农村合作性金融与政策性金融耦合机制国际比较与借鉴，本文主要内容关键词为：金融论文,政策性论文,农村合作论文,机制论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从一般意义上讲，合作性金融是指劳动群众为改善自己生产、生活条件，自愿入股联合，实行民主管理，获得服务和利益的一种集体所有和个人所有相结合的资金融通形式(范静，2006)。农村合作性金融与商业性金融和股份制金融不同，但同政策性金融在某些方面具有相同或相似的特征。农村合作性金融既是经济上的弱者，也适合于商品经济相对落后地区的弱者，而且不以盈利为唯一目的。评价农村合作性金融组织经营业绩的优劣，也要以它对社员的服务质量如何作判断。农村合作性金融的非盈利的互助共济特性及其社会互助功能，使得农村合作性金融与政策性金融具有相互配合、融合与合作共赢并形成一种特殊耦合机制的天然基础和条件。从世界各国的相关比较研究中也发现并证明了这一点，而且这种联系是农村合作性金融所独有的。
党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调要“加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。农村合作性金融和政策性金融也是农村金融理论研究的重要内容和焦点问题。因此，探讨农村合作性金融和政策性金融的特殊功能，比较和分析二者的特殊耦合机制，对于深化以农村信用社为典型代表的我国农村合作性金融组织改革，建立功能完善的现代农村金融制度，都具有重要的现实意义和理论价值。
一、农村合作性金融的基本功能
(一)农村社会互助功能
农村社会互助功能是农村合作金融最主要、最基本的功能。农村合作性金融是互助金融，不以盈利为目的，体现的是一种自愿、自主、互利的互助共济性的合作关系，经济活动的成果是社员获得优惠的服务和经济利益。农村信用合作社是为社员服务的机构，它是利用团体互助的方法，替社员解决个人力量不易解决的融资问题。农信社利用资金的时间差来调剂社员的贷款需求，使互助互利得以实现。
(二)农村社会经济资源配置功能
这种功能主要体现在以下三个方面：一是农村合作性金融通过信贷扶持项目的选择，引导企业的生产方向，从而达到引导企业的经营活动的目的，把其引到符合国家产业发展政策的轨道上。二是较小规模的经济对抗风险的能力也较弱，为了在竞争激烈的市场中生存与发展，比较有效的做法就是以寻求合作的方式来抵御风险，进入市场以谋求发展，农村合作性金融可以以资金作为纽带，将这些小规模经济进行有力的联合。三是农村合作性金融可以在不同层次，不同空间范围内实现社会经济资源的合理配置。农村合作性金融组织可以通过联合的方式，根据不同区域内的资源成本、边际收益等，对社会经济资源的使用作出合理调剂，使其达到最佳配置，发挥最佳效益。同样，农村合作性金融组织在更高层次的联合中，则可以实现更大范围内社会经济资源的合理配置，全国性农村合作性金融组织的联合，则可以实现全国范围内的资源优化配置。
(三)实现政府宏观政策目标功能
作为农村金融三个有机组成部分的政策性金融、商业性金融和合作性金融，它们在农村市场经济发展中共同配合，发挥着各自不同的作用。农村合作性金融这一形式的机构不仅可以确保农村资金用于农村，而且还有利于推动供销合作、生产合作等合作事业多样化得发展，从而达到促进农村经济全面发展，实现国家政策目标。另外，合作性金融通过扶持农村的生产经营活动，还将极大地提高农村就业水平和农民收入水平，帮助国家更好的解决“三农”问题。
(四)扶持农村强位弱势群体功能
商品经济的发展必然造成人们经济地位的不平等，在农村经济中处于弱势地位的中下层劳动群众难以从商业性金融机构那里获得信用。即使获得信用，也常附加苛刻条件。合作主义者按照合作原则，组织自己的金融机构——农村信用合作社和农村合作银行，借以使自己的资金聚零成整、续短为长；或通过合作性金融组织取得信用，解决农村广大弱势群体和社员对于资金的需要，也使得农村普惠制金融得以有效实现。
(五)对微观市场发展的引导性功能
农村合作性金融与广大分散的农民和农村企业都保持着十分密切的经济往来关系，所以对其经营行为的影响也比其他金融组织更为直接。农村合作性金融可以成为他们有力的引导者，引导其经营行为符合国家宏观的农业和农村经济发展的有关政策。通过对信贷项目的选择，农村合作性金融可以把握并选择那些符合国家农业宏观发展方向的项目予以支持，而对那些不符合政策发展方向的项目不予支持，从而达到引导微观市场的目的。
二、农村合作性金融与政策性金融关系的国际比较
通过比较研究，我们发现，无论是发达国家还是发展中国家的农业政策性金融机构，无不与本国的农业合作经济组织(特别是农村合作性金融机构)有着千丝万缕的联系，而且这种联系是独有的，是诸如开发性政策性金融组织或者是进出口政策性金融组织等不具有的。农村合作性金融与政策性金融的密切协作关系是由农业服务对象的分散性和业务运行成本决定的。农业合作社这一特殊农业生产组织的存在，在某种程度上可以有效替代政府完成某些农业政策的执行，事实上，农业合作社是在农民与政府之间一种很好的桥梁和纽带。国家通过对农业合作社的支持就可以达到支持农业的目的，而这一过程可以有效地减少农村政策性金融的运行成本。
(一)合作性金融成为农村政策性金融的最早载体
合作性金融组织的最初形式是信用合作社，信用合作社的建立也标志着合作金融的诞生。信用合作社充分体现自愿、自助、平等、互利、民主、公平、团结等合作经济思想。信用社的根本宗旨与经营目标是一致的：不以追求利润为目标，而已为社员提供服务和帮助为目标，主要是为农民服务，为促进农村经济发展服务。法国虽然最早出现信用合作思想，但是真正的实践者还是首先出现于德国。1849年，以个人名字命名的雷发巽信用社开始建立。1876年，德国各地的信用合作联合社联合起来组成了信用社的中央机构，称为德国农业中央储蓄金库，后来改成德国雷发巽银行。
同时，由于合作性金融的巨大发展以及合作金融较适合于农村分散经营的特征，所以政府也看中了通过合作性金融系统实施某些政策的可能性，从而使合作性金融成为一种联系政府与农民的政策通道。政府的某些带有政策意图的金融行为也就通过合作金融系统来实施，因而合作性金融成为政策性金融的最早载体。这一创举一直持续了一个多世纪。目前世界上大多数国家的农村政策性金融仍与合作性金融有着某些特殊的联系，有些国家政策性金融与合作性金融是交织在一起的，实际上合作性金融仍然作为农村政策性金融的重要载体。农村政策性金融的这一特殊性与农业生产的分散性特征是有关的，因为政策性金融一般具有确定的边界和资源数量，它不可能也没有必要处处建立政策性金融机构，那样运行成本太高，白白地浪费国家政策性金融资源，无论对国家还是对农民都没有好处。相反国家仅仅建立一些宏观性的机构，而具体的农村政策性金融业务完全可以由合作性金融机构代理，或者政府直接对农业合作性金融机构提供支持，也就变相地、非直接地支持了农业。
(二)有些国家的农业政策性金融机构本身就是合作经济组织
有些国家的农业政策性金融机构本身就是合作经济组织。而这其中，又包括具有单一金融服务职能的机构和具有复合功能的机构。前者如西欧国家的一些合作性质的农业政策性金融机构；后者比较典型的就属韩国的农业政策性金融机构。西欧国家的许多农业政策性金融机构起源于合作金融组织，只不过后来经过发展演变，政府赋予了其农业政策性金融的职能。比较典型的就属法国的农业信贷银行。韩国的农业政策性金融机构包括全国农业合作社联盟(NACF)和全国渔业合作社联盟(CFFC)。其中，全国农业合作社联盟是地区性农业协同组合的中央组织。它与日本、法国等其他国家农业合作社的一个重要不同之处在于它的全国系统不是自下而上组织联合形成的，而是自上而下有政府的推动与支持层层建立起来的。全国农业合作社联盟实际上是充当了政府政策性金融机构的角色。据统计，政府对农业发放的低息政策性贷款，90％以上是同通过中央及各级农协转贷给农民的。
(三)有些国家的农业政策性金融机构是建立在农业合作经济基础之上
这些建立在农业合作经济基础之上的农业政策性金融机构，其主要特征是：农业合作经济组织参与农业政策性金融机构的股份；农业政策性金融不提供或很少提供零售性业务，而是通过对农业合作经济组织的支持实现其职能；农业政策性金融机构与农业合作经济组织之间具有相对独立性。这种情况以日本的农林中央金库最为典型。日本农业政策性金融体制的核心是日本农林中央金库，该金库是日本农业、林业和渔业的合作社系统的中央银行。它从合作社成员那里可以得到持续的资金供应，并通过对各种农村金融产品进行投资而执行高效率的资产管理策略。2001年修订后的《农林中央金库法》，强调了关于日本农林中央金库和某些合作社进行重组和强化信贷业务两个方面的内容。另外，美国的农场信贷系统也是建立在合作金融基础之上的，对合作金融组织的贷款是其业务的重要组成部分，但是美国对获得农场信贷系统借款的资格做了详细的规定。菲律宾土地银行对合作社的贷款是一种批发性信贷便利，这种贷款可以作为个人用途的生产性贷款，也可以用作合作社的一些盈利目的。通过对合作社银行贷款也可以达到对农业支持的目的。
(四)有些国家的农业政策性金融机构是通过对合作经济组织的支持完成其职能，并设置了专门的支持计划
合作经济组织在某些国家的农业生产中发挥着重要的作用，如何实现对农业合作经济的支持也是政府农业政策的重要组成部分。政府建立农业政策性金融机构以后，可以通过两个渠道对农业合作经济组织提供支持：一是对各种各样的非金融合作经济组织提供支持，如各种生产合作社及供销合作社等；二是对农村合作金融组织的支持，如合作银行、信用合作社等。在印度，农业政策性金融机构就是通过这两种渠道对农民提供支持的。印度国家农业和农村发展银行对短期合作组织(州合作社银行、区域中心合作银行、农业信贷初级社)提供的信贷业务包括：短期(谷物和其他贷款)；中期(转换)贷款；投资目的的定期贷款；为农业生产和交易目的的融资；通过州合作社银行为邦手摇织机发展公司的营运资金融资。
三、完善我国农村合作性金融社会互助功能的对策
由于历史、体制、政策以及自身经营等方面的原因，目前我国农业合作性金融还存在着诸多问题，迫切需要通过深化改革来加以解决。从严格意义上讲，中国农村信用合作社并不是真正的合作性金融，因为不论农村信用社的经营体制还是管理体制，都不能说是符合合作社这种经济组织的基本原则。国外的农业合作性金融与农村政策性金融都具有密切的联系，这对我国农村合作金融体制改革和农信社经营机制完善，进而优化农村合作性金融功能提供了一种新的有益的启示。我们要正确认识农业合作性金融和政策性金融耦合机制的特殊运动规律，对二者之间的差别与联系进行透彻的分析，并借鉴国外政策性金融与农村合作性金融有机结合的成功案例，找到适合本国国情和实现农村合作性金融社会互助功能的体制形式，走中国特色的社会主义农村合作性金融道路，力求在给农民和企业提供最便捷的服务的同时，能够最大限度地促进我国农业的发展。
(一)借鉴国外相关经验，构筑具有中国特色的农村合作性金融与政策性金融“政合合一”的组织体系
笔者认为，利用中国农业发展银行现有的分支机构与农村信用社相结合，构建上为中国农业发展银行，下为农村信用社，形成“上官下民”垂直合作的组织机构，是中国农村金融组织模式的一个现实选择，也比较适合现阶段的具体国情和农村经济金融运行环境。这一组织机构安排模式可以使农发行和信用社形成优势互补，扬长避短，共同发展，提高中国农村合作性金融与政策性金融制度的运行效率。既有助于解决农发行“基层无腿”和农村信用合作社“群龙无首”的问题，也能够节约组织安排上的交易费用。为此，可以建立以农村政策性银行为依托、以基层农信社为业务支撑点、集农业政策性信贷与农业政策性保险(担保)于一体、相对独立分权的农村金融运行模式。
在这种模式的具体操作上，还要有以下的配套性改革：1.改革现有农村信用社管理体制。目前中国农村信用社的改革采取的是商业化方向，即机构在满足一定的条件下，逐步地由合作制到股份合作制并最终过渡到农村商业银行体制。这种商业化的改革方向明显不符合我国农村经济主体金融需求的现状。为此，要改变目前自上而下的农村信用社管理体制，代之以自下而上的管理体制。真正的合作性金融体系是从下而上建立的，其中，基层合作性金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作性金融组织共有的但又不能开展的某些业务。真正按合作性金融原则，规范农村信用合作社，由农户入股参加农村信用合作社，农村信用合作社入股参加县(区、市)信用联社。2.在现行农发行三级管理体制基础上，由县支行直接参股县信用联社。农业发展银行各分支机构和农村信用社有着各自相对独立的经营管理自主权，农发行现行核算体制不变，但对基层信用社在业务上也负有监督指导职责，应限定资金的使用范围，但不干涉基层金融组织的贷款项目选择。3.业务点各有侧重。农发行侧重于较大规模的信贷支持，如大型农业基础设施、村镇建设等融资，负责农业政策性保险业务的开展等；信用社侧重于小额贷款业务，如农户贷款、微小企业、小型农业基础设施等融资需求，代理农发行的其他业务。4.农发行应拥有对信用社必要的监管权。如准入监管、政策性业务经营绩效考核等必要的监管，这对于提高农村政策性金融效率及政策性金融资源的优化配置至关重要。
(二)农村合作性金融机构的发展需要政府的政策性扶持和保护
无论是发达国家还是发展中国家或地区，其农村合作性金融体系的发展和完善都得益于政府的大力支持。有许多国家采取了建立信用社存款保险、免征赋税、免交存款准备金、可以参照市场上浮动存贷款利率等支持政策。许多国家对合作性金融的扶持与国家政策紧密结合，甚至可以认为是为政策服务的。借鉴国际经验，首先，应该继续完善促进农村金融发展的优惠政策。例如，放宽对农村金融机构经营范围的限制；财政方面给予利息补贴的风险损失补偿金；税收制度上实行低税、免税的优惠待遇；通过中央银行向基层合作性金融机构提供低息、无息贷款，作为他们的信贷资金等。其次，对于一些经济落后地区的农村信用社不妨直接在资金上予以支持。但必须引起注意的是，政府应尽力避免把合作金融组织作为实现其经济或政治目的的手段，而是应该极力维护国家与合作性金融组织之间的伙伴关系。农村信用社合作特性的丧失是一个教训，这是在我国的合作性金融改革中必须注意的问题。
(三)始终坚持合作制的组织结构和为社员服务的宗旨
一百多年来，尽管世界各国经济体制和金融体制发生了很大变化，但各国农村合作性金融组织始终坚持合作制的组织结构和为社员服务的宗旨，都有比较健全的民主管理制度。社员直接参与管理，在享有诸多权利的同时，也承担相应的义务，合作金融股东也就是合作金融的主要客户。即使在那些发达国家的已商业化规模经营的合作金融，也利用产权制度规范确保对合作金融股东，尤其是对弱小股东的服务。同时，只有坚持民主管理，也才能切实维护合作性金融社员的个人产权不受侵犯，实现合作性金融的“主要为社员服务”的目标。
(四)农村合作性金融的发展必须走上法制化、规范化的轨道
各国政府积极推动对农村合作金融机构的立法，不但为农村合作性金融的健康发展提供良好的法制环境，而且从法律上明确农村合作性金融机构的地位。合作性金融较发达的国家都制定了有关合作性金融的法律，如《德国合作银行法》，日本《农林中央金库法》、《农业协同组合法》，印度的《合作社法案》等。通过法律、制度和机制的设定，确保“合作制”特色，确保对弱势群体的关注和社员民主权利的形式，否则便不是合作性金融，而是商业银行或其他金融中介。目前，我国尚没有专门的合作社法，无法可依的境况给农村合作性金融和农信社自身的规范及政府对其适度监督管理都带来了困难。所以，我国应尽快制定和颁布《信用合作法》和《农村合作银行法》，以立法的形式对农业合作性金融的作用性质、组织形式与管理方式及经营范围等加以界定与规范。这将有利于规范各类农村信用合作社的业务行为，明确其法人地位和市场主体地位并指导其发展。
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