执政党与非政府组织：理论的超越与现实的路径——以超越“国家—社会”范式的视角，本文主要内容关键词为：范式论文,执政党论文,视角论文,与非论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D20 ［文献标识码］A
［文章编号］1004—4434（2006）12—0050—06
一、执政党与非政府组织：理论与实践的演进
对非政府组织（NGO，后文统一表述）的管理不仅仅是政府的职能，这是一个广义的政治治理的问题。现代治理理论认为，包括执政党在内的所有组织都是治理的有效主体，因此，处理好执政党与NGO的关系成为现代政党政治理论必须加以关注和解决的问题。这不仅关系到治理绩效水平的提高，而且也关系到执政党的政治发展前途。
在西方，用以解释NGO发展的理论很多，其中，“国家—社会”范式是最具影响力的理论之一。这一理论范式不但为学术界所推崇，而且也是很多执政党的执政指针。“国家—社会”理论范式强调国家与社会的权力边界（the reach of the power），认为NGO是社会领域的组织范畴，同执政党的国家权力属性是截然不同的，二者是对立关系，存在此消彼长的紧张。在这一思想指导下，西方国家的执政党对NGO的治理形成了自己的执政模式，如自由结社模式、协商模式等。而在发展中国家，执政党与NGO的关系却不尽相同，在治理成效非常显著的发展中国家（包括实行了西式民主制度的国家）中，其执政方式甚至是大相径庭的。在经验上，这说明套用“国家—社会”范式来解释发展中国家的执政党与NGO的关系是苍白的，其理论是有局限的。一句话，针对发展中国家的执政党与NGO发展的研究，必须超越西方惯用的“国家—社会”理论范式。
综观世界不同国家的经验，执政党与NGO的关系可以归为以下三种模式：
第一，严格管制模式。该模式一般存在于发展中国家，特别是在那些政治稳定度不高的国家和地区最为普遍。比如，埃及执政的民族民主党（NDP）在面对复杂的国际政治、国内环境和宗教冲突的背景下，对利益集团和NGO采取的就是比较严格的限制政策。自1964年颁发的“三十二法”规定以来，埃及对私人志愿性组织（PVO[,s]）的管理就一直十分严格。埃及的非政府组织归属社会事务部管理，它有权制定和批准志愿组织的规章制度、董事会的成立，以及组织预算等。2002年后，埃及在新修订的NGO管理法律中，对基金募集、外国基金的流入、NGO的组织活动都实行了严格控制的措施，甚至在NGO培训项目和有偿服务产品的价格等方面，也必须由社会事务部批准后才能实施。另外，埃及的PVOs组织还必须承诺不从事政治活动，而且其活动也不会威胁到“公共秩序”、“国家统一”和“社会道德”等。否则，NGO的负责人就会被送上法庭，活动的项目可能将遭到封杀，董事会也将被重组，其基金也将会可能被分配给其他组织[1](p610)。在世界范围内，类似埃及的严格管理模式并不鲜见。严格的管制政策还适应于同执政党意识形态相冲突的NGO管理，或者针对那些怀有特定目的的国际性NGO组织的管理。中亚国家的“颜色革命”已经给更多的执政党上了一堂生动的反面教训课，有些国家甚至视此类NGO为间谍组织。目前，在俄罗斯和中亚等国家的NGO管理多属于此类。另外，南亚、东欧等国家的执政党也都曾经采取过类似的管理模式。
第二，宽松的自由结社模式。主要存在于崇尚自由结社的西方国家，以美国托克维尔式的民主国家为典型。在这种模式下，执政党同NGO展开的合作多以政治性为目的。比如，在各种选举期间，为了扩大政党竞选的票仓资源而利用NGO作秀、宣传和巩固票源等。而在发展中国家的民主制度中，这种模式多无市场，比如，印度对NGO的态度同美国的政治态度也不尽相同，在印度的国家主导下的多元主义（state-dominated pluralism）指导思想下，非政府组织的自由是有严格限制的。印度尤其关注国际性NGO组织的活动，对其资金来源和财务状况进行行政和法制的监管[2](P255)。显然，民主国家的NGO管理制度设计并非只有一种模式。
第三，协商模式。这是一种民主治理的模式，主要存在于北欧，以及澳大利亚、加拿大等民主国家中。协商模式是治理型民主，强调国家政权的治理过程，以保证执政党及其政府能够实现对社会的有效治理。协商模式的理论集大成者是德国尤·哈贝马斯的交往行动理论，它强调包括政党和NGO在内的不同政治主体通过协商的沟通，以达成民主的目的。这种模式强调民主治理的过程和公共领域的作用，试图通过程序和方式等途径实现民主。协商模式以保护和扩大公民的政治和经济权利为基础，以公共利益的实现为首要目标，通过政治过程中的互动，实现执政党及其政府决策能力和行动能力的提高，实现对社会高效率和高质量的管理。
实践中，这几种管理NGO的模式并无截然分开的界线。即使在崇尚“国家—社会”截然分开的西方发达国家，当执政党及其政府认为需要的时候，也会以政策取向的方式综合使用或宽松、或限制的模式。当然，执政党的具体政策要根据治理的主客观条件而做出最终的决策。总体说来，无论是在发达国家还是发展中国家，执政党凭借自己的执政地位为NGO提供执政服务，从而达到执政目的，这是一个共同的发展趋势。
二、党对NGO的组织吸纳：涵义与依据
美国学者朱莉·费希尔列举了第三世界国家对待NGO的五种政策选择，即防范、无视、收编、利用、合作[3](PP34—41)。而在发达国家，特别是在民主制的西方国家，一些执政党甚至把NGO作为党的外围组织，把各种民间组织团结在自己的周围，这也是西方不少政党成功获得民众支持的一个重要途径。显然，在NGO的发展中，执政党大多是通过有效的组织化途径达到执政目的的。作为一种执政经验，并结合我国的政治制度设计与NGO发展的现实，本文认为“组织吸纳”是实现党对NGO组织化领导、拓展政治认同的有效机制。
（一）“组织吸纳”的含义
党对NGO的“组织吸纳”包括五个方面的含义：
第一，它强调党凭借执政的优势地位，通过制订促进政治发展和NGO进步相一致的路线、方针和政策，把NGO的发展纳入到党的执政框架之内。当然，在党的执政方略面前，任何NGO都具有同等的发展机会。而根据权力距离理论，只有那些距离权力中心最近的NGO同党的方针路线政策保持最密切的关联度，此类NGO所得到发展的机会显然会更大。
第二，组织吸纳的基础是经济利益。马克思主义认为，任何政党都是一个历史范畴，都是国家政治处于阶级尚未消亡状态下的产物，它有自己的利益要求；而与国家相对的社会也不是铁板一块，不是由无差别的人组成的，而是分化为一系列不同的群体，它们各自占有的资源、社会地位、生活状况各不相同，对国家和社会的影响也不同。NGO正是这些“群体”中的一类，执政党通过组织吸纳的方式满足它们的利益要求，可以赢得NGO的政治支持，扩大党执政的合法性基础。这正是党进行组织吸纳的目的之所在。
第三，党通过对NGO的组织吸纳，可以获得更多的体制外执政资源，使党组织不至于成为独立于NGO等“社会团体”之外的封闭系统。系统论表明，政治系统的生命力在于它能够经常从外界“输入”（吸引、吸收、转换）更多的资源。对于执政党来说，这是提高执政绩效，保持长期执政的关键。
第四，组织吸纳的目标是实现“双赢”，执政党借此可以有效地扩展执政的政治空间，而NGO则可以借此扩展活动的社会空间。可以说，组织吸纳为党的执政和NGO的社会作用发挥提供更宽广的沟通、互动和合作的平台。对于执政党而言，有了NGO的合作，党就可以更深入地了解普通大众的基本需要，为满足更大、更深层次的需要，提供更积极的执政服务。
第五，在本质上，组织吸纳是党领导社会的一种组织策略，而不是为了消弭NGO的“三自”性质，是中国NGO发展在特定阶段的一种战略安排。一旦NGO具备了“自有、自治、自享”的特征，中国社会的政治化程度将有所提高，NGO便可以填充社会的空白，满足社会的需要。
（二）党对NGO组织吸纳的理论与实践依据
第一，“组织吸纳”是管理NGO的现实选择。总体说来，我国的NGO发展尚不够成熟，还没有到可以完全摆脱对国家政权机关依附的地步。主观上，这是因为很多NGO是在市场经济转轨后从政府中脱离而组建的，因而许多属于公民社会范畴的事务仍然需要接受政治生活的调控[4]。这里，除了政府出于对自身利益考虑的因素以外，民众的政治认同也是一个重要的原因。比如，在很多城市，当公共事务管理问题出现时，市民首先想到的不是NGO或相关的企业在提供这些服务，而是第一反应向政府求助。这说明，在NGO尚未发达的情况下，党和政府的信任资本仍然优于NGO，党和政府仍然是民众心理上的政治依赖。
另外，我国的NGO内部管理水平也极端低下，需要借助党和政府的权威才能有效实现制度化、组织化和有效率的社会治理。目前，我国有很多NGO在实际生活中是名存实亡的：有的缺乏强有力的领导和管理，无法获得足够经费资助和普遍的社会认同；有的NGO成立于主观意愿，不能满足客观实际的需要；有的对公民缺乏号召力，组织影响力弱，工作处于停顿状态；有的NGO缺乏前瞻性，缺乏对事物发展规律的认识而处于被淘汰的境地；有的NGO社会责任感和使命感不够强，能力建设比较薄弱，没有发挥应有的作用……显然，在NGO无法满足社会需求的发展前期，党和政府的组织吸纳，一方面满足了社会的需要，另一方面也有助于扩大民众对于NGO的认知、感知，直至认同。
第二，我国公民社会的基础薄弱，需要党和政府的引导、推动和培育。我国的公民社会基础至少在两个方面的存量明显不足：一是NGO的种类和数量的不足；二是公民的权利意识不强烈。在原计划经济条件下，我国的NGO被完全行政化为政府或半政府的性质，只是在实行市场经济的转轨之后，NGO才开始逐渐丰富起来，数量在增加，涉及的领域也才越来越宽。但由于历史的路径依赖因素，我国的公民组织意识依然不是十分强烈，对NGO既缺乏足够的认识，也难得有组织的政治认同。这不但制约了NGO的组织发展，而且也使整个社会的公民意识停留在一个较低的水平上。以志愿者队伍为例，我国除了共青团、工会、妇联和企事业单位与居委会发起志愿组织的之外，几乎没有真正的、完全民间化的志愿者队伍。相比较而言，美国每年有9000多万人次从事社区服务工作，几乎占其人口的半数之多[5](P312)。而我国的志愿者呈现“三多三少”的现象：老年志愿者多，而中年志愿者少；青年学生志愿者多，而职业工作人员少；街道社区志愿者多，而市场的职场类志愿者少。在这种背景下，要迅速改善这种现状，党和政府的引导、推动和培育是最积极有效的途径之一。
第三，是摆脱党在社会领域被边缘化，实现党领导社会的执政需要。我国的NGO发展有两个思想意识极端必须引起注意：一是党组织要涵盖社会的思想极端，要求党组织包揽一切社会事务，有时为了政治动员，党组织甚至可以代替其他社会组织；二是党组织要远离社会的思想极端，要求党组织不要涉入包括NGO在内的所有其他政治主体的领域，彻底体现社会的自治。理论上，前者可以被归为“执政党崇拜”，其特征是对执政党的政治迷信，希望执政党成为世俗的救世主；而后者则可以被归为“社会崇拜”之列，其特征是强调国家与社会的对立关系，希望能够在政党和社会组织之间划出一条明确的楚河汉界。二者的片面性一目了然：前者使党的工作重点受到了漠视，而后者则直接导致了党组织在社会中被边缘化，表现在组织领导上即是碎片化。一些NGO利用党的政策使组织得到了发展，却在意识形态和价值观上消极对抗，严重者甚至对党员会员采取迥异的政治态度，致使有些党员在NGO中不愿公开自己的身份。这种现象显然同党确立的执政兴国、执政为民的执政目标是不相符合的，也是同提高党领导社会的执政能力相背离的。
最后，组织吸纳是管理涉外NGO的需要。涉外社团包括境内的外国NGO，也包括我国的NGO在他国的分支组织。由于我国的NGO发展水平所限，后者的结构份额很小，不成气候。近年来，前一类的国外社团在我国呈现快速增长的势头。但是，由于我国管理制度的缺乏，很多涉外NGO要么处于非法存在状态、要么是官方默许的半非法状态，依法登记的NGO仅是其中的一小部分。如：上海的境外NGO自2002年以来增长极快，据上海市社团局掌握的数据，大约有30多个国家和地区在上海成立了687家NGO，其中，美国、日本、澳大利亚、韩国以及我国的香港和台湾地区的NGO占总数的一半以上。
而形成反差的是，党和政府对这类NGO的管理却是滞后的。迄今为止，上海合法登记的境外NGO数量仅为127家，占总数的18.5％；经过有关部门审批但未登记的224家，占32.6％；未登记也未审批的336家，占48.9％。与此同时，还有一些境外NGO尽管没有在沪设立办事机构，但通过上海的NGO或高校科研机构开展着业务活动，如美国国家民主基金会、人权观察，加拿大公民社会，瑞典无国界律师，香港乐施会等20余家组织（数据来源：上海市社团局，2004）。此类NGO在我国其他地方亦有不同程度的存在，它们在发挥着自己积极作用的同时，也产生了一些消极的影响，党对此类NGO的组织吸纳可以有效遏制其消极性的蔓延。
三、党对NGO实行组织吸纳的路径分析
根据党同NGO的关系定位，党对NGO的“组织吸纳”大体有四个方面的对策：
（一）以党的执政服务提高对NGO的全方位凝聚力，拓展它们对执政党的政治认同度。在我国，提高党对NGO的组织吸纳能力，属于体制外的凝聚力建设范畴。自上世纪末以来，为了加强党对NGO的执政能力建设，提高党管理社会的执政水平，中组部和民政部联合下发《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》（组通字［1998］6号），号召全党开展加强党的社会凝聚力工程建设，并要求党组织加强自身建设，以实现对社会的领导。以上海市的非政府组织党建为例：在NGO中组建党组织之后，上海市以“辐射力工程”为建设途径，从制度建设的层面加强对NGO组织的影响力。2002年，上海市委办公厅根据实践中的NGO所存在的党建问题，专门下发《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》（沪委办［2002］16号）的通知，要求加强党的建设，发挥党组织的辐射功能，从而进一步增强党对社会的影响力，使社团紧紧团结在党的周围，进一步凝聚党员、凝聚团队、凝聚组织、凝聚社会。现在，上海市不但在符合组建党组织条件的NGO中建设了党的组织架构，覆盖率超过九成，而且还摸索出了一些行之有效的组织管理方法，如属地化管理、行业化管理、挂靠管理等具体方法，有效实现了对NGO的治理。实践证明，在社会主义民主政治下，通过加强党的自身建设而不断提高其组织的凝聚力，对NGO的组织吸纳是行之有效的途径。
（二）适时进行精英吸纳，从NGO中吸收优秀分子成为党员，使NGO的精英上升通道保持畅通。帕累托的社会开放与“精英上升渠道畅通”论的观点表明，政治与社会精英的流通渠道一旦被阻塞，就会出现政治和社会的失衡，并可能会导致社会秩序的混乱[6](P441)。在党对NGO的组织吸纳的政治效果上，吸收非政府组织的精英分子入党既反映了部分NGO精英的政治诉求，也在客观上满足了党不断补充新鲜血液的组织发展需要。在这个意义上，精英的吸纳是相互的。
当前，党吸纳NGO精英成为党员已经实施数年，并在NGO体制内、NGO成员和党的领导等多方面取得了很多成功的经验。但不容忽视的是，党对NGO的党员（组织）吸纳仍然面临一些困难：一是成员有意愿而不知如何入党，不掌握必要的入党知识（坦诚地说，其原因是党的政治社会化程度低，党同基层社会存在政治的距离）；二是有意愿而无法入党，通往党的通道有堵塞，其中既有党在基层动员不力、组织不畅，也有非政府组织的政治环境因素的原因；三是左右徘徊类。当然，在NGO的成员中，并不乏一些政治冷漠、政治淡然的政治心理倾向；有些特殊的NGO组织甚至对执政党带有某种敌意，对那些党员成员和有入党意愿的成员存有偏见。从政治心理的角度看，上述现象并无反逻辑之处，这也从一个层面反映出党在NGO中进行组织吸纳的紧迫性和必要性，使党能够在政治意愿传递、信息沟通、组织引导、组织建设等方面，为NGO的精英提供更多的上升机会。
印度案例很能表明问题。在20世纪80年代，印度的律师、记者、学者、工人和政治活动家群体组织开始在政治上显示出自己的力量，对政治权威形成了越来越明显的压力。对于这些NGO组织和利益团体的新情况，印度的执政党无论是国大党还是人民党当政期间，都利用国家政权机关在印度具有普遍吸引力的特点，对这部分群体进行了有效吸纳。印度为此设立了一项非正式的配额制度，目的就是为了平衡人才需求在国家公务员、军队、地方和社会中的比例。配额制在政治过程、立法和政治参与中都有存在。这一制度为NGO和利益集团的政治录用提供了通道，鼓舞着社会精英和底层社会向上层社会的流动。这样一来，那些重要人群感到受歧视的情况就不存在了，减少了社会对立因素[7](P670)。在宗教、文化、种姓等社会对立情绪颇为严重的印度，此举有效地实现了共处和社会的安定。
（三）对特定领域的NGO实行政策倾斜的利益吸纳，鼓励它们参与社会管理，更大程度地满足社会发展的需要。党的政策不同于政府的公共政策，它更具有宏观的指导性。在组织吸纳NGO方面，党的组织吸纳政策大体有以下几个层面：
第一，利益肯定的政策倾向。自党确立改革开放的政策以来，尤其是确立实行向社会主义市场经济的转轨以来，党关于合法利益倾向的执政政策越来越明显：改革开放与经济转轨必然带来利益的分化，因而需要肯定利益主体的合法利益追求[8]。NGO作为时代和社会发展的产物，它们无疑有自己的利益追求，在合法、规范、秩序的前提下，党的政策需要首先肯定NGO的合法利益追求。
第二，利益规范的政策倾向。市场与社会的发展是NGO发展的根本动因，同时也给NGO的发展带来了诱惑，比如：追求片面利益而忽视公共利益的诱惑等。现在，我国有很多NGO也具备了欧美国家利益集团的特征，它们在党和政府的政策制订过程中施加影响，尤其是为了“私利”而非“公利”的政治压力，对我国的政治生活造成了负面的影响。台湾学者曹俊汉就认为，非政府组织在扮演利益团体角色时，其目标和使命都会受到伤害，很容易受到社会的批判，沉沦为唯利是图的利益团体[9](P401)。另外，还有一些国外NGO利用我国法制不健全的空子，从事着一些同我国主体政治生活不相一致的活动。对此类组织及其同国内社团的非规范行为，民政部有例行的通报会予以披露，以引起关注。2005年，“上海映绿公益事业发展中心”和“上海市闸北区热爱家园青年社区志愿者协会”就组织了涉外的活动，没有同有关机构联系。因此，有必要对NGO的组织行为进行规范吸纳，使此类NGO能够同党的政策期望实现吻合。
第三，政治参与的政策倾向。政治参与首先起源于英国的宪章运动，是一种民众参与的民主机制。“二战”后，由于联合国倡导而备受世界的关注和推崇。到20世纪60年代时，联合国更是把参与扩展到社区的层面，鼓励各国政府推动基层的政治发展。NGO的政治参与也是符合这一机制的。在我国，政治参与被视为是政治文明的标志，党对于包括NGO在内的政治参与持一种积极的肯定和鼓励态度。党对NGO影响公共决策的政治参与，要以公共利益而不是特定人群的利益作为政策倾向的基础，否则，以特定人群的利益为基础的政治参与就远离了NGO的性质，已经不是党的政策吸纳的范畴了。
第四，给予NGO从业人员社会福利的政策倾斜。中组部和国家人事部曾经颁发专门文件，阐明党的人才政策，并号召各级政府采取适当的措施，吸引人才、用好人才、留住人才。但NGO的用人政策并不一致，在一些影响颇大准政府性NGO中，如扶贫基金会、青少年发展基金会、儿童少年基金会、宋庆龄基金会等，不但规模大，而且是享受国家重点扶持的政策，对从业人员的吸引力很大，员工的户口、“四金三险”也是按照劳动法规定合法享有。一些著名的国际性NGO，如福特基金会、绿色和平组织等，员工的薪水在3000元至1万元之间，尽管没有政府政策的优势，但也一样吸收了大批人才。相比较而言，国内的其他NGO既无法提供高薪金（一般在1500元左右），也无法在社会福利和户口等问题上享有优势，其政策劣势很明显。党应该鼓励社会急需领域的NGO发展，促使政府以“政策吸纳”的方式鼓励人才和资源向这类NGO流动，逐步废止准政府类NGO才能享有此类政策的旧规定。
第五，对特定类型的NGO采取接近策略的政策倾向。政策倾斜是针对特殊领域、在特定时期、对特定NGO所实施的组织吸纳方式，它体现了灵活性、针对性的社会治理特征。在国家发展的不同阶段，执政党的资源倾斜是不尽相同的，为满足社会需要，执政党及其政府可以对特定领域的NGO采取“政策亲近”，以提高治理的绩效。加拿大的经验可资借鉴，联邦政府有42个部门与特定的NGO保持着程度不同的亲近关系，使这些NGO组织能够为政府服务，政府对NGO凝聚力和吸引力收到了十分明显的治理效果[5](P376)。当然，在规范化和制度化的层面考察，政策倾向转化为法治才是长效管理机制，这也是国外NGO治理的经验[10]，但政策的积极作用也是无法替代的，尤其是在组织吸纳方面更是明显。
（四）利用党的执政资源优势，对NGO实行资源支持的组织吸纳。政党资源和政府资源具有不同的作用，但对于执政党而言，这两种资源具有“二合一”的功效，使执政党的组织吸纳对NGO具有不可抗拒的吸引力。在我国，党的执政资源主要有五种：一是党执政所特有的权力资源，在利益分配和协调方面具有独特的作用，尤其具有将执政党的意志转换为国家意志的优势，可以有效吸纳NGO和其他政治主体，扩大党的合法性基础；二是党自上而下的组织化网络资源，如党的各级组织系统、政权组织系统和党的外围组织系统等资源，可以有效地对NGO进行资源动员、协调和发展；三是党的政策和党影响下的国家财政支持的经济资源，可以为NGO的社会化提供稳定的物质支持；四是党所掌握的新闻舆论工具等传播资源，在宣传、动员和扩大组织影响力方面优势明显；五是党领导下的政权机关和企事业单位等的人力资源，可以保持对NGO的资源优势，又可以促成对于NGO的人才吸纳，同时有利于促进NGO的政治社会化进程。
根据组织的资源依赖理论，对于任何一个组织来说，获得必要的资源和空间是组织生存和发展必备的条件。党的组织吸纳应该充分利用自己执政的五大资源优势，尽可能使这些资源影响到NGO的发展，从而收到事半功倍的治理效果。当然，党的资源支持的形式不拘一格，也难以尽述所有的方式方法。如：在上海等经济发达地区实施的“服务购买”方式，即党和政府为了满足社会发展的需要，向NGO所提供的服务付费买单，开辟了资源型组织吸纳的新途径。可以想见的是，类似的开发模式并非是唯一的，组织吸纳的创新空间非常广阔。
〔基金项目〕本文为张明军教授主持的上海市教委课题项目“城市治理中的执政党与非政府组织研究”的阶段性成果