社区自组织与直选成本——以武汉市柴东社区和宁波市澄浪社区为个案，本文主要内容关键词为：社区论文,宁波市论文,武汉市论文,个案论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
社区体制改革已经在全国范围内展开，北京、上海、武汉、宁波、哈尔滨、济南、长沙、银川等大中城市都进行了社区直选试点工作，近百个社区的居民实现了亲自投票选举自己的“当家人”的梦想。但从各地的试点情况来看，选举成本成为制约许多地方进一步推进社区居委会直接选举改革的瓶颈，如武汉市柴东社区居委会直接选举成本为80666.7元。在湖北省社区居委会直接选举总结会上，就有人明确提出直接选举成本太高，超过了基层政府承受的能力，因而不宜推广。然而，笔者在调研时发现，有些地方社区直选成本却很低，如宁波市海曙区的澄浪社区居委会直接选举的成本才仅仅9400元，与柴东社区相差近9倍。由此不免产生这样的疑问，到底是什么原因致使两个社区的直选成本出现如此悬殊的差异呢？笔者通过对两个社区的实地观摩和调研认为，选举成本的差异与两个社区的自组织程度有密切关系；社区自组织程度越高，直选成本就越低，二者存在反比关系。本文旨在对这一假设进行验证，并试图提出一个具有一般性的结论。
二、理论阐述
1.社区自组织的概念及结构
社区自组织是指不需要外部指令的强制，社区成员通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入“自我维系”状态[1]。社区自组织包括两层结构，一是由社区居民自发组成的社区内的社群组织和居民小社团，这是培育社区自组织的基础。这些社群组织既包括为了满足个人的个性化需求而成立的会员俱乐部组织，如腰鼓队、晨练队、交谊舞队等等，也包括为他人和社区的公共事务提供服务的具有公益性质的志愿者服务队；另外，还包括各种自发成立的互助性质的邻里组织，如楼道互助小组。居民一旦加入到社群组织中来，就实现了由个体向集体的转变。“邻里组织、合唱队……这些网络是社会资本的基本组成部分。在一个共同体中，此类网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作”[2]（P203）。社群组织是一群地位和权利平等的居民以个体身份自发组织的团体，其成员都是平等的参与者，之间不存在“官”与“民”的身份差别，不存在谁领导谁，谁服从谁的问题，即使某些行政官员加入网络，也不会用网络外官员角色替代网络内伙伴角色，因而成员之间彼此尊重。虽然网络内部存在权威，但这种权威不是行政权威而是道德权威或人格权威，他们不是行政官员而是社区领袖。成员之间地位和权利的平等性是他们建立面对面协商机制的前提条件。社群组织成员是因某种共同利益、共同需要、共同兴趣或共同文化传统结合起来的，成员将个体利益整合为集体利益的协商成本较低，容易认同公共利益。
二是解决社区内利益冲突和进行重大问题决策的协调机制——社区论坛，这是实现社区自组织的关键。居民经过自愿结盟形成了一个个社群组织，这些社群组织虽然是开放的，但不可能百分之百的开放，相对于组织外部，都是具有一定的排他性的利益群体。利益群体的出现必然会带来利益冲突，因此社区能否自行解决社区内部的利益冲突，是社区自组织能力高低的直接体现。分歧双方或冲突双方在社区内部通过面对面协商，相互妥协，达成契约，履行约定，以消除分歧和化解冲突的协调机制就是自组织机制——社区论坛。社区论坛包括三个层次：社群组织内部、社区内社群组织间和社区内部与外部（主要是政府）之间。社区论坛可能以不同的形式存在，其最大的功效就在于社群组织内部的成员之间、社区内部的社群组织之间、组织与个人之间以及社区与政府之间出现利益冲突时，习惯于通过平等的面对面协商谈判解决冲突与矛盾，并通过面对面谈判，自主地、直接地选择规则，经过反复实践而修改规则，使规则保持动态平衡。
2.社区秩序与社区规范
社区秩序是指在社区内形成一个稳定的均衡状态，即社区生活中反复出现的而非转瞬即逝的、系统的而非随机性的、可明确预期而非不可理解的行为模式。从社区秩序的生成机制看，可以将其分为两类：自组织秩序和被组织秩序。社区自组织的功能就在于促成自我管理、自我约束的社区公共生活秩序——自组织秩序，即社区成员不依赖于外部权威的强制性干预，通过自发和自愿方式而生成的秩序。社区的自组织程度越高越接近于自组织秩序；相反，自组织程度越低，就越接近于被组织秩序。社区自组织秩序有两个基本标志：（1）社区成员习惯于通过面对面协商来处理公共事务，也就是说面对面协商成为社区生活方式和行为模式；（2）信任、合作成为社区主流价值，社区成员亲身体验了彼此信任与合作的价值，谁也不愿意轻易地破坏彼此之间的信任与合作关系。值得注意的是，这两种秩序并不是简单对立、非此即彼的，而是彼此交叉、相互渗透的。
外部制度的主要功能是限定人们的行为边界，通常给人留有很大的行为空间，很难对居民的具体行为产生影响，真正影响居民具体行为的是社区内生的隐性的社区规范。无论是被组织秩序还是自组织秩序都存在着隐性的内生的社区规范，影响着人们的行为。在自组织秩序中，存在着一种以合作、回报、共享和信任为特质的社区规范，即合作规范。人与人之间都存在着这样一种稳定的预期：如果我尊重别人的权利，别人也将尊重我的权利；如果我给予别人帮助，将来别人也将给予我帮助。这种规范一旦形成就会对人的行为产生约束，提高了不合作行为的潜在成本。合作行为具有示范效应和连续性，新的合作行为建立在过去合作行为的基础上，人们享受着合作所带来的喜悦与快乐，形成一个合作的良性循环，从而奠定了自组织秩序的信任与合作的基础。而在被组织秩序中，社区成员都追求个人即时的短暂的利益，都基于这样一种稳定的预期：即使我尊重别人的权利，别人也未必尊重我的权利；即使我给予别人帮助，也未必能够得到别人的回报。我们将其称之为投机规范。投机行为同样也具有示范效应，没有投机的人利益会受到损害，不投机就会吃亏，因而也会参与投机。这就导致了人与人之间互不信任，自我封闭，相互隔离，从而失去了合作的基础。
3.社区自组织能够促进公共精神的发育
在自组织程度高的自组织秩序下，能够内生出促使人们实现合作的社区规范，即合作规范。这种合作规范也就是帕特南所说的人与人之间的普遍的互惠，在持续的交换关系中，这种互惠在特定时间里是无报酬的和不均衡的，但是，它使人们产生共同的期望，现在己予人，将来人予己[2]（P202）。这种普遍的互惠是把短期利他与长期利己结合了起来，把自我利益和团结互助结合了起来，从而形成了合作的意识和结社的习惯。通过各种自愿的结盟和无数次的合作，“公共精神”就会自然而然的在他们身上产生。他们习惯于通过公共利益的实现来满足个人利益的需要，如同托克维尔所说的“恰当理解的自我利益”，即在更广泛的公共需要背景下的自我利益，“有远见的”而非“短视的”自我利益和有助于促进他人利益的自我利益[2]（P100）。这样，居民就转化为“公民”，在他们身上增加了一种社会责任感和现代公民意识，当面对公共事务时，他们都具有积极参与的欲望和动机。而在自组织程度低的被组织秩序下，内生的是投机规范，在这种规范的影响下，人们把公共领域看作追求个人利益的战场，习惯于通过投机和欺骗行为，在损害他人和公共利益的基础上实现个人利益。因此，在被组织秩序下，人们普遍缺乏公共精神，面对公共事务人们会因为缺乏参与的动机而采取“事不关己，高高挂起”的态度，搭便车的行为在所难免。
4.社区自组织能够降低直选成本
社区居委会直接选举制度保障了社区选民的选举权和被选举权，但并非强制性地要求每一个选民都必须参加选举，选民有参加的权利，也有不参加的权利。真正决定选民是否参与的，不是这种显性的外在的选举制度，而是隐藏在社区内部的非正式制度，即隐性的内生的社区规范。社区规范这种隐性制度能对选民加以约束，影响选民的行为和动机。居委会是为整个社区的居民服务，而不是专为那些选举他的选民服务的，居民即使没有选举他，居委会照样要为他服务。在自组织程度低的社区，在面对居委会选举这样的公共事务时，作为理性的“经济人”，在权衡自己的成本—收益时，考虑到参加选举必然要付出成本，如投票花费时间等，而不参加选举也能得到与参加选举同样的收益，选民很容易就会选择不去投票，从而导致“搭便车”行为的普遍发生。这样，居委会选举就会陷入“集体行动的困境”。但是，选举制度对选民个人不具有约束性并不意味着对集体没有约束性，因为选举要达到“双过半”才能有效，即参加选举的选民数超过全体选民总数的一半选举才有效，当选者获得参加选举的选民一半的选票始得当选。因而，选举的组织者要保证至少一半的选民参加选举必然要加大动员力度，促使选民到现场参加投票，因此，选举成本也必然要增加。这些增加的成本包括：一是宣传费用的增加，主要体现在对选举的宣传上，如通过组织一些文艺演出以吸引选民的眼球；二是劳务费用的增加，举需要组织一批工作人员，对于缺乏公共精神的社区来说只有支付报酬才会有人愿意工作；三是误工补贴的发放，由于许多选民不愿参加选举，只有通过给予一定物质刺激，诱使其参加选举。
而在自组织程度高的社区，社区成员热心于公共事务，具有较高的公共精神与合作意识，同时在合作规范的约束下，选民不敢轻易采取不合作行为，从而有效地避免了“搭便车”这样的投机行为的出现。面对社区直选这样的公共事务，选民在自己时间允许的情况下会比较热心地参与进来，所以就不需要动员成本，或者动员成本很低，也根本没有通过对他们进行物质刺激、发放误工补贴或纪念品来诱使他们参与投票选举的必要。由于自组织网络发育的相对完善，信息传播相对较快，也没有必要组织文艺活动去宣传选举。对于社区直选的选举工作人员而言，不需要支付其劳务费就会心甘情愿地承担此项工作，因此与自组织程度低的社区相比，其直选成本明显减少。这样，上文中提出的社区自组织程度与直选成本成反比的假设就可以在理论上得以验证。但在实践中是否如此呢？下面笔者就以武汉市柴东社区和宁波市澄浪社区为个案对这一假设进行检验，以求在实践中得到证实。
三、实践验证
1.个案社区自组织程度比较
社区自组织程度是指社区接近于“自我维系”状态，亦即接近自组织秩序的程度。考察社区自组织程度的高低主要是通过考察社区内自发性社群组织和居民小社团的发育程度来实现。具体说来，判断社区自组织程度高低的标准有两个：一是量的标准，包括社区内社群组织的数量、成员的数量、组织的种类及其活动的频率，数量越高说明社区自组织程度越高；二是质的标准，即社群组织相对于政府和居委会的独立性和自主性，可以通过组织产生、组织活动、负责人产生、成员进出、经费来源和管理的自主性及制定组织规范的自主性这几个指标考察。这些指标的自主性越高，社群组织的独立性和自主性就越高，社区自组织程度也就越高。
首先，从量的方面来看，柴东社区内的社群组织只有两个，一个是由12人组成的腰鼓队；一个是志愿者服务队，其成员构成为居委会成员5人，居民小组长15人，共20人。而澄浪社区则有12个文化、体育、艺术团体，成员共计151人。还有一个由27人组成的高血压俱乐部和一个由778名社区居民自发组成的“红帽子”志愿者协会。“红帽子”志愿者服务队下设科普宣传、积德帮困、劳动就业、治安消防巡逻、外来人口服务、便民服务、医疗服务等七支小分队[3]（PP360-362）。因此，按照量的标准来衡量，柴东社区的自组织发育状况不及澄浪社区。
其次，从质的标准来看，柴东社区腰鼓队的活动主要是应居委会的安排而开展的，经费来源主要来自于政府和居委会，因而其独立性和自主性相对比较弱。柴东社区的志愿者服务队，也是为了满足武汉市规定的“每个社区都必须组建一支志愿者服务队”的要求而成立的，平时没有开展过活动，名存实亡。而澄浪社区的12个文体组织和一个高血压俱乐部，无论其组织还是负责人的产生，以及开展的活动都是完全自主的，其经费来源也主要是靠自行筹集，不依赖于政府和居委会，因而具有很大的独立性。其“红帽子”志愿者服务队是由“党员一人一岗”演变而来的，因统一带着有“志愿者”标志的红色帽子而得名，过去主要由离退休党员组成，现已发展为党员、居民和外来人口共同参与的志愿者队伍。其开展的活动丰富多彩，形式多样，不拘泥于固定的日期和方式，服务对象也不固定，具有很大的自主性。通常只有在举行大型公益活动时政府和居委会才会给予一定的活动经费，平时开展的小型化、分散化活动，经费完全能够自给，对政府和居委会的依赖程度很低。因此，无论是从量的标准还是从质的标准来看，我们都可以得出这样的判断：澄浪社区的自组织程度要高于柴东社区。
2.个案社区公共精神状况比较
社区公共精神的高低，首先表现在居民与居民的自治组织——居民委员会的熟悉程度和联系多寡上。相对来说，居民与居委会熟悉程度越高，联系越密，尤其是居民因公共事务而与居委会联系越多，说明社区的公共精神越强。澄浪社区每月15日为固定的接待居民来访日。从接待来访记录中来看，澄浪社区的居民到居委会反映的大多是社区公共事务。而柴东社区的大多数居民与居委会联系很少，偶尔到居委会去也大多是为了让居委会解决其个人问题。
其次，社区公共精神的高低，表现在居民对公共事务的关注程度上。澄浪社区的居民非常热心于社区的公共事务。如该社区为美化社区环境决定建设一个亭廊，为解决资金问题，居委会号召居民自愿捐助。居民表现出了很高热情，短短两天时间里就有264位居民和8个驻社区单位参与捐资活动，捐资金额总数为9357.4元，其中居民个人捐资7817.4元，单位捐资1540元。而柴东社区的居民很少关注社区的公共事务，公共事务通常是由居委会指挥低保人员来做。如该社区明文规定，凡是有劳动能力的低保人员，每月必须参加两次社区的卫生大扫除；否则，低保金就会被扣发，甚至取消其低保资格。对此，其他居民也认为合情合理，认为低保人员既然拿了“公家”的钱，就理所当然要为“公家”做点事，自己没有拿钱，就没有必要关心这些公共事务了。由此可以断定，柴东社区的公共精神很低，而澄浪社区的公共精神比较高。
3.个案社区直选成本比较分析
两个社区的直选成本如下表，下面就这按其成本构成逐一进行比较分析。
柴东社区和澄浪社区居委会选举成本一览表
（单位：元）
合计
材料费
宣传费 纪念品
劳务费 餐饮费 其他费用
柴东社区 80666.7 26647.4 14761 18484.5
11500
5771
3512.8
澄浪社区
9400
3000
5500
/ /
200
700
从上表可以看出，两个社区的直选成本相差近9倍，从分类统计来看，差别主要体现在材料费、宣传费、纪念品和劳务费四项上。材料费是选举制度所规定的必须支付的费用，主要与社区的规模、选民数等社区基本状况相关，与社区自组织程度的关联度并不大。柴东社区的选民比澄浪社区多1000多人，并且柴东社区直选的正式选举由电视台进行了现场直播，这必然会使选举成本中的材料费大大增加，因此着重分析另外三项。
（1）宣传费用。宣传费用可以分为两个部分，一是对选举宣传的费用，其中包括对选民的动员成本；二是对候选人宣传的费用。应当说，无论社区自组织程度高低，后一部分费用都是必需的。因为选民要选择自己满意的候选人，就必须对候选人的基本情况有所了解，以便作出理性的选择。而对于自组织程度高的社区来说，前一部分费用是比较少的。澄浪社区的宣传成本主要是为宣传候选人所支付的费用，如组织候选人与选民见面租用彩车花费了1000元，另外还印制了候选人个人简历，并为每人制作了一部竞选演说录像带。而对于自组织程度较低的社区而言，由社区缺乏完善的邻里网络，信息相对比较闭塞，传播起来比较困难，通常是以举办文艺演出和电影晚会等方式对选举活动进行宣传，使居民知道社区即将举行居委会直接选举。如柴东社区仅支付文艺演出和电影晚会的费用，就达到了7700元。
（2）劳务费用。劳务费用也主要包括两部分：一是给下来指导选举的街道办事处工作人员的补贴；二是发放给社区选举工作人员的劳务费。对自组织程度高的社区而言，一方面，政府主要是选举的指导者和支持者，不需要参与到具体的选举事务中，工作比较轻松，不用加班加点，社区也就没必要支付加班补贴；另一方面，由于社区居民的公共意识比较高，参与意识比较强，把选举看成是自己的事，许多人主动要求参加选举工作而不索取任何报酬。如澄浪社区号召热心居民参加选举志愿服务队，当天就有50多人报名参加，但由于名额有限，仅招收了40名志愿者。而对于自组织程度低的社区而言，情况就截然不同了。一方面，选举的组织者是政府或政府指导下的选举委员会，政府在选举中扮演着组织者或幕后组织者的角色，即便政府不愿意干预选举也不行，因为没有居民的参与和支持，选委会自身没有能力和条件去组织直接选举。大量的具体事务需要街道工作人员去处理，加班加点是经常的事情，因而付给他们加班补贴也是理所当然的。另一方面，选举还需要许多熟悉社区情况，了解社情民意的社区居民参与到选举工作中来。但由于选民缺乏公共精神，认为选举是政府的事情，不是社区自己的事情，要他们做事就必须付给他们报酬，否则就不参与选举工作。柴东社区为保证直选的顺利进行，组织了100人的选举工作服务队，每人每天补助10天，仅此一项就支付了10300元。通过上表可以清楚地反映出两个社区这一部分成本的差异，柴东社区花费了11500元，而澄浪社区却一分钱都没花。
（3）选民投票误工补贴。对投票误工补贴的分析，更能看出自组织程度的高低对社区直选成本的影响。自组织程度高的社区选民一般会主动参与投票选举，没有必要通过发放误工补贴来诱使他们参与投票选举。如澄浪社区在直选时没有进行宣传动员，没有发放误工补贴，以选民自愿投票为主，但投票率仍然达到了89.63％[4]（P201），而自组织程度低的柴东社区却为此支付了18484.5元。
通过上面两个个案社区的自组织程度和直选成本的分析我们可以看出，澄浪社区的自组织程度高于柴东社区，社区公共精神也高于柴东社区，而直选成本却刚好相反，柴东社区又远远高于澄浪社区。由此，社区直选成本和自组织程度成反比的假设，就可以通过武汉柴东社区和宁波澄浪社区的个案予以证实了。
四、结论
综上所述，社区自组织程度越高，社群组织发育越完善，就越接近于自组织秩序，社区的合作规范会促使社区公共精神和居民公民意识的发育，在信任与合作基础上，走出“集体行动的困境”；而社区自组织程度越低，就越接近于被组织秩序，社区的投机规范就越会促使居民投机行为的泛滥，从而使社区缺乏公共精神，使社区直选这样的公共活动陷入“集体行动的困境”，从而增加选举成本。无论是在理论上，还是在实践上，都证实了社区直选成本与社区自组织程度成反比的假设。由此，我们可以得出这样的结论，民主制度的绩效取决于其环境接近于自组织秩序的程度，在公共精神缺失和现代公民意识没有发育或发育迟缓的情况下，输入的民主制度的绩效会大打折扣，而且随着时间的推移，人们的热情会大大降低，制度绩效会降到几乎为零。
社区居委会直接选举作为向社区输入的民主制度，在不同的社区秩序里呈现出明显的绩效差异。在自组织秩序的社区里，选举制度的绩效比较高，直接选举能够很顺利的运作；而相反，在缺乏公共精神，属于被组织秩序的社区，输入直接选举的民主制度，其绩效也必然会大打折扣。首先，“搭便车”的心理和“理性的无知”，致使选民参与热情降低；要动员这些选民参与，必然要加大动员成本，导致选举成本的增高。同时，由于居民之间的相互隔离、自我封闭、互不信任、无法合作，形成一盘散沙的局面，难以对外部政府权威和内部社区精英的隐性结盟而形成的强势权力实体构成制衡，社区直选就难免不被其所控制，选举的公正性也难以保证。
我国一直就缺乏自组织秩序的生成基础。在传统中国，等级制度森严，政治地位不平等，结社自由不是自然权利，也没有成为一种现实状态，老百姓不是一个独立自主的权利主体，是“臣民”而不是“公民”。他们只有通过与外部权威建立私人交换网络来追求个人的即时的、短暂的利益，从而构建成以依附和庇护为基础的垂直关系网络。在这种垂直的依附与庇护关系网络下，由于依附者之间没有直接的联系，其个人利益的取得也不需要得到其他依附者的支持，既没有共同的利益去反对互相欺骗，也不惧怕互相疏远和隔离，从而失去了实现合作的基础，导致投机行为的泛滥。
民主制度如同一部机器一样，无论其设计得多么精巧，终究是要靠人来操作，否则民主制度只能生存在制度条文里。民主制度这部机器最为合格的操作者，就是具有公共精神的现代公民。因为民主制度具有明显的公共性，它不是靠某个人来操作，而是需要群体内的每个人共同来操作，其运行状况的好坏完全取决于操作者的合作状况，只有具有公共精神的现代公民才能实现合作，同心协力地使民主制度有效地运转起来。
没有社会基础的民主制度，是缺乏根基的。因此，社区建设在输入直接选举这样一种民主制度的同时，还必须以现代公民社会的发育，即居民自组织网络的发育为前提。作为“全能政府”和“单位制”失效的替代，社区从国家政治生活和市场经济生活中分离出来，成为一个相对独立的日常社会生活领域。社区的建设应该通过社区自组织的发育和社区成员的反复试错与行为修正，逐步改变垂直关系网络，建立以信任与合作为基础的横向关系网络。在社区这个固定并重叠的活动范围内，参与者之间面对面的互动得以产生，人与人之间由不熟悉变为熟悉，由弱纽带的人际关系变为强纽带的人际关系，相互监督和自我约束也由弱变强，从而形成一种有利于合作得以持续发生的社区规范，使社区逐步由被组织秩序向自组织秩序转变。
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