基于政府信息公开的《档案法》修改目标取向，本文主要内容关键词为：档案法论文,取向论文,目标论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息公开作为民主政治建设的一个重要原则，已经成为我国政治文明建设的一个重要方面，随着市场经济体制的完善和政府行政体制的改革，政府的行政理念开始从传统管制行政理念向现代服务行政理念的转变。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的施行对于理顺行政体制改革，加快阳光政府建设的步伐，提高政府透明度，保障公民知情权都将具有里程碑的意义[1]，它彰显着现代政府行政的透明、人本、高效、责任。《条例》明确规定公共档案馆具有政府信息公开的行为主体地位，档案部门必将成为政府信息公开服务工作中的重要一员，如果档案部门仍以十几年前修订的《档案法》的条款行事，必然会使该项工作难以达到预期的效果，因此在政府信息公开环境下尽快对其进行修改是非常迫切的。
一、我国《档案法》条款存在不合理的原因分析
(一)修订上的滞后性
我国《档案法》正式颁布于1987年，虽然经历了1996年的修订，但到现在也已经是13年之久了，在这13年中，经济、政治、文化、科学技术发生了巨大的变化，给档案管理工作带来许多前所未有的问题。如随着民主政治的发展，民权、民生问题得到更多的关注，档案信息在数量上、种类上要求做到更大程度的开放；不同经济类型的发展带来档案管理多元化，如民营企业、外资企业档、中外合资企业、跨国并购企业的档案管理；信息技术的发展带来了以电子文件为代表的新型载体档案的管理问题等等。档案管理实践中遇到的种种问题正在不断地考验着《档案法》的承受力，可以说其条款内容、配套性和协调性已经很难适应当前的要求[2]。随着《条例》的正式实施，《档案法》与《条例》的矛盾日益突出。这种立法和法律修订的严重滞后性问题，给档案管理工作带来了非常大的影响。
(二)理念上的落后性
应该说，《档案法》的制订为我国档案事业的发展提供了有力的法律保障，发挥了积极的作用。但时至今日，其中某些条款的不合理已影响了我国档案事业的进一步发展，也与最近几年颁布的《条例》、《物权法》等相关法律、法规存在着不少的冲突。一些过时的立法理念必须进行改变，使之能适应时代的要求。
(三)技术上的缺陷性
立法技术上存在的缺陷不仅影响着《档案法》的质量，同时也影响着《档案法》的执法效果。如李泽锋在《试论档案立法技术》一文中所提到：“目前我国档案执法、守法存在的一系列弊病直接同档案立法技术落后、所立之法先天不足、难以实行或无法实行相关联。”我国《档案法》立法技术上的缺陷具体来讲主要体现在以下几个方面：
1.立法中的单边性
由于现行立法起草权分散在部门手中，起草部门有扩权避责、趋利弃义的倾向。正是由于法律形成时的这种单边主义性质的存在，导致它在大多数情况下只考虑了行政部门管理的方便，而忽视了被管理者的正当权益，它授予了档案部门以极大的管制个人及企业档案利用活动的权力，却没有对其管理活动安排有效的监督机制。
2.条款内容的粗放
条款内容的粗放性、模糊化，造成权责不清。这主要是由以下两个方面原因形成：一是我国立法机关在立法技术上长期奉行“摸着石头过河”、“宜粗不宜细”的指导思想；二是由上点所谈到的我国法律起草机制造成的，特有的法律起草机制造成了法律只是在本部门扩权的地方才是明确的，涉及本部门责任和义务的时候就模糊化，或者避而不写等等[3]。准确、合理与细致本是法律的生命力所在，如果条文规定得过于原则与粗放，就会导致无论是执法者还是守法者在理解时会感到进退两难。我国《档案法》及相关规章制度中的这种粗放性问题在很多条款中都存在，如《档案法》第十六条中规定的“有保存价值的”如何来判断？“保管条件恶劣”判断标准又是什么？“档案严重损毁和不安全”又如何来衡量[4]。
3.惩戒条款的不全
《档案法》第二十四条规定：“……行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是具体如何追究？如何处分？却是没有相应的规定；《档案法实施办法》第二十条规定：“……档案自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。”但上一级档案行政管理部门在如何对待到期不宜开放的档案进行审查时，却又没有相关的审查程序、审查方法、审查过错责任的追究等方面的制度规定；《档案法》及《档案法实施办法》只是有由于档案管理机构不善而造成档案的损失、破坏等相关内容有相应的惩罚条款，而对于档案机构工作的各个环节的做法是否符合法律法规规定却缺少相应的内容，成为一种法律的真空地带，导致档案机构工作缺少有效监督；另外民众的权利缺乏法定的救济渠道与有效保障，即缺乏对档案机关拒绝公开行为的救济途径。《政府信息公开条例》中对于行政机关的拒绝行为设置了救济程序，试图通过司法机关的裁决来控制行政机关滥用裁量权的行为，保障申请人的知情权。但是在档案法以及配套规则中，仅仅设置了对档案工作人员不依法公开的行政处分，而没有申请人对不予公开行为获得救济的任何程序上的设置。
二、目标取向的选择
(一)坚持公共性作为《档案法》修改的首要目标
公共性要求档案立法应以普遍的公共权利为依归，在法律规范的生成和运行过程中坚持权利本位，关注和维护所有相对人的权利。而我国在档案立法过程中把追求社会稳定和群体秩序的价值目标作为立法的唯一价值目标，忽视了对个体权利和自由的认可和保障，导致了在实践中将档案管理的公共性理解为如何实现国家对档案的收藏目标和国家控制上，即过度强调社会层面，而体现民众受益的一端却并不为重视，从而使档案立法重权力与秩序，轻权利与自由，在价值取向上是强调行政权的权威，是社会公益性与社会秩序。对于这个问题笔者曾经在《公共性：档案立法的基本价值取向》一文中提出《档案法》在制订与修改时应该把起草与修订工作交予中立方来完成，即隔断起草者与执行者之间的关联。做到切蛋糕的人不能选蛋糕，裁判员不能同时任运动员，立法权与执法权截然分开，立法主体在立法过程中应在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度，因为立法中立是保证公正、公平、公开的基本条件。只有这样制订与修改出来的《档案法》才可能具备公共性，也只有这样才能符合“以人为本、服务至上”的精神。总之，《档案法》乃档案管理之公器，在档案立法与修改过程中应重视《档案法》的公共性，即在保护公权的同时，也不能排挤私权的存在。
(二)《档案法》条款必须体现权利与义务的一致
《档案法》第一十条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。”但是不难看出，它只规定了利用者的权利，而没有相应规定档案室公开档案的义务，更没有对档案室不公开档案行为的责任作相关的规定。那么档案室可以公开也可以不公开自己保存的档案，可以同意也可以不同意利用者利用其所藏档案。
(三)体现《条例》及相关法律法规精神
《档案法》法律效果涉及社会的方方面面，执行时不是处在一个孤立的环境中，它与我国相关法律法规应该是相互联系、互相配合的关系，特别是与规范政府信息公开服务的《条例》更是关系密切。因为他们所指的对象是一个事物的不同时期，因此，如果协调不好，就会出现“山还是那个山，月亮还是那个月亮”，但是对其处理的结果却是刚好相反。如《档案法》与《条例》在政府信息公开时间上的界定、公开期限的确定以及对行政机关档案室所保存政府信息开展对外利用等问题上的规定都有所出入。因此在开展《档案法》修改的过程中必须充分考虑《条例》的适用性与其所体现的时代精神，只有这样才能做到法的统一，从而促进政府信息公开服务朝着同一个方面开展。另外，《档案法》的修改应该充分关注与档案事业发展相关的法规动态与其体现的精神。如：2006年9月中共中央办公厅、国务院联合印发的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，《纲要》浓墨重彩地讲述了公共文化服务的新理念，指出：“要从现阶段经济社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益，满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则……”，《纲要》中提出的“两个基本”已经改变了档案部门管理者与档案部门服务提供者的指导思想，仅从这一点，《纲要》的出台对于《档案法》的修改来讲就有着非常重要的意思，因为公共性已成为其核心的一部分。因此，学习《纲要》内容、领会《纲要》精神，积极地开展《档案法》修订工作，使其与《纲要》精神相吻合是我们应该考虑的事情[5]。我们可以看到不管是《条例》还是相关法律法规，它们都要求《档案法》必须由内向性与保守性向外向性与开放性转变。
另外，在《档案法》的修订过程中，还应该注重对立法技术其他方面的完善，尽量使用准确、肯定、严谨、规范的立法语言文字来表述法的内容，并且完备责任追究和救济制度，在责任的追究中，既应该包括制裁，也应该包括奖励；既应该包括权利的使用，也应该包括义务的履行；既应该包括民事责任追究，行政处罚处分，也应该包括刑事惩罚等[6]。
总之，档案事业的发展，责任在政府，立法是关键。因此，《档案法》修订必须要以符合时代要求为宗旨，以《条例》的实施为契机，以尊重公民知情权、信息权为其基本的价值取向。