关于“重大事项决定权”的讨论 关于行使重大事项决定权的若干思考，本文主要内容关键词为：决定权论文,重大事项论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●对重大事项的概念无须再进一步详尽定义。行使重大事项决定权应遵循职权法定原则，处理好人大决定权与党委领导权、政府行政决定权的关系。
讨论、决定本行政区内各方面工作的重大事项，是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。多年来，地方各级人大及其常委会认真履行宪法、法律赋予的这一职权，做了大量卓有成效的工作，取得了可喜的成绩。但是，如何科学界定重大事项，使人大及其常委会在行使重大事项决定权方面做到既不失职，又不越权，是地方各级人大工作的同志正在努力研究、探索的一个重要课题。
一、如何界定重大事项
地方人大及其常委会讨论、决定的重大事项，宪法和地方组织法都作了规定，这是各级人大及其常委会行使重大事项决定权的宪法和法律依据。但是，由于宪法和地方组织法的规定过于原则，使地方各级人大及其常委会在行使重大事项决定权时，感到不容易把握，更多地感到这项权力行使没有到位。彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题，但这并没有解决具体操作问题，况且“全局性、长远性、根本性”本身又是一个动态、发展的概念，具有阶段性和不可比性。因此，一般认为，在地方人大的四项职权中，重大事项决定权其行使相对而言是最难掌握的。
从我国的政体来看，地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权，是人民当家作主的基本形式，既是实现党对国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志的重要途径，又是体现人民意志的重要途径，这充分体现了国家一切权力属于人民的根本原则。因此，从理论上说，凡涉及本地区较多数群众切身利益的事项或者较多群众关心的事项，都可以认为属于重大事项。对此，全国人大常委会法工委在1997年出版的《选举法和地方组织法释义与解答》一书中，总结10多年的实践，提出五个方面的“重大事项”：（1）本地区重大的工程项目，特别是涉及本地方政府较大资金投入的项目，涉及较多群众迁移的项目，涉及生态平衡和环境保护的项目，如铁路、公路、水利工程等；（2）本地区重大的改革事项，如机构和人事制度改革、医疗制度改革等；（3）一段时间内群众普遍关心的事项，如物价问题、产品质量问题、社会治安问题等；（4 ）本地区行政区划的较大调整，如大规模的小乡并大乡或大乡划小乡等；（5 ）本级行政机关的增加、合并、撤销等事项。显然，这具有准立法性质的解释并没有解决什么是“重大事项”。归纳的五个方面的事项，有的是不完全确定和难以衡量的，如本地区重大的工程项目，何谓重大，难以确定。有的则是与法律规定相抵触，如本级行政机关的增加、合并、撤销等事项，根据地方组织法的规定，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案，而不属于人大决定的事项。有的则是违反逻辑，存在同义反复问题，如认为重大事项是指本地区重大的改革事项，这在逻辑上是矛盾的。
近年来，一些地方人大在行使重大事项决定权方面进展缓慢，主要的问题，还是在概念上打转转，把较多的精力放在对“重大事项”的如何定义上，以致很难走出认识上的误区。从目前情况来看，地方人大除对本级政府计划和财政预决算列入重大事项外，对其他如重大投资项目的确定、重大改革措施的出台以及有关经济、政治、文化和社会事业等方面的重大事项如何决定，尚缺乏明确的法律依据。宪法、地方组织法关于重大事项的规定是比较笼统和原则的。解决这个难题，试图在法律上给它下一个明确定义，完全进行列举不仅不可能，而且也不是从根本上解决这个问题的办法。
我们认为，对重大事项认识的定位应建立在法律的基础之上，而不能建立在纯粹的理论分析和主观的臆断之上。只有这样，行使重大事项决定权不仅现实可行，而且实践中能得以操作，既能做到依法行使职权，又不会出现越俎代庖问题。
首先，对重大事项的概念无须再进一步详尽定义，不可能从法律上作出一个更为周延的定义。
其次，行使重大事项决定权应遵循职权法定原则。这是认识和解决重大问题决定权的核心问题。人大常委会讨论决定的重大事项必须是宪法、法律规定属于本级人大及其常委会职权范围内的事，不能讨论决定法律明确规定给本级政府、法院和检察院职权内的事。例如地方组织法明确规定，省级人民政府厅、局、委员会等工作部门的设立、增减或合并，由本级人民政府报请国务院批准，省级人大就无权讨论决定这些事情。因此，我们对重大事项的范围应当依法界定在“两个凡是”上面，即凡是宪法法律明确属于人大及其常委会讨论决定的事项，凡是宪法法律明确规定由其他国家机关行使职权以外的事项，都属于人大及其常委会讨论决定的事项。这样，就能够解决重大事项的外延问题。至于重大事项的内涵，一般应当认为必须是本地区带有根本性、全局性和长远性的事项，这主要是各地从实际出发，靠各级人大及其常委会根据法律意识和实践经验加以决定，只要符合“两个凡是”的，人大及其常委会都可以行使决定权。
二、如何行使重大事项决定权
从地方各级人大及其常委会多年来所作出的重大事项决定的形式看，可以分为批准性决定和自主性决定两类。批准性的决定一般是根据政府、法院、检察院提出的报告，由权力机关对它进行同意认定，人大及其常委会在认识上和操作上都比较成熟，每年都作出不少这样的决定。自主性的决定一般是人大及其常委会为解决自己职权范围内的问题，根据人民群众的意愿、要求和社会需要，主动提出解决一些社会热点、难点和焦点问题的意见、办法。除了批准性决定，大量的决定是自主性决定。这一方面赋予人大行使重大事项决定权有广泛的空间，另一方面又给行使重大事项决定权提出更高的要求。因此，一些地方人大既感到行使重大事项决定权很重要，自由度较大，又感到操作起来难以掌握，权力行使远远没有到位，在一定程度上也感到困惑，到底该如何行使好重大事项决定权呢？
我们认为，要保证人大及其常委会决定权的充分行使，必须充分考虑我国的政体，关键是必须正确认识和处理人大决定权与党委领导权、政府行政决定权的关系。
关于人大决定权和党委领导权的关系，随着依法治国，建设社会主义法治国家治国方略的实施，这种关系正在逐步理顺，其发展轨迹也越来越清晰。党的领导是政治原则、政治方向、重大决策的领导，而实现这种领导的方式是党的决策主张涉及国家事务的，都要通过法律程序变成国家意志。这样，在涉及到国家事务的问题上，党作出决策后，主要是向人民代表大会提出有关重大问题决策的建议，人民代表大会通过法定程序，把党的主张上升为国家法律或决定，使党的领导在国家政权中得到体现，从而更有效地在国家强制力保证下实施。这样做，关系就比较顺当，党能行使国家的领导权，人民代表大会的决定权又能得到落实。人大在作出有关重大事项决定前，应坚持先向党委汇报，取得党委的原则同意后，再作出有关决定。这样不仅能够使宪法法律赋予的重大事项决定权得以行使，而且能够保证所作出的决定更加符合实际，能够得以贯彻实施。
关于人大决定权与政府行政权的关系，实践中存在的问题较多，人大的一些同志意见也较多。其实，从理论上，这种关系是十分清楚的，人民代表大会是权力机关，它决定国家和地方的各项大事，政府负责执行。政府作为人大的执行机关和行政机关，承担着执行法律、行政法规和上级国家行政机关的决议、决定和政令的任务。政府在执行中还有法定的行政权，对执行中大量的行政问题，可以而且必须及时作出决定。总之，政府行政行为就是执法行为，是一种通过执行法律为公众提供服务的行为。但是，在实践中，却存在较大的反差，有的地方政府行使了一些明显属于人民代表大会决定权范围内的权力。例如国民经济社会发展计划和预算的变更，法律明确规定政府应报人大常委会审批，有的常常不予报告。重大改革计划和重大经济建设项目的上马，本行政区域涉及多数公民权利的改革措施的出台等等，都是明显应由人民代表大会及其常委会来决定的事情，但有的地方政府不习惯、不愿意把这些事提交人大决定，从而出现僭越行为，不仅引起人民群众不满而且造成了一些失误。因此，要正确认识和处理好这种关系。只要行政机关做到依法行政，做到在法律、法规的尺度内行事，人大行使重大事项决定权就可能到位，宪法法律赋予人大的职权才能够有效行使。为此，地方各级人大及其常委会要增强行使重大事项决定权的自觉性和主动性，对应由人大及其常委会审议决定的重大事项，应要求政府及时提请审议。如果发现政府有不适当的决定、命令，应要求政府自行修改、撤销，或者由人大撤销。各级政府也应进一步增强法律意识，严格按法律规定的内容和程序实施行政行为，把法律法规作为评价自己行为的主要标准；如果对某一事项是由人大决定还是由政府决定拿不准，应当及时同人大沟通，以取得共识；对于人大及其常委会已决定的事项，在执行中需要变更的，政府须报请人大审议决定，政府不得自行变更。
关于人大决定权与同级人民法院、人民检察院的审判权、检察权的关系，这在实践中处理得比较好。地方组织法规定的县以上地方各级人大及其常委会行使决定权的各个方面，没有司法方面的内容，这充分体现了司法独立的宪法原则。当然，地方人大及其常委会可以对同级人民法院、人民检察院适用法律中的重大问题进行监督，并可以就人民法院、人民检察院的工作作出决定，但是不得撤销人民法院、人民检察院的法律文件。当然，人民检察院组织法规定，检察委员会在讨论重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意多数人的意见，可以报请本级人大常委会决定。这是地方人大常委会对具体案件和司法方面重大问题直接作决定的惟一特例。