农村公路养护资金筹集与使用管理的区域差异分析
唐国华
（广东交通职业技术学院，广东 广州510800）
摘要： 现阶段我国农村公路的养护主体是县级人民政府，各市县对农村公路的养护，虽然大体上一致，但也存在着一些操作层面的具体差异。选取惠州市和粤北韶关与清远市进行农村公路养护资金的筹集与使用管理状况调查，寻找不同经济发展水平地区的农村公路养护资金的来源与管理模式的差异，分析差异的表现及其主要原因，从而为解决养护资金短缺问题提供思路。
关键词： 农村公路养护；养护资金的短缺；资金的筹集与使用管理；区域差异
农村公路养护资金的筹集一直是个世界性难题。由于农村公路在公路网中起着毛细血管的作用，其里程长，养护工作量大，政府财政资金往往难以满足农村公路养护资金的实际需求，存在着较大的资金缺口。据测算，“十三五”期间，我国每年农村公路养护资金需求约1843亿元，实际可能投入约672亿元，缺口率达64%[1]。同时由于农村公路的可经营性低，不能补偿社会资金投资所需的回报，因而也难以进行市场化筹资。现阶段我国农村公路的养护主体是县级人民政府，各市县对农村公路的养护，虽然大体上一致，但也存在着一些操作层面的具体差异。
同时，无论是公安侦查工作还是职务犯罪调查工作，都在进行一系列的内部变革，而证据始终是核心要素。监察体制改革之前的职务犯罪侦查工作习惯性地采取“由供到证”的取证模式，易引起刑讯逼供等非法手段的疑虑，信息化调查的变革可以消除此类疑问。信息化调查强调准确、及时甚至同步搜集证据，信息化手段使取证不再围绕“口供中心主义”进行，信息化调查既可以实现精准打击，也可以实现精确取证。
本文通过对广东经济发达地区——粤南和相对落后地区——粤北进行了农村公路养护资金的筹集与使用管理状况调查，主要寻找不同经济发展水平地区的农村公路养护资金的来源与管理模式的差异，分析差异的表现及其主要原因，以期提出解决问题的方法。粤南主要选取了惠州市，粤北主要选取了韶关市和清远市。
首先，加强科技人才宏观管理，全口径开展科技人才数据库建设，绘制科技人才地图，摸清队伍规模、结构、分布及产业发展需求，实时监测科技人才发展动态。建立人才跟踪服务机制，完善人才流失预警系统，及时跟踪人才发展情况，加强信息统计，对人才流失情况进行分析，制定防止人才流失有利于人才队伍建设的政策措施。
一、惠州市农村公路养护资金筹集及使用管理状况
（一）惠州市农村公路养护的基本情况
《惠州统计年鉴2017》的数据显示，2016年惠州市农村公路养护里程11958公里，其中县道919公里、乡道6749公里、村道4290公里。而据惠州市交通运输部门透露，除农村公路管理机构基本支出外，全市每年能用于农村公路日常养护管理的经费约5400万元[2]。按照《广东省公路养护工程预算定额》来测算，县道每年每公里日常养护费用约需3万元、乡村道每年每公里日常养护费用约需0.75万元。因而按目前农村公路养护里程11958公里计算，年农村公路养护费用约需1.1亿元，还不包括农村公路养护基础设施建设如危桥改造、道班房建设、养护机械增置等专项资金支出，资金缺口率为51.1%[3]。
个人所得税可以统筹财政收入，而且可以调整社会经济，由于属于直接税，通过和财政收入的比较能够看出，调节居民收入分配以及保障社会公平是比较重要的。这次个税修正草案把各种劳动所得综合成综合所得，确保个税征收模式在综合和分类相联系的时候能够更加顺利。
目前惠州市农村公路的管理养护主要是“以基层养护道班为养护主体，以各乡镇政府为主导，以社会力量为辅助。”随着农村公路的迅速增加，农村公路日常养护资金缺口越来越大。有许多财政收入较低的乡镇，未能或无力将乡村公路养护资金足额纳入正常的公共预算，导致乡村道路日常养护与大中修工程配套资金得不到保障。以惠东县为例，农村公路管养里程实际已达4127公里，列入省、市日常养护补助计划里程为2865公里，未列入省、市日常养护补助计划里程为1262公里[4]。随着经济的不断发展和生活水平的提高，工人工资不断增长，加上养护机械、工具、燃料等物价的上涨，导致农村公路养护成本逐年增加。部分县区公路管理的行政和人员基本支出费用，是从上级下达的养路费中列支的，解决了行政和人员基本支出后，剩余部分才用于公路养护工作，实际投入公路养护资金严重不足。
（二）惠州市农村公路养护资金的筹集
惠州市农村公路养护资金的筹集主要来自财政资金的划拨。2008年《惠州市农村公路管理养护体制改革实施方案》出台，方案明确市县财政每年安排不少于1100元/公里的专项资金补助用于农村公路日常养护。从2014年起，农村公路养护资金由每年每公里不少于1100元提高到每年每公里不少于1500元[4]。
1.2 MRI检查方法 采用GE Signal 1.5 T MR扫描仪及8通道相控阵头颅线圈。所有早产儿于扫描前静脉注射苯巴比妥(鲁米那)镇静，待其熟睡后进行扫描。检查时早产儿在家属的陪同下进入MRI检查室，取仰卧位，平躺于扫描床上，采用头先进的方式，用儿童专用耳塞保护听力，并用海绵垫固定颅脑，同时加盖棉被。为了减少风险，新生儿主治医师随同检查。
2015年出台的《惠州市人民政府办公室关于加强惠州市农村公路工作的指导意见》（惠府办[2015]22号）对于农村道路的建设和养护标准都做出了具体的数字界定。农村公路管理养护经费按“上级补助与地方配套相结合”的原则进行筹措。除上级下拨的燃油税替代摩托车、手扶拖拉机养路费和补助外，以上年末省公路统计年报列养里程为计算基数，市财政按每公里800元/年的标准给予补助，县、区财政应按每公里不少于700元/年的标准安排辖区农村公路日常养护资金。除上述资金外，保障农村公路正常开展管理养护工作的资金由县、区政府承担。县、区政府安排用于农村公路管理养护专项资金标准，应根据当地经济发展和农村公路养护实际情况逐年增加。
在农村公路养护资金严重短缺的情况下，粤北地区积极探索养护市场化的途径。例如韶关市采取的措施有：一是积极争取公路沿线的受益企业、厂矿、林场出资捐资；二是动员当地乡镇、村委会采取“一事一议”的方式筹措农村公路养护资金；三是动员公路沿线的村民投工、投劳来完善公路的水沟、路肩，减轻公路养护资金的投入。此外，韶关市还积极引导社会资金投入到农村公路养护领域。探索市场化融资渠道，利用农村公路冠名权、绿化经营权以及其他灵活的招商引资等方式筹集资金，缓解农村公路养护资金的不足。并鼓励受益企业、受益群众和重点工程自愿捐资，捐助资金应视同慈善资金享受免税优惠。
（三）惠州市农村公路养护资金的管理
目前惠州市农村公路管理机构分市、县两级。市级为市地方公路管理总站，县级为各县（区）地方公路管理站。其中，惠城区、仲恺区由惠州市交通运输局直属分局地方公路站管辖。各县（区）公路站下设养护道班，负责农村公路的具体日常管理和养护组织实施工作。近年来，惠州市加大农村公路建、管、养、运工作力度，完善了制度、加大了投入、规范了管理，推进“四好农村路”建设，农村地区交通条件得到较好改善，但仍有一些不足之处。
按照《广东省农村公路管理养护体制改革实施方案》（粤交办[2008]99号），县级人民政府是农村公路养护管理工作的主体，县政府每年应安排不少于500元/公里的专项资金用于农村公路日常养护管理，并应根据经济发展和农村公路养护实际情况逐步增加。但在粤北经济落后的偏远农村市县，由于财政资金有限，对农村公路养护的配套资金往往难以落实，并缺乏监管。
4.学校应重视校企合作培训模式。该模式对应型本科院校商务英语教师的专业化发展起到非常关键的作用。社会经济的发展以及对外贸易的蓬勃发展，为商务英语教学带来机遇与挑战。商务英语教师提升自身实践能力可以通过校企合作方式。校企合作分为两种：一种是“走出去”；另一种是 “引进来”。
二、清远和韶关等粤北地区农村公路养护资金筹集及使用管理状况
按照交通运输部2015年公布的《农村公路养护管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2015年第22号）相关规定，公路税费改革后，成品油消费税增长性返还通过转移支付应专款专用于公路建设和养护。但在经济落后的农村地区，由于地方财政资金的紧张，中央补助给农村公路养护的专项资金和省级人民政府安排的财政预算资金，在资金的层层下拨过程中难以真正实现专款专用，存在着被统筹的现象。如清远市清城区，当地财政以人员比例安排养护经费。在公路税费改革后，清远市财政局以2007年规费收入作为基数，每月拔付清城区交通运输局公路养护经费73.5万元。2010年清城区交通运输局人员半数过渡到执法局后，市财政按人员比例将交通规费返还缩减至每月38.5万元，造成清城区交通运输局公路养护经费严重不足[8]。
（一）清远和韶关农村公路养护的基本概况
从2016年的统计数据来看，清远市农村公路养护总里程22614公里，其中：县道养护里程1729公里，占绝对多数的乡道养护里程12638万公里，村道养护里程8247公里[5]。清远市农村公路养护资金主要来源于省交通运输厅的养护补助资金和地方公共财政预算拨款。2016年清远市农村公路养护资金财政拨款1870.17万元，新增农村公路养护资金省补助4299万元，清远市地方公路管理总站2016年公路养护支出总额为2639.15万元，项目支出2291.48，基本支出347.67万元。2016年清远市农村公路养护资金支出总额为8808.32万元[6]。这里涉及的“公路养护”，是指清远市范围内农村公路的养护，包括大中修工程、危桥改造、预防性养护、灾害防治、水毁抢修等养护工程。而据测算，清远市农村公路含大中修工程的养护资金需求为29530万元，2016年清远市农村公路养护资金缺口率大约为70.2%。
由于清远是集“老、少、边、穷”于一体的经济欠发达地区，各乡镇的经济发展极不平衡，加之受“重建轻养”思想的影响，各乡镇、村委会对乡村公路养护资金的投入也有很大差异，加上乡镇基层一线技术、管理力量都比较薄弱，又没有专门的养护机构，导致乡村公路在不同程度上存在“有建无养”的现象。
韶关市2016年农村公路养护总里程13943公里，其中：县道养护里程1850公里，乡道养护里程7885公里，村道养护里程4208公里。据2017年度韶关市交通运输局部门预算收支表，2017年韶关全市农村公路日常养护费为4100.6万元，与2016年基本持平[7]，主要用于韶关市农村公路养护各项支出。而据测算，韶关市农村公路不含大中修工程的养护资金需求为14619.75万元，2016年韶关市农村公路养护资金缺口率大约为71.95%。
1.2 调查方法 采用问卷调查法，在符合知情同意的原则下，由调查者统一发放问卷并进行指导语讲解问卷内容和填写方法，之后由受访者自行填写，完成后统一回收，回收问卷时，检查问卷的完整性和有效性，若发现有空缺或遗漏，当场补全。本次调查发放问卷200份，回收200份，回收率100%。
（二）清远和韶关农村公路养护资金的筹集与使用管理存在的问题
而粤北偏远市县财政资金有限，市县政府除了无法落实地方财政对农村公路养护的配套资金外，中央和省级补助的养护资金在层层下拨过程中也难以真正实现专款专用，存在被统筹现象，致使养护资金短缺严重。
目前，农村公路养护资金主要来自财政资金，其他资金来源所占比例很少。首先，农村公路属于地方性公共物品，一般不收取通行费用，整体可经营性低，不能产生足够的现金收入，因而无法吸引社会投资资金进入该领域。其次，农村公路的附属资源虽说可以产生一定的经济收益，但当前由于受制度和环境等方面的限制，还没有找到市场化经营的可靠途径，因而也难以融入社会资金。再次，农村公路养护资金的社会捐赠仅仅是倡议多、行动少，捐赠资金难以落实。另外，随着成品油价格和公路税费改革，传统的以工代赈、以资代劳、民工建勤及集资等筹资方式被取消，致使养护成本进一步增加。以上各种原因，形成了当前农村公路养护资金投资主体单一，筹资渠道狭窄的状况。
2.上级财政资金层层下拨过程中难以真正实现专款专用，存在被统筹现象
清远和韶关等粤北地区，相对于经济较为发达的粤南地区而言，财政资金比较吃紧，农村公路养护资金的筹集与使用管理存在着一些共同的地方。
他大学学经济，是老爸喜欢的专业，他帮老爸实现未竟的理想。大学一毕业就众望所归地考上公务员，搞对外经济贸易研究。五年了，出来进去人模狗样，还谁都爱夸他两句：瞧瞧人家，办公室坐着，国家代表着，钱没少拿，活得要多滋润有多滋润。
3.地方财政公路养护配套资金落实困难，监管不到位
据调查，目前惠州市农村公路中乡村道路公里数占80%以上。虽然各县（区）乡镇普遍设有农村公路管理机构，但均未经编办正式批准，只是挂块牌子，从事乡村道管理的人员主要由乡镇其他部门人员兼职。这导致工作岗位不固定，精力投入不充足，队伍人员不稳定，管理机构规范化程度很低。同时，专业养护人员严重短缺，无法承担起农村公路养护管理的责任，除了一些财政较好的乡镇外，其余乡镇的乡村道均未做正常的专业养护。
4.养护资金拨付流程复杂，资金使用效率低下
农村公路养护的财政资金下拨程序较为复杂，致使资金不能及时到位，使用效率较低。如在清远市，农村公路养护的财政补助是通过市财政局拨付给下属县财政局，再由各县财政局拨付给下属县交通运输局，各县交通运输局根据工程进度及完成情况拨付给养护单位。整个资金拨款过程时间长，流程复杂，一定程度上造成了项目拨款延迟、补助资金使用效率低下。
呈味氨基酸包括呈鲜味、甜味和苦味。呈鲜味的氨基酸有天门冬氨酸和谷氨酸。测定结果表明，A1组呈鲜味氨基酸在鸡胸肉、腿肉和肝脏中分别为0.077%、0.073%和1.030%，B1组鸡胸肉、腿肉和肝脏中分别为0.031%、0.084%和1.630%。表明在舍养条件下，无抗养殖鸡肉中呈鲜味的氨基酸明显高于有抗养殖，而鸡肝则有抗养殖的呈鲜味氨基酸含量更高。
三、农村公路养护地区间的差异分析
（一）农村公路的建设与养护资金筹集的差异
以2016年的数据为例，从表1我们可以看出，惠州相比于韶关，农村公路密度之比为1.4∶1，说明韶关农村公路的建设与惠州相比还有较大差距，韶关农村公路的密度偏低、数量偏少。从表中我们还可以看出，惠州农村公路中的县道、乡道与村道之比为1：7.3：4.7，说明乡道和村道路网较为发达；而韶关农村公路中的县道、乡道与村道之比为1：4.3：2.3，说明韶关乡道和村道还比较缺乏。乡道、村道好比公路体系中的毛细血管，乡道和村道所占农村公路的比例，标志着农村公路的通达程度和发展水平。同时惠州农村公路养护资金的缺口率为51.1%，韶关农村公路养护资金的缺口率接近72%，说明经济不发达的偏远地区，农村公路养护资金的短缺更为严重。
表1 惠州、清远与韶关农村公路养护资金筹集总量及缺口率比较（2016年）
（二）农村公路养护资金筹集管理上的差异
1.经济发达地区相对于偏远地区，地方财政资金较为充裕，养护资金来源比较稳定
惠州市经济较为发达，财政资金相对充裕，基本上能按相关管理部门的规定，保证农村公路养护资金中央财政的拨付和地方财政配套资金的落实。惠州市还提出在今后的农村公路养护管理中，进一步理顺“县道县管、乡村道乡管”的分级管理机制。将县、乡农村公路管理机构的行政和人员支出运行经费纳入同级政府一般财政预算，解决行政经费支出占用养路费的问题。省、市主管部门建立农村公路补助标准的逐年增长机制，提高补助标准，以适应农村公路改革发展和日益增长的养护需求。同时市、县两级财政补助标准将根据经济社会发展程度和农村公路养护的实际需要进行适当调整。
1.养护资金投资主体单一，筹资渠道狭窄
2.粤北地区由于养护资金短缺较为严重，采取了更多的措施促进养护资金的市场化筹集
（3）微观组织检验 对端面裂纹附近齿部进行磨制抛光后腐蚀，如图4所示，按照JB/T6141.3标准检测，组织检测结果为碳化物1级，马氏体2级，表面局部存在较长的马氏体针，残留奥氏体2级，心部铁素体1级。
四、结论
通过对两类地区农村公路养护资金筹集与使用管理状况的调查和分析，我们得出区域间差异的如下结论：
1.农村公路养护资金的缺口率区域间差异较大
由于农村公路是地方性的公共物品，其供给在很大程度上受到地方财政状况的影响。从我们选取的样本来看，2016年惠州市农村公路养护资金的缺口率为51.1%，粤北清运市的缺口率为70.2%，韶关市的缺口率为71.95%，全国平均缺口率为64%。可以看出不同区域，农村公路养护资金的缺口率存在较为明显的差异。经济落后地区相对于经济发达地区，农村公路的供给更短缺，养护资金缺口更大。
2.农村公路养护资金的短缺与农村经济的落后形成了相互牵制
“要致富，先修路”，现有很多文献研究了农村公路对农村经济增长的促进作用，研究结论表明养护状况良好，通车顺畅的农村公路有利于农村经济的增长。但对于经济相对落后的农村地区来说，由于财政资金不足，可用的民间资金又少，农村公路的养护状况堪忧。路况的不良又阻碍当地经济的发展，从而影响地方财政收入的增长，引起农村公路养护资金缺口率的进一步扩大，进而影响农村公路的养护，最终导致经济的更加滞后，带来了农村公路养护与经济发展的马太效用。如何解决这一问题呢？这就需要对养护资金进行市场化筹资，解决农村公路的养护问题，同时中央财政应加大对经济落后地区农村公路养护资金的转移支付，让偏远地区的农村具备发展经济的良好基础设施，进而促进当地经济的增长。
3.经济相对落后地区农村公路养护的市场化动机更强
从调查研究中我们发现，越是经济不发达的农村地区，由于养护资金缺口大，经济发展的压力大，越是有动力探索农村公路养护资金筹集与管理的市场化模式。
比如韶关市，近几年积极探索农村公路养护的市场化模式，实施了一系列的相关措施：首先通过多种渠道来筹集养护资金。一是通过积极争取中央财政、地方财政资金的支持；二是努力获取公路沿线的受益企业、厂矿、林场出资捐资；三是引导乡村村民委员会通过“一事一议”的方式筹措公路养护资金；四是动员当地村民投工、投劳来修缮公路的水沟、路肩等，减轻农村公路养护的资金的投入，形成了多渠道的筹资方式。其次是积极培育农村公路养护市场，通过成立养护公司，实行农村公路养护工程市场准入制度，解决了过去农村公路养护管理工作中的错位、缺位和责任不到位等突出问题，提高了道工养护的积极性和主动性，使得农村公路养护质量明显提高[9]。
4.当前农村公路养护资金的筹集缺乏市场化的手段
[22] Hillary Rodham Clinton, Remarks at Press Availability, July 23, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.
农村公路属于地方性的公共品，其社会效益大，但可经营的经济收益低，因而很难找到市场化筹集资金的方式。市场化筹资的关键在于能获得资金投入的合理回报。农村公路所产生的经济效益可以通过两种途径来获取。一是农村公路路边资源独立经营所带来的经济效益。路面是农村公路的核心部分，而包括路边广告、路名冠名权、林木草地和物业等路边资源是农村公路的附属部分，具有相应的附加值，可考虑对农村公路路边资源的附加值进行直接经营，获得经济效益，实现部分养护资金的市场化筹集。二是外部收益证券化所带来的经济效益。外部性是农村公路给社会带来的外部正效应。如通行状况良好的农村公路能促进农村经济的发展，农民收入的提高等，进而带来当地税收的增加。农村公路所带来的外部性虽难以直接进行市场化筹资，但通过制度创新，可将未来的税收增量证券化进而实现筹资的市场化。关于如何实现税收增量的证券化，这是农村公路养护资金市场化筹资模式构建的未来研究方向。
参考文献：
〔1〕交通运输部.交通运输部将研究修订《农村公路管理养护体制改革方案》［EB/OL］.http://www.chinahighway.com/news/2017/11250 47.php,2017-07-25.
〔2〕黄晓娜，张文凭.农村公路养护费每年每公里增400元［N］.惠州日报，2016-12-14（A1版）.
〔3〕罗锐，张文凭，张旭雯.广东惠州农村公路养护拟引入民间资本［N］.南方日报，2014-1-14（HC02）.
〔4〕刘光明宝，叶石界.惠州硬化和改造农村公路1万多公里［N］.南方日报，2018-01-19（HC02版）.
〔5〕清远市统计局.2017清远统计年鉴[M].2017.
〔6〕清远市交通运输局.清远市地方公路管理总站2016年度部门决算公开［EB/OL］http://www.gdqy.gov.cn/qysjt/bmyjs/201709/216d 71c44a6545869529d0848b0f8134.shtml.
〔7〕广东省交通运输厅.广东省交通运输厅关于下达2017省级交通专项资金明细分配计划的通知［EB/OL］http://zwgk.gd.gov.cn/006939844/201704/t20170412_700557.html.
〔8〕张影影.新常态下专项资金问题探讨——基于农村公路管养资金问题及对策研究[J].江苏商论,2016，（16）:154-155.
〔9〕韶关市交通局.韶关：推进村路养护市场化进程［N］.中国交通报，2009-4-14.
中图分类号： F830.59
文献标识码： A
文章编号： 1004-9487（2019）01-0017-05
收稿日期： 2018-05-09
基金项目： 广东省交通运输厅科技计划项目（科技-2013-02-063）
作者简介： 唐国华（1970-），男，湖北公安人，管理学博士，广东交通职业技术学院运输与经济管理学院教授，研究方向为交通运输管理。
责任编校：史洪涛
标签：农村公路养护论文; 养护资金的短缺论文; 资金的筹集与使用管理论文; 区域差异论文; 广东交通职业技术学院论文;