左右福利制度的走向。其结果是，任何 激进的收入均等化计划都可能受到中产阶级的莫大敌视。(29) 威伦斯基（Wilens ky）指出，一个成长中的中等阶层，拥有更多的教育和职业机会，这些与致富相关 的东西将会培养他们反福利国家的意识形态。职业流动率越高，人们支持成功意识形 态（经济个人主义的价值和信仰）的机会越大。这两方面因素共同作用的结果便 是，在福利国家中成长起来的中产阶级和中上层工人阶级对于为落于其后者支付的反 对意见越大。当中等阶层认为收入再分配或服务的分配不公平时，这种由富裕所产 生的反福利影响将会加强。(30)
从这个意义上讲，中产阶级在20世纪六七十年代的崛起不仅带来了英国阶级结 构的变化，削弱了工党的社会基础，而且对工党创立的福利国家和社会民主主义福 利理念也带来了巨大冲击，更促使工党在作为反对党18年中逐渐向右转，向保 守党靠拢，直至1997年布莱尔领导工党上台执政通过放弃党章第四条公有制条款来 实现政党的全面转型。因此，中产阶级的兴起和英国两大政党对中产阶级的争取 是两党在20世纪末取得福利共识的重要原因。
四、福利共识中的分歧与争论
在战后英国福利国家的发展演变过程中，虽然两个政党之间在主要的社会经济政 策方面存在着前文所述的福利共识，但不排除在福利国家发展的不同阶段、福利国 家的不同项目上两党间存在的分歧与争论。毕竟，保守党与工党处于两党制中对峙 的两极，政党的定位、传统的意识形态、各自的社会基础都不相同。两党在福利国 家的不同政策领域所发生的争论，主要发生在1960年前后关于养老金结构及补充养 老金问题的大规模讨论，20世纪70年代关于综合教育的讨论，以及1980年关于市政房 屋出售问题的讨论，这些都是在福利国家发展过程中一些重要政策和关键领域里两 党之间发生的重要争论。随着时间的推移，这些争论自然就尘埃落地了。
但在一些基本问题上，包括在对福利国家的看法，以及福利制度与模式的选择 上，两党之间存在比较深刻的分歧。工党主张扩大并充实福利国家制度中全面而普遍的 福利政策，完全支持福利国家，并相信社会服务能够推进经济效益；保守党则认为， 福利国家损害了市场自发形成的秩序，是对人类本性的错误理解，削弱了个人的责任 ，制造了无效率。在此基础上，英国两大政党对于福利国家存在不同的政策主张与福利 理念。主要表现在：
（1）在保障主体与保障水平方面， 工党的政策倾向偏重于扩大社会保障制度 覆盖面，保持和提高社会保障津贴水平；保守党则比较趋向于实现社会保障制度的 合理化、理智化，主张对社会保障制度实行改革，减轻国家在其中的责任与义务。 (31)
（2）在政府职责方面，保守党主张补缺主义的福利国家——政府要小， 规模 不大而且分散化，是私人机构的附属；工党则主张制度主义的福利国家——政府足 够大，为广大民众提供社会福利。
（3）从个人的作用来看， 保守党政府更多地强调个人在社会保障制度中应该 发挥的作用，希望尽可能地减少政府责任；工党政府强调工人在社会保障制度中应 该承担合理责任的同时，也强调国家在为社会成员提供充分社会保障方面的责任。 (32)
（4）在福利政策的意识形态方面， 工党是建立在社会民主主义福利思想的基 础之上，强调福利与就业二者的融合，既承诺保证充分就业，又要完全依赖充分就 业所取得的成就。在效率与公平之间，工党偏重于平等，而保守党更强调效率。
（5）工党强调制度型的福利制度模式， 而保守党则偏向于剩余型的福利制度 模式。在福利国家建立初始，工党强调普遍性原则的主张有双重目的：只有使国家 的各项服务向全民开放，才能确保所有的人享受最高标准的服务；只有提供普遍的 服务，才能使享用国家服务的那些人免掉耻辱感。(33)
（6）在比较提供福利设施问题上，保守党和工党表明了不同意见。 保守党强 调依靠市场力量，而工党则强调依靠集体主义。
五、主要结论
通过以上分析，我们可以对英国的政党竞争与福利共识做以下结论：
首先，英国的两党制从根本上来说，并不是敌对性的政治制度，而是一种竞争性 的、在一定程度上可以说是相互补充或相互纠偏的制度。这种成熟的政党竞争机制、良好 的竞争文化传统，以及英国民众对政策连续、社会稳定的要求与期望，使共识政治及 其在社会政策领域中具体体现的福利共识，成为英国政治经济社会发展中一种独特 的经常现象，我们称之为“福利共识主义”。“福利共识主义”在英国的不同发展时期会有不同的具体表现形式，但它作为一种常态和一定时期政党间分歧与争 论的阶段性结果，却贯穿于英国战后的发展历程之中。
其次，英国两党之间在福利政策方面的趋同是有其政治基础的，这就是战后两 党之间屡屡出现的共识政治。两党共识的存在是以共识的可行性、合理性为前提的， 丧失了这种可行性、合理性，共识政治也就失去了存在的基础。因此，共识政治是 发展变化的，它可以从一种共识发展成为另一种共识。这种发展变化往往是社会经 济条件变化的结果，是政党对新的政治思想、政治实践的一种反应。社会政治经济 的变化会导致旧的共识的失效及旧一轮共识政治的破裂，新的政治思想、政治实践 的出现也会构建新一轮共识政治。(34)
再次，福利国家政治实质上是福利政策关于国家、市场、私人职责的制度性安 排。主要政党在福利政策制定过程中所取得的福利共识，一方面是政党在国家与市场 等问题上传统意识形态的体现，另一方面又是政党面对选举、适应选民需要的结果， 是政党与时俱进的产物。同时，由于败选的政党为了赢得下次大选总要进行调整， 不可避免要模仿胜选政党的社会政策以拉选票、改善形象。从这个意义上看，福利 共识不可避免地是政党妥协的产物。
综上所述，在英国福利国家的发展历程中，我们既能发现政党政治对社会保障 制度的确立与福利国家的形成所产生的深刻影响，也能看到政党政治中因福利保障 事业的成败所折射出的政党命运的兴与衰。竞争性政党体制对福利制度的理性发展，既发挥了积 极的推动作用，同时也对福利开支不断攀升起了推波助澜的作用。政党对社会保障 与社会福利政策的过度介入，以及社会保障与国民福利在政党竞争中过于工具化 和手段化(35)，会导致社会福利政策带有明显的政治化色彩，这在某种程度上、在 一个国家的特定发展时期会导致社会保障与社会福利政策的泛政治化倾向。(36) 西方社会保障与社会福利事业能够发展到今天，既是社会经济发展的内在要求，也 是各政党的意识形态和执政理念所决定的价值取向使然，同时还是各政党面对政党竞争 而竞相提高福利水平、扩大保障范围的必然产物。
注释：
① 在西方福利国家，社会福利概念的内涵大于社会保障概念的内涵。详见：尚晓援．“社会福利”与“社会保障”再认识．中国社会科学．2001,3:113～121
② 郑功成．中国社会保障改革研究及理论取向．经济学动态．2003,6
③ 孙洁．西欧政党政治中的社会保障与国民福利浅析．社会保障制度．2004,7
④ 徐延辉．福利国家的风险及其产生的根源．政治学研究．2004,1
⑤ ［美］托马斯·R·戴伊．理解公共政策（第十版）．北京：华夏出版社，2005,93
⑥ ［美］赫伯特·基奇尔特．福利制度的新政治学．北京：商务印书馆，2004,5
⑦ ［荷］汉斯·范登德尔等著．民主与福利经济学．北京：中国社会科学出版社，1999.150
⑧ Key,V.O.Jr.Southern Politics.New York:Vintage Books,1949.
⑨ Cnudde,Charles F.and Donald J.McCrone(1969).Party Competition and Welfar Policies in the American States.The American Political Science Review.63(3):858—866.
⑩ Downs,A.An Economic Theory of Democracy.New York:Harper & Row,1957.
(11) Budge,Ian“A New Spatial Theory of Party Competition:Uncertainty,Ide ology and Policy Equilibria.”British Journal of Political Science,1994,24(4):443—467.
(12) 杨祖功，顾俊礼等著．西方政治制度比较．北京：世界知识出版社，1992.72
(13) David Robertson,A Theory of Party Competition.London:Wiley,1976.80.这个因素在所有参数中26.8％
(14) Rose,R.Do parties make a difference? The Macmillan Press Ltd.1980.63.
(15) 乔瓦尼·萨托利．作为部分的政党．载于：荣敬本，高新军编．政党比较研究资料，北京：中央编译出版社，2002.204
(16) 周弘．福利国家向何处去？．中国社会科学．2001,3
(17) Richard Heffernan.New Labor and Thatcherism:Political Change in Britain.Basingstoke Hampshire:Macmillan Press Ltd.2001,142.
(18) Richard Heffernan.New Labor and Thatcherism:Political Change in Britain.Basingstoke Hampshire:Macmillan press Ltd.2001,141.
(19) Dismantling the Welfare State? .105.
(20) DSS(Department of Social Security).Report on the Contributory Principle.Reply by the Government to the fifth Report of the Select Committee on Social Security,London:HMSO.Para.9.
(21) New Labor,New Welfare State? The“third way”in British social policy.22.
(22) D.Marquand.The Unprincipled Society:New Demands and Old Politics.London:Jonathan Cape.1988,3.
(23) 人们将工党政府财政大臣盖茨克尔（Gaitskell）与保守党政府财政大臣巴特勒（Butler）的名字合在了一起，以表示保守党与工党在战后初期政治经济政策趋于一致的现象。这也常常作为英国共识政治的代名词。
(24) 刘建飞．英国工党阶级基础和性质的演变．当代世界社会主义问题．1996,4:33～37
(25) 赵成根．民主与公共决策研究．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000.269
(26) 有学者认为，中间投票人定理或模型是对政治行为和决策的一种非常粗略的一阶近似，并没有抓住典型民主制度和中间投票人不居主导地位的复杂选举制度的实质。参见：彼德·M·杰克逊主编．公共部门经济学前沿问题．北京：中国税务出版社，2000.32
(27) R.Taylor-Gooby.Public Opinions,Ideology and State Welfare.Routledge & Kegan Paul,1985.26.
(28) 参见彼德·M·杰克逊主编．公共部门经济学前沿问题．北京:中国税务出版社，2000.32
(29) 当然，也有另一种观点认为，中产阶级本身作为福利受益者，或者出于自我利益驱使，或者基于对不幸者所表现的无私精神反对福利项目的紧缩措施，而且由于他们比穷人更积极地投身于政治，因此他们通过选举方式对重大的紧缩政策加以报复的风险更高。参见：苏珊·贾埃莫，谁为保健改革出资．见：保罗·皮尔逊编．福利制度的新政治学．北京：商务印书馆，2004.490
(30) Wilensky,H.The Welfare State and Equality.Berkeley:University of California Press.1975.56～57.
(31)(32) 丁建定，杨凤娟．英国社会保障制度的发展．北京：中国劳动社会保障出版社，2004.205
(33) ［英］阿瑟·马威克．1945年以来的英国社会．北京：商务印书馆，1992.45
(34) 王燕．英国共识政治述评．教学与研究．2003,6.74～78
(35) 孙洁．西欧政党政治中的社会保障与国民福利浅析．社会保障制度．2004,7
(36) 孙洁．选民政党和社会福利研究．教学与研究．2006,2:62～68
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