摘要：小广告，俗称“城市牛皮癣”，主要是指各类非法印制、散发、张贴、喷涂的小幅广告，多以数字、文字附图片等形式发布，具有较强的易发性和反复性，且难以彻底清除干净，对城市空间容貌秩序具有很大的破坏力。如何推进城市公共空间深度治理，彻底根治小广告乱贴乱涂等现象，构建起长效化管理机制，一直是我们广大城市管理者必须直面的重要课题和主攻方向。
关键词：小广告，综合治理
一、准确认识小广告客观存在的两面性
长期以来，各类小广告遍布于大街小巷、灯杆箱柱、楼道门墙等处，内容繁杂诸如疏通管道、拆装空调、清洗油烟、开锁搬家、上门家教、办证刻章、礼品回收、药品回购等，林林总总、层出不穷，不仅破坏环境，影响市容，而且成为各种诈骗和盗取信息等违法行为的温床，给社会风气造成不良负面影响。其危害特征主要表现为：一是破坏性。违法行为人仅出于一己私利，不分场合随意喷涂张贴导致道路平面或墙体立面受到污损。从操作层面来看，后期修复难度很大，不仅费时、费力和费工，而且难以完全实现复原复旧。二是无序性。2019年，淮安市广告中心对市区某小区采集上报的10万余条小广告信息，逐一进行梳理归并，共确认发布源为100多个电话号码，平均每个号码发布非法信息千余条，甚至个别楼道达到了惊人的1万余条，形成了层层叠叠、斑斑驳驳的“涂鸦奇观”。三是非法性。部分非法小广告内容涉黄、涉赌、涉嫌诈骗等违法犯罪，例如刻章办证、无抵押贷款、开发票、助考、违禁药品、暴力器械、色情服务等，严重扰乱了正常社会秩序，破坏了公平正义，人民群众对此意见极大。
但是，任何事物总兼具有两面性。一方面，广大市民群众对小广告违法行径表达了痛恨和厌恶之情；另一方面，部分小广告确确实实满足了人们的刚性需求，甚至提供了应急不时之需。2019年，淮安市累计开展网络追呼小广告号码559个，实施停机229个，办理行政处罚案件180件（包含1人多号），结案率达59.1%。根据随机抽样的20份卷宗，当事人配合案件调查办理排名前三位的依次是“通下水道”、“开锁”、“修灶具”，占比分别为25%、20%、15%。从行业业态分布来看，主要集中在提供家政服务类，总体占比超过90%，这就需要作为管理者的我们应遵循“趋利避害、因势利导”的原则，正确对待小广告的客观存在现象，杜绝“一刀切”、“只堵不疏”等绝对化或片面化举措。
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二、科学分析小广告乱象的深层次原因
1、经济利益驱动。小广告发布者多为低收入群体，出于降低成本需要，他们大多会选择价格低廉、材质粗劣的发布载体，常见形态包括胶质黏贴型、油墨盖戳型、试剂喷涂型和卡片折纸型。据悉，通过网上订购方式，印制10万张规格850mm×600mm的不干胶张贴型小广告，仅需要花费人民币700多元，单价成本不超过1分钱。违法工具制作成本低，也从另一个侧面进一步刺激了违法行为人更加肆无忌惮地实施乱张贴行为。
2、行为从众心理。根据詹姆士•威尔逊（JamesQ.Wilson）及乔治•凯林（GeorgeL.Kelling）提出的破窗理论（Brokenwindowstheory），一幢有少许破窗的建筑，如果那些窗不被修理好，可能将会有破坏者破坏更多的窗户；一面墙，如果出现一些涂鸦没有被清洗掉，很快的，墙上就布满了乱七八糟、不堪入目的东西。因此，很多小广告张贴者坦承，心里明知乱贴乱涂小广告行为不对，但当他们看到楼道里已经被污染了，就认为自己不是首恶首犯，放任自己的行为甚至变本加厉。
3、机制缺失漏洞。目前，淮安市对小广告违法行为人处罚依据主要是《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，其中，第五十条第六项规定：“在树木、地面、建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写、张贴的，责令限期清除，处以一百元以上五百元以下罚款”。在具体的执法实践中，我们结合《淮安市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量权标准》（JS080000CG-CF--007），对“乱刻画、涂写、张贴1至5平方(含)或4至10处(含)，处以200元—300元罚款”。尽管收到了一定效果，但是对违法行为人的震慑和约束作用有限，个别人采用异地办号、微信预约等方式继续实施非法行为。
三、精心构建起齐抓共管的防控网络
1、坚持严打与疏导相结合。小广告内容多样、形式繁杂，有些涉嫌严重的违法犯罪，有些涉嫌轻微的违规违纪，他们共性之处在于行为违法，但我们也要看到其中不乏合理因素，这就需要我们甄别对待并分类施策。一方面，我们必须坚持“露头就打”的原则，对任何未经批准随意张贴的小广告始终保持零容忍态度和高压打击态势；另一方面，我们也应本着便民、利民的原则，充分利用社区入口、楼道口，统一规范设置一些免费信息栏，满足群众正当的信息发布需求。
2、坚持处罚与教育相结合。从各地实际情况来看，小广告治理极易反复，乱贴小广告的现象治而未绝，禁而不止，在各地不断地上演。如何避免陷入猫和老鼠的的游戏，跳出治理——回潮——再治理的循环怪圈，需要我们坚持两手抓的思路，运用好处罚和教育两种手段。2019年12月份，淮安市城管局联合市公安局召集全市备案开锁从业人员，集中开展法律知识普及讲座，让相关从业人员知晓权利和责任，明白义务和禁区，收到了良好的成效。
3、坚持属地和条线相结合。按照分工协作、各司其职的要求，社区和物业作为生活小区小广告治理巡防第一负责人，负责对辖区内日常巡查，发现情况立刻拍照留存，并将采集的电话号码信息上报区级城管办，区城管办进行核实后，分类报送条线部门。涉嫌黄赌毒假的，移交公安部门进行打击；涉及到违规药品买卖的，移交市卫健部门进行处理；城管部门负责利用网络追呼系统，对违法行为人进行追呼，督促其接受处罚和履行法定义务，拒不配合处理的，一律提请电信运营商予以停机销号处理。
小广告治理是城市管理的一项重要内容。事虽“小”但任重而道远，它既是我们在追求美好生活道路上的绊脚石，也是砥砺我们城市管理者治理能力的磨刀石。只要我们科学应对、精准施策、久久为功，我们就一定能打赢小广告治理的攻坚战和阻击战。
论文作者:朱大鹏
论文发表刊物:《基层建设》2019年第31期
论文发表时间:2020/4/20
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