试论政府反垄断政策的原则与手段，本文主要内容关键词为：试论论文,反垄断论文,手段论文,原则论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于政府反垄断政策的原则
在市场经济中，垄断的存在是不可避免的。对于垄断应该采取何种政策，这在理论界和决策层尚是一个没有理清的问题。有人基于垄断对经济的危害主张应对垄断实行全面禁止的政策，有人却基于垄断的优点而主张应对垄断实行自由放任的政策。
那么，是否应对垄断实行全面禁止的政策呢？这首先取决于政府有没有这种能力。垄断的产生有多方面的原因，市场本身没有能力防止垄断的出现，政府要全面禁止垄断是不可能的。如果政府实行全面禁止垄断的政策，所出现的结果不会是垄断的消失，而只会是垄断形式的改变，出现的只能是政府垄断对市场垄断的替代。其次取决于实行这种政策的后果。垄断产生的原因具有多样性，一些类型的垄断的存在具有经济合理性，例如自然垄断，如果一个行业只存在一个企业是最经济的（产品的平均生产成本最低），那么消除这种垄断，增加一个或多个竞争者，只会提高平均成本，这对于经济资源配置效率和消费者福利都会造成损害；再如由技术优势所造成的垄断，如果采取一律禁止的政策，只会导致技术创新减弱。因此，虽然垄断的存在对经济效率等会造成损害，但不应对垄断实行全面禁止的政策。
那么，是否应对垄断实行自由放任的政策呢？主张对垄断实行自由放任政策的论据是垄断企业规模大，可以进行更多的积累，可以组织大规模的技术创新，而且垄断企业也能具有高效率。我们认为，垄断企业为获取更多的利润，有进行积累和技术创新的动机，一些垄断企业也具有高效率，但是这些并不都是由垄断所带来的，如果没有市场竞争这一外部强制力的作用，垄断企业便不会积极地进行积累和技术创新。在没有竞争（包括现实的竞争和潜在的竞争）的环境中，垄断者完全可以利用其对市场的控制力通过限产抬价等办法而获取更多的利润。从逻辑上来说，如果不需要通过提高效率，不需要通过技术创新和积累而能形成垄断，从而可以获取更多的利润，则垄断企业就不需要提高效率和进行技术创新和积累。这就是说，如果对垄断实现自由放任的政策，社会就会以效率损失和技术创新与积累的滞缓为代价。因此不能对垄断实现自由放任的政策。
那么，政府对垄断到底应该采取什么政策呢？首先，需要明确垄断的成因和经济后果。导致垄断产生的原因是多方面的，规模经济、技术优势、信息优势、市场竞争、产品差异、企业垄断策略、排他性产权、市场进入成本、政府干预等许多因素都会造成垄断，垄断的成因不同，所产生的经济后果是存在着差别的，这就需要对不同类型的垄断采取不同的政策。其次，需要明确对垄断所采取的政策的后果。政府反垄断政策的终极目的并不是要反垄断本身，而是要通过反垄断使经济具有高效率，使经济能够得到更快的发展，不同的反垄断政策所导致的后果是不同的，要使反垄断政策能够实现预期目的，需要对不同类型的垄断实行不同的政策。因此，对于垄断所采取的政策的总的原则应是在避减垄断的条件下区别对待。
1.对自然垄断采取保护、管制和增加竞争的政策。
如果一个行业属自然垄断行业（如有线电话、自来水供应、管道煤气供应等），亦即在此行业由一个企业经营（供应）效率最高（产品平均生产成本最低），为了使该行业效率达到最优状态，政府即应对该行业企业独家经营采取保护政策，即不允许新的企业进入该行业，因为从社会角度来看，新的企业进入会造成重复投资，使该行业配置的资源过多，从而造成资源的浪费，资源配置效率低下。
对于自然垄断行业的唯一企业，可以是国有企业，也可以是私有企业，私有企业只能私营，但国有企业的经营方式既可以是政府直接经营，即由政府委派经理人员经营，也可以不由政府直接经营，即政府可以将经营权交由选定的私有企业来经营。但因自然垄断行业的企业处于独家垄断地位，因而若无外力约束，会倾向于限产抬价，这样就会损害消费者福利，造成资源配置的效率低下。由于独家供应者的地位，企业产品生产成本的上升完全可以通过提高产品销售价格的办法转嫁给消费者，产品的需求价格弹性越小，越可进行这种转嫁，这样就很容易造成企业漠视技术创新和提高管理水平，从而会导致生产效率低下，因此政府必须采取措施避免或抑制企业的这种行为。政府可以采取两方面政策：管制和增加竞争。
所谓管制，就是政府对自然垄断行业的经营企业向市场提供的产品产量和价格进行管制，即规定企业必须向市场供应产品的数量（或供应数量的下限）和企业向市场供应产品的价格（或价格的上限）。产出量和供应价格的规定可以抑制企业限产抬价和漠视生产效率的行为。但仅靠管制是不够的，因为产出数量与供应价格的规定是一个复杂的博弈过程，政府往往不得不向企业让步，从而无法避免高投入、低产出，价格定得过高，或者政府要耗费大量补贴（低定价格，弥补企业损失，企业就会要求政府给予补贴），而这种补贴完全可能是对企业高成本、低效率的补贴，当然还会产生交叉补贴（cross subsidization）问题， 因此还必须采取增加竞争的政策。政府增加竞争的措施包括：（1 ）鼓励替代品生产。一般来说，大多数产品都存在着替代产品，而且科技和生产专业化越发达，一种产品的替代品会越多。例如，纯净水可作为自来水的替代品，无线电话可作为有线电话的替代品，只要自然垄断行业产品的替代品市场具有高度的竞争性，就会使替代品生产具有高效率，从而就会提高替代品对自然垄断行业产品的替代程度，这样就会构成对自然垄断行业企业的竞争。因此，政府应该鼓励技术创新，提高替代品市场的竞争性，通过鼓励或刺激替代品生产的办法来抑制自然垄断行业的经营企业限产抬价的行为。（2 ）建立竞争性的经营权市场或经理市场。如果自然垄断行业的企业非由政府直接经营，政府可采取引入市场机制的办法，建立起公开的具有高度竞争性的拍卖性质的有限期的经营权市场，在产量、价格一定的条件下，由出价高者获得经营权，或者在经营权价格一定的条件上，价格低而产量高者获得经营权，这样可促使经营者提高生产效率，使产品价格被控制在合理的水平上，同时保证高的产出量。如果自然垄断行业的企业由政府直接经营，则应建立类似于经营权市场的经理市场，在投入（包括经理年薪）计划量一定的条件下，选择产出计划高、计划供应价格低的人担任经理，在产出量、供应价格一定的条件下，选拔计划投入少的人担任经理，以此促使企业具有高效率；同时使政府的产出量和产品供应价格计划得以完成。同时还可以建立对经理人员的补充性的奖惩制度，以刺激企业提高生产效率。当然实行这种制度，奖惩规则必须事先订明，完全公开，作为竞职经理者决定竞职与否及条件所考虑的因素。
对自然垄断行业实行保护与管制、增加竞争的政策，方可兼顾资源配置高效率和生产高效率与充分的市场供应和合理的供应价格的目标的同时实现。
2.对于非自然垄断的规模经济行业的垄断，采取限制垄断和增加竞争的政策。
自然垄断行业是规模经济行业的一个特殊的类型，在规模经济行业中，除了自然垄断行业以外，还存在许多其它的具有规模经济特点的行业。在这些行业，虽然并非是只存在一家企业是最经济的，但其却具有这样的特点，即随生产规模的扩大，产品的平均生产成本呈下降之势，不过在这些行业，其产品市场需求量很大，大到仅有一个企业并不是最经济的，或者说在满足市场需求以前，产品生产成本不再下降，而转而上升，因此，仅有一个企业并不能使产品生产成本最低。绝大多数制造业部门都属非自然垄断规模经济行业，如汽车制造业、钢铁制造业、造船业、冰箱制造业、空调机制造业等等。对这类行业，由于只存在一个企业并不是最经济的，因此，政府不应该对这类行业的垄断采取保护的政策，即不要禁止新企业的进入。规模经济本身造成了垄断的不可避免性，但过度的垄断则会带来一系列负面的经济后果，特别是如果企业之间通过横向合并方式提高市场占有率，甚至形成独家垄断，则对经济会产生更大的危害，因为它完全可以采取限产抬价、转嫁生产成本的行为，从而导致资源配置效率与生产效率的低下。因此，政府对于这类行业的垄断必须进行限制，特别是对于企业的横向合并要进行严格的限制。这种限制属于政府规制范畴，但政府规制本身会遇到难以解决的问题，其作用是有限的，因此要有效地抑制这类行业的垄断，不能仅仅依靠限制政策，还必须通过增加市场竞争来有效地抑制这类行业的垄断。
要增加市场竞争，政府当从两方面着手：（1 ）提高国内市场的竞争性。政府应消除各种进入壁垒，使新企业能够较容易地进入这类行业，从而始终以潜在竞争构成对垄断的威胁，以抑制垄断者的垄断行为；对已形成的过度垄断，政府可采取培植竞争对手和对原垄断企业进行分解的办法来增加市场的竞争性。（2）向国外竞争者开放市场。 向国外竞争者开放市场是增加市场竞争的更有效的办法，因为一般来说，国外会有更多的具有同等或更高的竞争实力的企业，如果一国内某一行业只有很少几个企业，市场高度集中，就必须要依靠市场的开放来提高市场的竞争性。如美国汽车市场，通用、福特和克莱斯勒汽车公司几乎占有了美国国内全部的市场份额，其他企业很难进入汽车制造行业，从而削弱了美国汽车生产行业效率的提高，而在其汽车市场向日本、德国等国的汽车厂商开放后，美国汽车市场的竞争性程度得到很大的提高，从而迫使美国汽车公司提高生产效率。
对于非自然垄断的规模经济行业，垄断本身是不可消除的，也不应该消除，但垄断的消极影响则是可以，也是应该消除或减轻到最低程度的。达到这一目标的政策就是对垄断进行抑制，维持有效竞争的市场结构，这正是政府采取上述政策所要达到的中间目标。
3.对于由技术优势所造成的垄断，政府应采取适度保护的政策。
技术创新是经济增长的主要源泉，由技术优势所造成的垄断是技术创新的结果，垄断者凭借其技术优势可以获取更多的市场份额和更多的利润，这也是企业进行技术创新的内在动力所在。如果进行技术创新的企业从技术创新中得不到应有的利润，企业就会丧失进行技术创新的内在动力。因此对于由技术优势所形成的垄断，政府不应采取消除之策。由于技术创新需要大量的投入，而许多技术很容易为别的企业所剽窃（或合法或非法），一旦技术被剽窃，创新者在技术创新方面的投入就可能无法收回，而企业本身很难防止或避免由此而引起的损失，这样企业就不会愿意进行技术创新。若如此，国民经济增长将受到根本限制。为了激励企业积极地进行技术创新，政府应该允许企业基于技术优势而形成的垄断的存在，对这种垄断实行适度保护的政策，即要允许企业保守技术秘密，而且政府还应通过建立技术专利制度等措施使企业能够从技术创新中获得应有的利益，同时为防止保护过度，政府应在保护范围和期限上进行限制，保护范围应限于技术创新成果本身，保护期限则应适中。这样，一方面可以使创新者从技术创新中获得应有的利益，另一方面又可以防止技术停滞现象的出现。
4.对由信息优势所形成的垄断，应采取消除、限制垄断和增加竞争的政策。
企业可以通过多种途径获取信息优势，从而对竞争对手实施排他性控制。对于由不同途径获取信息优势而建立起来的垄断，其经济后果是存在差异的，政府应采取不同的政策。若企业垄断是通过非法手段从政府或其它经济主体那里获取信息而建立起来的，这种垄断会造成严重的不公平竞争，扰乱经济秩序，对于此种垄断，政府应予以消除。如果企业垄断是通过合法手段获取更多的信息而建立起来的，政府则不应该予以消除，同时也不可能予以消除。但这种垄断同样会损害竞争，从而损害效率，因此政府必须采取措施对这种垄断进行限制。具体措施包括：（1）要求企业向公众披露某些信息；（2）政府更多地搜集和向社会提供更多的信息；（3）促进竞争。
5.对由企业实施垄断策略建立起来的垄断，应采取禁止和消除的政策。
依靠垄断策略建立起来的垄断对经济完全有害而无益，因为垄断者的目的就是排挤竞争对手，独占市场，获取高额垄断利润。建立这种垄断会造成大量经济资源的非生产性消耗。因此，政府应该建立反垄断立法，确定依靠垄断策略建立垄断的行为为非法行为，禁止此种垄断，如果出现了此种垄断，政府则应依法处置，消除此种垄断。
6.对由排他性产权所形成的垄断，政府应采取限制与促进竞争的政策。
产权的存在与明晰是市场经济存在的必要条件，因此排他性产权始终是存在的，从而也就无法避免垄断。对于这种垄断，政府当采取如下政策：（1）尽量减少由政府所制造的排他性产权。 除少数特殊行业，在其他行业都不应建立排他性的产权，以减少竞争的障碍。对于有必要实行经营权垄断的行业，政府一方面应对企业经营行为进行规制，另一方面应建立经营权市场，以在一定程度上对获得经营权的垄断企业进行约束。（2）对于非由政府制造的排他性产权所形成的垄断， 政府可以通过两方面措施予以抑制：一是通过对产权收益征税和对垄断行为进行一定的规制来抑制垄断者的垄断行为；二是促进在垄断行业的竞争，以高度的竞争来抑制垄断者的垄断行为。
7.对于由产品差异和由非产权进入成本所形成的垄断，政府应采取增加竞争的政策。
对于由产品差异和由非产权进入成本所形成的垄断，政府不应采用管制政策，而只适宜采用增加竞争的政策，这样一方面可以消减垄断的影响，另一方面能增进效率。要消减由产品差异所形成的垄断，政府所采取的主要措施应是促进市场的开放和统一，只要竞争者可以不受阻碍地进入市场，生产要素和产品可以自由地流动，任何一种产品只要存在足够的替代品，那么由此造成的垄断就会受到根本的限制。要消减由非产权进入成本的存在所形成的垄断，政府则应采取降低进入成本的措施来提高市场的竞争性。例如，由离市场距离远近的不同造成的运输成本的不同而产生的垄断，政府可以采取发展交通基础设施的措施来缩小运输成本的差异，从而促进企业之间的竞争。在我国目前公路、水路设卡收费点林立，增加了离市场距离远的企业的运输成本；由于地方保护主义的存在，税（费）的征收标准或实际征收存在着内轻外重，也是造成企业进入市场的非产权成本差异的重要原因，因此取消各种买路费和统一税（费）征收是政府降低企业进入市场的成本、提高市场竞争性的必要条件。同时政府还应采取措施降低由市场本身（即由垄断企业行为造成）的非产权进入成本。
8.对于由市场处于非出清状态所形成的垄断，政府应实行行业调节和宏观调节的政策。
市场非出清状态所引起的垄断是市场运行过程中出现的，一般不应采取管制性政策，即使有必要采取管制性政策，也必须是短期性的，否则不仅可能导致市场非出清状态的延续，而且会破坏市场经济运行的基础，就像在计划经济中我们所看到的。尽管市场非出清状态的出现无法避免，但由其造成的垄断仍会降低资源配置效率，因此政府应该采取积极的干预政策。这种干预应该是调节供给或需求，通过这种调节增减市场供给或需求，消除或减轻市场的非出清状态，从而消除或最大程度地限制垄断。如果局部市场处于非出清状态，市场短边方处于垄断地位，政府应采取的政策是增强长边方的力量。如果局部市场处于供大于求的状态，政府当采取增加局部性公共需求和刺激私人需求的政策，来消减需求方的垄断力量；如果局部市场处于供小于求的状态，政府应当采取增加供给的政策（包括刺激国内生产、刺激进口等具体措施），以此来消减供给方的垄断力量。如果是一般市场处于非出清状态，即总供求失衡，政府则应实行宏观调节政策。如果出现的是总供给超过总需求的状态，政府应当采取增加公共需求和刺激私人需求的政策，来消减买方垄断；如果出现的是总需求超过总供给的状态，政府应当采取增加总供给的政策，来消减卖方垄断。
9.对于竞争过程中由于生产集中而形成的垄断，应采取禁止、消除、限制垄断和增加竞争的政策。
竞争过程中出现的生产集中所导致的垄断，具体来看，有两种情况：一种是企业实施垄断策略（包括兼并、合谋等）建立起来的垄断，一种是由于生产具有规模经济所引起的垄断。因此对于竞争过程中出现的垄断应辨明原因分别采取相应的政策。如果属第一种情况，则政府主要应采取禁止和消除的政策；如果属第二种情况，则政府应采取限制垄断和增加竞争的政策。
二、关于政府反垄断的手段
政府反垄断手段是指政府实施反垄断政策（原则）的工具。以何种手段实施反垄断政策，一方面取决于政策实施的需要，另一方面取决于各种手段本身的特征。
1.法律手段的作用及其限度。
法律手段包括反垄断立法和反垄断司法。反垄断立法提供反垄断司法的依据，反垄断司法使反垄断立法得到实施，并促进反垄断立法的改进。市场经济是法治经济，政府行为受法律规范，也受法律支持。政府反垄断基本上是一个微观规制问题，因而也就更需要反垄断法律的支持和规范。因此法律手段应作为政府反垄断的基本手段。
法律手段具有其独特的作用：（1 ）反垄断立法能规定企业行为的范围，为政府反垄断提供依据，同时也可规范政府反垄断行为。（2 ）它是由公共权力机构所赋予的法定权力，因此具有强制力和权威性，这是它能有效发挥作用的根本原因。（3）它具有较强的威慑作用， 因为对于任何经济主体，它都是一种外部的强制力，如果经济主体实施法律所认定的垄断，就会受到法律惩治。这样可使经济主体自我约束其垄断行为，使企业的垄断动机不成为垄断现实。（4 ）通过反垄断司法（即对垄断行为的惩治），能对意图实施或建立垄断的企业形成警示作用。但是法律手段也存在局限性：（1 ）某些类型的垄断不能作为反垄断法的适用对象。如市场非出清状态、非产权进入成本的存在所造成的垄断以及由合法途径获取信息优势，由产品差异形成的垄断便不适宜作为反垄断法的适用对象。对于这类垄断，法律手段起不到作用。（2 ）任何立法都存在着漏洞，反垄断立法也不可能不存在漏洞，这样就存在着垄断者逃避反垄断法的可能性。任何国家的政府都不可能一开始就能建立起一套十分完善的反垄断立法体系，反垄断立法总是处在不断改进的过程中，这就意味着总是存在逃避法律的机会，只要垄断有利可图，那么就会有企业实施各种规避法律的垄断。（3）司法实践存在着困难。 前面两个方面是就法律本身所论的缺陷，但在实践中，由于司法能力的不足也会使反垄断立法得不到真正的实施。反垄断司法本身的复杂程度要比一般经济司法高，要使反垄断立法得到真正的实施就必须建立起高效率的反垄断司法机构（包括高质量的司法人员），而这往往需要相当长的时间。如果说反垄断司法本身的复杂程度是一个“技术”问题的话，那么反垄断司法的社会环境则是一个社会问题。因为反垄断司法所涉及的经济利益并不单纯是企业的利益，企业的经济利益是地方经济利益、部门经济利益的一个组成部分，这样反垄断司法就不可避免地会受到地方政府、企业主管部门的干预或阻碍，从而很难使反垄断立法得到真正实施。这些说明仅靠法律手段是无法解决垄断问题的。
2.行政手段的作用及其局限性。
行政手段是指政府行政部门（而非司法部门）对垄断所实施的行政处罚措施。行政处罚权有两类：（1 ）由反垄断立法赋予行政部门的行政处罚权，这种行政处罚权是法律所授，因此具有更高的权威性。 （2）由行政部门自行制定的行政规则而获得的行政处罚权。在法治社会，行政处罚权主要来源于反垄断法，在非法治社会，行政处罚权主要来源于行政部门本身。
行政手段在反垄断中也有其独特作用：（1 ）可以弥补反垄断法的漏洞，对于逃避反垄断法的垄断行为，政府行政部门可实施行政处罚。（2 ）可以对处于反垄断法的适用对象之外的某些垄断行为进行约束。（3）在反垄断法不成熟以前， 行政手段可作为反垄断性法的替代手段。（4）在政府行政部门对经济主体具有强控制力的情况下， 行政手段是一种很有效的反垄断手段。但行政手段在反垄断中存在着根本的局限性：（1）行政手段采取的是行政处罚措施，在市场经济中， 政府行政部门无权干预非公共企业的决策人选，这样行政处罚将不能有效地发挥作用。这也决定了行政手段不能作为市场经济中政府反垄断的主要手段。（2）在法治社会中， 由行政部门自行制定的行政规则不可能具有很高的权威性，因为行政部门往往只是，也只能从本部门利益和权限出发来制定规则，这种规则往往难以得到其它部门的认同，而且行政部门、行政规则的稳定性难以得到保证，从而会使行政手段的运用受到极大的限制。（3）垄断的目的和利益是经济利益， 行政手段并不能有效地使垄断者的经济利益得到应有的剥夺；而且行政手段直接干预了企业的内部经营，从而会破坏市场经济运行的基础——微观经济单位的自由决策。因此，行政手段只能作为反垄断的辅助手段。
3.经济手段的作用及其局限性。
（1）经济处罚手段的作用及其局限性。 经济手段包括两个方面：①对垄断（包括垄断行为和垄断获利）实施经济处罚。②政府对经济进行调节。对垄断实施经济处罚可以依据反垄断法，也可以依据行政部门所制定的处罚规则，在法治社会应以反垄断法为基本依据，以行政部门所制定的处罚规则为辅。
经济处罚手段在反垄断中有其独特的作用：①经济处罚手段的运用范围比行政手段广泛。在市场经济中，虽然政府不能干预非公共企业的决策人选，但无论是公共企业，还是非公共企业，只要违犯政府所确定的规则，政府都可以进行经济处罚。②经济处罚直接影响垄断者的经济利益，如果政府对垄断者进行足够的经济处罚，那么可以有效地抑制和警示垄断行为。垄断者进行垄断的目的就是要排挤竞争者，获取垄断高利，如果政府的经济处罚严厉，垄断者便不会实施垄断。但经济处罚手段也存在着局限性：①要进行经济处罚，就必须能够找到实施处罚的垄断者实行垄断的依据，但在现实中大量的垄断是隐蔽的。政府可以对企业合并实施垄断进行经济处罚，但对于大量的其它垄断则难以找到处罚的证据。②有些类型的垄断经常地、大量存在着，但并不适应进行经济处罚，如由规模经济产生的垄断、由产品差异、由非产权进入成本、由市场处于大量出清状态所形成的垄断，是不适应进行经济处罚的；有些垄断，如果政府进行经济处罚，要么是不能有效地抑制垄断行为，要么会导致生产不足。例如自然垄断，如果进行经济处罚，要么是企业会将处罚负担以提价等方式转嫁出去，要么是企业削减生产。我们认为，经济处罚主要适用于对企业通过垄断策略而实施的垄断，对于其他垄断一般是不适用的。
（2）政府经济调节手段的重要作用及其限度。 经济调节手段在反垄断中具有重要的作用：①经济处罚手段不能适用的领域大多可以运用经济调节手段，即使适用于经济处罚手段的领域也同样可以运用经济调节手段，因此经济调节手段具有更广泛的适用性。②经济调节手段的运用乃是通过增减市场供求的办法提高市场的竞争性来抑制垄断，就是说经济调节手段并不是直接对垄断进行抑制，而是通过市场而间接地抑制垄断，这样就不会破坏市场经济运行的基础，但同时又可抑制垄断。③经济调节手段具有更强的预防垄断的作用。法律手段、经济处罚手段主要是依靠事后的惩罚而对垄断产生预防作用，但这种预防作用存在局限性，一方面它要受到政府实际实施的处罚的影响，如果政府未能实施严厉的处罚，那么就会诱使企业实施垄断；另一方面，预防作用的发挥依赖于企业的预期，如果企业认为能够逃避处罚或者处罚很轻，那么就会实施垄断。同时，许多类型的垄断，法律手段、经济处罚手段并不能适用，从而也就无法发挥预防作用。但经济调节手段导致的结果是市场竞争性的提高，在竞争性的市场中，要么是企业没有能力建立垄断，要么是企业不能实施垄断行为，而且在法律手段、经济处罚手段不能发挥作用的领域，经济调节手段能够有效地发挥作用。从这个意义上讲，经济调节手段是一种更有效的反垄断手段。但经济调节手段也有其局限性：①经济调节手段本身不具有强制性，因而对已实施的垄断行为不能实施有效的惩罚。②经济调节手段的有效范围是有限度的，有些产品被其它产品替代的可能性很小，对这类产品生产的垄断行为，经济调节手段所能起的作用是十分有限的。③经济调节手段可以抑制自然垄断行业的企业的垄断行为，但因自然垄断存在的经济合理性，要允许自然垄断的存在，对自然垄断行业的垄断行为的抑制必须主要依靠政府管制。
从上述分析来看，由于不同的手段具有不同的优点和局限性，若只是运用其中的某一种手段，是达不到反垄断的终极目的的。因此，反垄断需要建立一个由法律手段、经济手段和行政手段组成的互相补充、互相配合的反垄断手段体系。在反垄断手段体系中，法律手段一方面提供政府反垄断的依据，另一方面提供建立反垄断制度的基础，并能作为其它相关手段运用的支持力量；经济手段一方面可以直接对垄断行为进行处罚，另一方面可以间接地抑制垄断，而且同其它手段相比，它可更好地起到促进生产效率和资源配置效率提高的作用，因此，在反垄断手段体系中，法律手段和经济手段应作为基本手段。我国目前面临的重要任务是增强法律手段与经济手段在反垄断中的作用，建立完善的反垄断的法律手段与经济手段体系。同时，虽然行政手段具有其独特的作用，但因其存在着根本的局限性，因此，行政手段可以，也只能作为反垄断的补充手段。
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