我国户籍制度的宪法学批判——兼议社会主义新农村建设的制度环境，本文主要内容关键词为：新农村论文,户籍制度论文,制度论文,我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1673—1026(2007)01—074—04
随着市场经济的发展和民主政治的不断深入，我国传统的户籍制度弊病层出不穷，表面原因是它的原初功能在演进过程中被人为的异化了，而深层次原因应当从宪法学的理念和精神来分析和探讨。值此在社会主义新农村建设的新时期，重新关注和研究户籍制度的相关问题，对于推进户籍制度改革，创造新农村建设的良好制度环境是非常必要的。
一 户籍制度演进及其功能的异化
新中国伊始，基于巩固新政权、维护新秩序的实际需要，国家充分重视户籍所具有的人口统计和社会治安功能，并于1953年进行了第一次全国性人口普查。1954年新中国第一部宪法明确赋予了中国公民自由迁徙和自由选择居住地点的基本权利，直至1956年中国公民还处于自由迁徙期。之后，由于过激的农业合作化和自然灾害，农民开始到城市寻找生存和发展的空间，而城市不堪重负的现实又迫使领导层于1957年底发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，开始限制人口自由流动，以缓解城市压力。接着，为了进一步正确制定国民经济和社会发展规划、统计人口数量、维护社会秩序，在1958年1月9日，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次以法律的形式将新中国成立以来逐步形成的城乡有别的户口登记制度和限制迁徙制度固定下来，这一条例与相关的法律、法规、政策共同构成中国特殊的二元户籍制度体系。至此，我们可以看出，户籍制度的初衷基本上顺应当时社会形势和计划经济体制的要求，有一定必要性和合理性。正如“三农”问题专家李昌平指出的：“户籍制度在建立之初并不一定是一项歧视制度，只是实施紧缺生活品配给的手段之一，是适应当时计划经济体制需要的，在我国工业化初期发挥过一定历史作用。”[1]
的确，一切法律和制度的背后实质都是利益关系，二元户籍制度正是为以城市发展为偏好的二元经济结构服务的，但是，一切法律和制度所承载的利益又是不能被无限放大的，在等级传统悠久的中国，户籍制度在发展进程中被人为地附加了太多不相关的利益，因而具有了太多不应有的功能。它不再仅是以证明公民身份和提供基础人口数据为目的的社会管理制度，而更是一种功能异化了的变态制度。在原初功能弱化的同时，又产生了另一种危害更大的社会“无序”。表现为：其一，农民职业身份化固定化。农民是国际通用的职业称谓，在中国户籍制度作用下，变成了一种天生的终身的世袭的等级身份。其二，户口作用功利化泛滥化。凭户口发粮油票证，凭户口申请就业，凭户口接受教育，凭户口分配住房，凭户口享受医保劳保，凭户口奖惩赏罚……“注销城市户口几乎是近于坐牢的惩治，例如，上个世纪50年代的右派，60年代的遣返农村原籍，都使成百上千的市民领略了中国户籍制度的功力。”[2] 其三，户口符号价值化商品化。商品是用于交换的劳动产品，具有价值和使用价值。户口没有凝结人类劳动，仅仅是一种表示一个人居住地点和职业的符号，没有高低贵贱之分，而全国各地曾兴起暗地操作或公开买卖之风，“户口之所以能成为商品，是因为户口就代表着价值，代表着利益，代表着高下有别的身份。户口的成交价值就是户口身份价值的尺度，这是一个事实，不管我们承认还是不承认，这都是一个现实存在的客观事实。”[3] “正所谓：一种落后的制度人为地造就了稀缺的资源，然后又靠着这种稀缺资源来进行交易。”[4] 诚然，户籍制度功能异化是我们不得不面对的现实，那么为什么会产生异化呢？除了计划经济影响和市场经济利益分配标准的模糊性因素外，其异化的深层次原因在于对宪法权威的漠视和对宪法理念的无知。
二 宪法学视野下的户籍制度批判
保护社会多数人的利益，是所有法律的基本目标，固然也是国家根本大法——宪法的目标。宪法学以规定国家基本价值和原则为首要任务，以保障公民权利平等和自由为终极关怀。从宪法学的视野来理解中国户籍制度，就是把宪法的文本和理念作为社会制度安排的依据和价值追求，而户籍制度功能异化正是与此背离的结果，要对其异化进行积极的扬弃，就必须跳出户籍制度本身，从宪法学的高度来审视和批判。
（一）对宪法平等原则的本质背离
在宪法理论与实践中，平等被认为是国家权力确认和个人权利保障的合法性和正当性的前提与基础。“法律的承受者是被当作一个法律主体共同体的自由和平等的成员来对待的，简言之：在保护法权人的人格完整性的同时，对他们应当平等地对待。”[5] 我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，即公民在法律人格上平等，平等地享有法律权利、承担法律义务，受法律的平等保护以及禁止任何特权，这是我国社会主义社会人人平等原则在宪法上的确认和体现。同时，“平等的权利是指在同一种规则中，权利被公平地分配给每个人而不是在同一规则面前存在着特别的区分和待遇。权利的平等代表的是人们初始机会的平等，而不是结果的平均。平等的制度安排就是要为每个人设置同等的初始机会，即同等的法律地位，让人们在无知状态下，能够保持权利和机会是均等的。”[6] 然而，依我国户籍制度，一个人因出生的自然事实，就产生巨大差别，若是非农业户口就享受先赋性特权和身份等级，若是农业户口就整体性地遭受户籍制度带来的不平等权利待遇和制度歧视，也就是一个人的权利和机会受其出生那一刻的摆布，“人生而不平等”。而“平等是基本权利体系的一种，同时也是实现政治权利、经济权利与文化权利的手段，为这些权利的实现提供了基础与环境”。[7] 因此，农民天生注定是户籍制度的牺牲品，他们因此而承受的悲哀是多方面的：1.对农民经济权利的不平等对待。我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。第10条规定：“城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。从宪法规定来看，农民的权益是双重的，既作为农村集体的所有人拥有对集体土地和财产的所有权，又作为国家的公民拥有对城市土地、公共设施、全民单位财产的所有权；农民的身份是双重的，既是农村集体的主人，也是国家城市和全民单位的主人。而我国现行户籍制度反映出，农民是农村土地和农村集体财产的主人，而不是国家资源和全民财产的真正所有者。因为，城乡隔离体系不允许作为国家生产资料所有者的农民与市民共同占有国家生产资料，农民仍是国家资源和全民财产的名义所有者，仍要对国家承担应尽的义务，但无法与国有财产直接结合，全民所有制在很大程度上异化为“市民所有制”。“当市民以户籍制度把农民排斥于全民的范围之外而独占国家资源和全民财产后，农民宪法上的双重身份最终回落到单一身份——农村集体的所有人。”[3]202 也就是说，户籍制度使农民宪法上的全民所有者地位处于虚置状态。另外，户籍制度一方面为长期牺牲农业和农民利益进行工业化积累提供温床，另一方面异化出划分就业权的功能，即为市民进行职业保留，而将农民排挤在土地上，从而不考虑个人实际能力和态度，只取决于户口这并不相干的特定属性就安排了人的就业问题。而在现代社会中生存，就业权是所有实际权利中一项最根本最首要的权利，户籍制度为农民的不平等就业、农村长期贫困制造了制度歧视。2.对农民政治权利的不平等对待。从本质上讲，我国社会主义城乡公民的政治权利、政治地位应是完全平等的，这是由我国社会主义性质和生产资料公有制决定的。我国宪法也规定公民有选举权和被选举权，有向国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举的权利。然而事实上，农民在宪法上的经济地位大打折扣，农民宪法上的政治地位、政治权利也是令人质疑的。农民受户籍制度限制，没有机会参加国家政治生活，很少掌握对自己利益相关的社会事物的话语权，长期缺乏制度化的利益表达渠道，成为社会沉默的大多数，难以形成政治影响力。以全国人大代表为例，农村每一代表所代表人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数，这是典型的政治权利的不平等，实际上，作为我国主要社会群体的农民在很大程度上被排斥出正常的社会政治系统。当然，我国《选举法》自身存在缺陷尚待修正，但正是户籍制度的二元划分为《选举法》留下了不平等选择的空间，加上两者的共同作用才使所谓的政治权利对农民而言变得没有实际意义。3.对农民文化权利的不平等对待。文化权利是一切人生存不可缺少的一种基本需要，与其他基本权利有着密切的联系。受教育权是最基本的文化权利，是维持其他文化权利的手段。教育平等是社会平等的基础。我国宪法规定国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平，公民有受教育的权利和义务。以户籍制度为基础的城乡教育的二元体制、重城市轻农村的教育格局，造成了城市教育繁荣背后的某种假象和农村教育的真实危机：城市教育国家拨款，资源集中，设施齐备，师资队伍素质高，学生升学率高，而农村教育以乡、村自筹为主；基础设施落后，师资力量严重不足，尤其是义务教育不义务，与城市教育差距越拉越大。许多不了解现实的人，尤其是部分市民，动辄责备农民知识贫困、素质低下，他们认识不到问题的根源，体会不到农民的悲哀，甚或误认为农民自身不求上进，殊不知，教育的不平等是起点的不平等、机会的不平等、最大的不平等。“教育之所以变得日益重要，不仅是因为是实现社会公平的利器，是最下层的人们进入社会中上层的唯一合法途径，而且是因为接受适当的教育对于最适当使用财产以确保适当的生活水准，对于确保人们获得令人满意的工作和在工作中发挥出色，对于最适当地使用源自财产、工作或社会保障的收益以达到相当的生活水准具有紧密的联系。”[8] 因此，在起跑线上就处于劣势的农家子弟，注定了将来的农民也逃不出弱势群体的范围。当然，城乡间教育差距在一定程度上是城乡经济差距的结果，但我们也必须承认以户籍制度为核心的二元教育体制对教育资源的不平等分配，这种不平等必然造成束缚农村发展的恶性循环。4.对农民社会保障权利的不平等对待。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”2004年《宪法》修正案也规定：“国家建立和健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”从社会平等来看，人人有权享受社会保障，无论居住在城镇还是农村，只要共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的，均享有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利，同时享有参加旨在保障公民健康的医疗保险和社会保障的权利。但在我国农村，现行的户籍制度使家庭和土地成为农民最重要的保障载体。随着农村人口的老龄化加快和农村土地资源减少，农民的社会保障权利受严峻挑战，这就需要国家采取必要措施将城镇居民享受的各种保障制度逐步推广到农村，以保障农民与市民平等的社保与救济权利，从而使我国宪法中平等的社会保障理念与精神落实到现实中。
总之，户籍制度异化成“权利的等级证书”和“身份的象征”，在社会生活各方面亵渎宪法的平等原则，冲击农民本应平等的宪法地位和国民待遇，并且渗透到了农民的自由领域。
（二）对宪法自由理念的极端漠视
马克思在《资本论》中提到：人不能自由流动，不能自由迁徙，不能自由地变换职业，人就不是自由全面发展的人，而是一种片面发展的人。宪法追求的目标和价值之一就是保障公民人身自由，“人身的自由是人们一切行动和生活的前提条件，为此也是基本权利中最基本的权利之一。盖人之自由，首先要求人的身体不受拘束，在这一意义上，人身自由被视为‘最小限度的自由’”。[9] 迁徙自由，是一种最低限度的自由，是以人身自由为基础的，体现自由选择社会经济权利和政治自由价值取向的复合型权利，它为人们摆脱生存困境，追求自由全面发展提供了可能，是人基于人性的本能展现。“没有一种最低限度的自由，人就无法生存，这正如没有最低限度的安全、正义和食物，人便不能生存一样。”[10] 因此迁徙自由应是宪法上人身自由的一个延伸，我国1954年《宪法》曾赋予公民自由迁徙和自由选择居住地点的权利，为当时公民自由迁徙提供了宪法保障，但后来我国《宪法》直至今日也未把迁徙自由纳入宪法体系中。宪法无明文规定，是我国宪法自身发展的缺陷，但是从宪法理念和精神上我国是不否认公民的迁徙自由的。“画地为牢”的户籍制度严格限制农民向城市的自由迁徙，阻碍农民寻求幸福生活的尝试和努力，使农民失去许多自由全面发展的机会，是严重违背人性的制度设计，是国家公权利对公民自由迁徙的无端干涉。“限制人身自由是在个人（或某一人群）对社会秩序和安全产生威胁时所实施的必要措施，而限制人口自由迁徙，是一种事前无过错制约，这种规定是违背法理的，对被制约者也是不人道，不公正的。”[4]
历史地看，中国的户籍制度一开始起到过暂时积极的历史作用，但在变迁的过程中，不仅异化了自身，而且从根本上触犯了宪法的文本，违背了宪法平等、自由、公正的价值理念。“制度公正是保证社会各领域的起点公正、程序公正和结果公正的低线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的低线出现了裂缝。”[11] 在市场经济下建设法治国家，尤其是建设社会主义新农村的新形势下，扫除户籍制度障碍，弥补失衡的社会公正，是社会主义新农村建设迫切需要的制度环境。
三 深化户籍制度改革是社会主义新农村建设的路径选择
党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），明确了今后五年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出实行工业反哺农业、城市支持乡村，建设“经济发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务。20字内容比较系统全面地展现了社会主义新农村的新图景新风貌，同时也预示了我国解决“三农”问题、促进城乡和谐的时代紧迫性和任务艰巨性。建设社会主义新农村，主体在农民，重点在农村，但农村面貌的改善，依赖于全国范围内的城乡关系异化的解决，而促进城乡关系和谐的突破口就在于户籍制度的改革上。《建议》也明确指出，统筹城乡经济社会发展，必须推进户籍制度改革。户籍制度改革之所以意义重大，笔者认为，它作为一项基础性改革，即逐步剥离户籍的身份含义、福利含义，还原户籍“人口统计、社会治安、制定国策依据”的原初功能，按照国际惯例，建立全国统一的，以身份证管理为主的一元户籍制度。这种改革回归城乡公民迁徙自由，促进全国统一开放劳动力市场，创造人的发展的平等机会，必将破解不合理的城乡二元经济体制、二元政治体制、二元教育体制、二元保障体制，为实现农民和市民间的平等就业、平等参政、平等受教育、平等享受社会保障等权益提供了可能，为农民国民待遇和主体地位的复归准备了条件，从而为农村生产的发展、生活的富裕、乡村的文明、村容的整洁、管理的民主创设公平正义的制度环境。因此，推进户籍制度改革是非常必要的。日前，在两会精神的感召下各地又掀起了改革热，出台了不同的改革方案，但是笔者认为，传统的思维定势仍然以其强大的惯性左右着人的价值判断和政策选择，而户籍制度改革是社会主义新农村建设的必然要求，其改革的成效在一定程度上决定着社会主义新农村的兴旺发达，起着牵一发而动全身的作用。为了新农村建设的顺利开展，在户籍制度改革时应当注意以下几个方面：首先，户籍制度弊端重重但并非一无是处，不应彻底否定，而应逐步实现对其原初功能的复归。户口仅是证明公民居住地和职业的符号，不是社会利益分配的划分依据，更不是社会责任承担的评价标准。但户籍制度在社会管理中的作用是不容忽视的，不仅通过公民身份登记证明公民身份、协助治安管理，而且为政府制定国民经济和社会发展规划、合理配置劳动力提供基础数据和资料。其次，复归户籍制度原初功能的同时，必须有一系列相关的配套改革措施，来保证各种人为障碍的消除，并适当丰富和规范社会利益分配的标准。因为市场经济条件下基于尊重个体主体性和利益多元化的需要，社会的评价和分配体系中的标准应当具有多样性，不同层次和领域适用不同的规范和标准，防止事事依附户口来判定，从而避免重蹈覆辙。最后，户籍制度不是一蹴而就的，需要一个漫长的社会整合过程；不是简单的户口标签更换，而需理解制度背后深层次的根源；更不是随心所欲的手术，而必须始终依法改革，尊重宪法的权威，服从宪法的理念和精神。
收稿日期：2006—04—25
标签：法律论文; 农民论文; 社会主义新农村建设论文; 农村户口论文; 公民权利论文; 户口注销论文; 社会主义社会论文; 户口论文; 时政论文;