当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题,本文主要内容关键词为:发展趋势论文,国土资源论文,若干问题论文,法制建设论文,当代论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
当代资源立法经历了不同的历史阶段,呈现出新的发展趋势。在我国依法行政的要求 下,因国土资源的保护和管理是我国经济持续、快速、健康发展的基础,这就决定了法 律手段包括资源立法是国土资源保护和管理的核心。遵循江泽民总书记“我们对国土资 源的保护和管理必须严而又严”的要求,今后我国资源立法的工作任重道远,需要不断 地探索与完善。结合笔者多年的实践工作,本文总体概括了当代资源立法的发展趋势, 对我国国土资源法制建设中的诸如国土资源管理法律制度的主要内容以及今后立法过程 中应当研究和解决的主要问题等,进行了初步研究。
一、当代资源立法的发展趋势
当代资源立法经历了不同的历史阶段,20世纪30年代是一个大的转折,资源立法由注 重开发转向了保护;70年代又发生了一次资源立法的革命,发展态势开始渐趋生态保护 ,并仍在进行之中。总体上,当代资源立法至少呈现以下趋势:
1.立法的指导思想由注重开发逐步转移到可持续发展战略
资源问题与可持续发展战略最紧密相关。20世纪初直到70年代末期,一些发达国家逐 步提出可持续发展问题,有些国家还将可持续发展作为国家战略。有的经济学家甚至主 张“零增长”,认为在过去的经济发展过程中,传统的消耗资源模式必将会面临一个资 源耗竭的问题,且这种经济增长也带来了环境污染、生态破坏等系列问题。可持续发展 的战略正是在这种情况下提出来的,随后逐步成为资源立法的指导思想,并开始在越来 越多的国家资源立法中得以体现。
2.立法的内容由公法和私法分立转向公法和私法的合一
在传统的法学理论中,公法和私法分别调整两种不同类型的法律关系。在西方法学理 论中,私法讲求的是“意思自治、契约自由”的法律原则,公权、行政权个人不能进行 干预。资源问题原属于私法调整的范围,也就是大陆法系所称的物权法,后来逐渐从物 权中分离出准物权,并涉及调整准物权的流转问题,纠纷的处理程序也完全属于私法性 质。20世纪30年代,出现了西方干预主义,认为资源利用不是单纯的个人问题,它涉及 全社会的利益,具有公益性,主张政府干预。现在西方国家讨论资源法律问题时,都认 为资源立法是公法和私法的结合。瑞士苏黎士大学教授提出了一个公式:“土地权利 = 私法权利 + 公法管制”。该公式的背景是西方国家法学界在资源立法问题上的分歧与 融合,民法学家认为所有权问题政府不能干预,而行政法学家则认为政府可以并且应该 干预。上述公式则表明,两者必须结合起来。这是当代资源立法发展的一个重大趋势, 即单纯从民法的视角看待资源问题有不足,必须承认政府有权力进行干预。
3.立法的首要目标由合理利用渐趋生态保护
20世纪开始之后,各国的发展目标已由合理利用渐趋生态保护,法律也作出了相应的 重大调整。比如,世界闻名的荷兰“围海造田”,近几年却在退田还海、恢复生态。从 世界范围来看,许多发达国家已迈进一个更高的经济社会发展阶段,生态保护成为首要 的目标。例如,笔者在瑞士访问时曾遇到一个例子:山脚下种的麦子熟得都要掉到地上 了,还是没有人去收割,原来是要留给山上的鸟作为过冬的食物,是为了维护生态平衡 。又如,加拿大人总是抱怨我们的矿业投资环境。笔者曾问他们,加拿大有980万平方 公里土地,人口才3000多万,矿产资源又那么丰富,为什么非要到中国、到其他国家采 矿。他们的回答就是保护本国的生态环境。为此,他们提高了生态保护的标准,加大了 矿业公司的成本,甚至采取了故意拖长审批周期的办法,就是要把矿业公司“逼”出加 拿大。
4.资源立法的法律体系由注重单一的法律调整趋向综合性的法律调整
曾有人提出要在我国的法律体系中创建一个资源法律部门。一个法律部门是按照法律 调整的社会关系的类型来确定的,再辅之于法律的方法。我国的资源法有民法的内容, 更多的是行政法的内容,如政府管制、审批等,还有刑法的内容,此外是一些程序性的 规定,散见于各项法律、法规中。全国人大也曾想牵头制定一部资源法,但在我国综合 立法很难。因为我国的特点是部门立法,有多少部门就有多少个法,甚至有多少个司局 就有多少个行政法规,制定一部综合性的法律的难度相当大。然而,从世界各国看,资 源立法的综合性趋势初见端倪,因为用单一法律关系调整资源问题是不够的。
5.资源立法的宪法化趋势明显加快
从总体意义上讲,世界各国的宪法在20世纪之前基本上是各国的政治工具,规定的是 国家制度的基本原则,主要是政治法。1917年随着苏维埃政权建立,诞生了世界上第一 部社会主义宪法,从中体现了国家对经济关系的调整。在此影响下,资本主义国家的宪 法也发生了变化,从1918年德国魏玛宪法开始,各国宪法多从单纯调整政治领域转向经 济社会。50年代以后,资源、环境问题日益成为关系国计民生的重大问题,特别是发展 中国家纷纷把资源问题写进了宪法,资源立法宪法化的趋势日益显著。
6.资源立法的国际化趋势逐步强化
在传统的法学理论中,资源问题往往由国内法调整,其范围是传统主权意义上的“领 土”(领土、领海、领空),及于天上、地下直到岩心。“领土”概念来自于1803年法国 民法典,归于国内立法问题。随着经济全球化进程的推进,资源利用亦开始了全球化进 程,70年代末期联合国专门通过了“永久性自然资源主权宣言”。比如,海洋法过去是 国际公法问题,但随着海底勘探的发展,资源问题已经开始出现,一些海洋法学家也已 提出专属经济区的矿产资源法律问题等,这就要求当前和今后的立法工作必须考虑国际 惯例和国际背景,不能再含糊其词或者以“中国内政”作答了事。
二、我国国土资源管理法律制度的主要内容
我国国土资源法律制度体系庞杂,内容博大精深,本文主要从土地法律制度和矿产资 源法律制度两个方面,就若干具有代表性且具有相通性的热点和重点制度进行探讨。
1.土地法律制度
(1)土地权利制度
土地权利制度是我国当前财产、物权立法当中,需要重点研究解决的大问题。按照物 权法理论,土地所有权是物权的基础,绝大多数的物权都是在土地所有权制度基础上形 成的。物权法形成于罗马法时期,然后经历法国民法典、德国民法典,并在此基础上逐 步发展完备。物权,首先是土地所有权,这是绝对的、排他的权利。但人类在土地的开 发利用过程中出现很多问题,比如,土地所有者不愿开采下面的矿藏,又不愿意出卖土 地,怎么办?在土地所有权中分离出矿业权,土地所有人将探矿权、采矿权“卖”给他 人,允许他人在其土地上探矿和采矿。同样,土地所有权人长期占用土地而不开发,就 可将土地使用权“卖”给他人50年或者100年(英国是990年),但期满后应当将土地及地 上建筑物归还。如此,山的所有权人可以出卖“攀登权”,鱼塘主人不懂养殖技术,可 以出卖“渔业权”、“捕捞权”等等。这样就像“权利树”一样,分出若干权利分支。 我们亟需研究此方面的重大理论问题。
中国的土地权利究竟应如何建立呢?新《土地管理法》对土地权利特别是农民的土地财 产权利,作了较大的补充。一是明确规定承包经营权30年;二是明确农村集体土地财产 权的主体。我国集体土地所有制的形成有一个过程。1949年以后实行土改运动(当时有 一部《土地改革法》),把富农、地主的土地分给农民,实行农民土地私有制。50年代 中期开始,实行社会主义改造,从初级社、高级社到合作化,最后到人民公社,慢慢形 成农村集体所有土地的格局。后来规定三级所有、队为基础。到了80年代,政社分离, 恢复了乡政府的建制,生产大队也取消了,叫村民委员会,生产小队取消了,叫村民小 组。这样,在立法当中就出现了一个问题:没有生产小队的法律地位,即没有村民小组 的法律地位,只有村民委员会的法律地位。在农村集体土地产权的确认上,往往只确定 到村这一级,剥夺了生产小队这一级的权利。在经济发达地区像广东,当土地征用时, 原生产小队跟生产大队的矛盾凸现甚或僵化。新的《土地管理法》第一次明确规定村民 小组也是产权主体。
为了保障农民土地的财产权益,新的《土地管理法》在征地方面给农民以较大参与权 。比如,推行“两次登记一次公告”制度。第一次——政府在征地时对农民公告即征地 公告,告诉农民批准征地的政府级别和土地的位置、面积及征地用途等。公告完后,农 民进行补偿登记,在限期内登记完毕,由土地部门制定征地补偿安置方案;之后进行第 二次公告。长期以来,我国征地采行的方式是与农民签合同,有不同意的就不成。笔者 认为,征地是强制性的,不能以谈判方式进行。在第二次公告后,农民若不同意,可以 采取强制措施。当然农民对补偿标准不服的,可以请求当地政府协商解决;协商不成的 ,报原征地批准机关进行裁决。这就规定了农民的知情权。另外,还规定了乡镇一级土 地利用总体规划,必须在当地予以公布,让农民进行监督。新《土地管理法》对农民土 地的财产权利作了较重要的保障规定。
(2)用途管制制度
新的《土地管理法》借鉴国际上一些发达国家土地管理的经验,把用途管制制度作为 立法原则写进法中,取代了分级限额审批制。用途管制制度就是土地的所有者、使用者 严格按照国家规定的用途使用土地的制度。过去有一种看法,认为在私有制条件下,土 地是难以得到合理利用的;只有在公有制条件下,土地才可以得到合理利用。但是各国 的实践已表明,不管是公有制还是私有制,土地都是严格按国家规定的用途使用的。
从世界各国来看,用途管制制度主要有以下内容:第一,任何土地未经规划,不得开 发利用。这是一个法律要求。强调了规划的法律地位。1996年笔者访问瑞士时,考察了 他们的规划办公室(他们的规划部门是司法部下属)。他们举了一个例子:1987年,瑞士 一家公司找到一块平坦土地,打算建设输变电工程。由于这块地按瑞士规划属农地保护 区,规划部门不同意作为工业用地。这个项目一直没有上。理由很简单:瑞士的规划部 门只有权执行规划的权力,没有改变规划的权力。这就叫用途管制。第二,规划的制定 和修改,必须依照严格的程序进行。在瑞士,笔者问,规划时有的规划为商业用地,有 的为农业用地,因地价相差很大,当事人不同意怎么办?他们说他们的规划,是经过民 主讨论的,是全民投票表决的。若不同意,在不同阶段可找不同机关申诉。我们国家的 规划就存在问题,比如城市建设规划,审批很严。但局长权力很大,建筑密度调一调、 布局改一改,以致规划没有任何约束力。所以,我国用途管制的核心问题就是要强调土 地利用总体规划。第三,任何规划都必须是公开的,可查询的。在新加坡,开发商要开 发,首先要研究城市规划,到规划部门买规划图,规划都是公开和可查询的。可我国的 规划基本是“锁在抽屉里”,从而为规划部门随意行政、违法行政提供了便利。规划如 果公开,老百姓就可以监督。新修改的《土地管理法》实行用途管制,核心和首要的问 题就是强调规划的法律地位,涵盖和确认上述三项内容。
新的《土地管理法》实行用途管制,理顺了城市规划和土地规划的关系。从历史上看 ,先有城市规划,后有土地规划。二者地位也是这次修改土地管理法“斗争”最激烈的 地方。规划法规定的是互相衔接,但互相衔接存在谁服从谁的问题。“城市规划确定的 建设用地总规模,不得突破土地利用总体规划确定的指标”,实际上这个关系就是两个 圈。比如说到2010年,某个城市做多大的圈,是土地利用总体规划划定的,在这个圈内 ,应怎么规划。空间布局的圈,则是城市规划划定的,土地部门在城市内按照规划来供 地。外圈有多大,是土地规划确定的。
用途管制是新创设的一项制度。在执法监察上,就体现了用途管制。土地管理查处违 法案件,主要遵循两条:一看是否报批,没有报批就违法,属程序上不合法;二看是否 越权,是否超过限额。规划体现在执法监察上,尽管没有越权,又符合有关程序,但这 块地违反规划,就属违法。对是否违反规划的,在处罚上也有所区别。违反规划的建筑 ,要进行拆除,没有违反规划仅是没有获批准就建设的,则采取没收方式。
为了保证土地用途管制制度的实现,新《土地管理法》还新增设了农用地转用制度。 在实践中有人理解,农用地审批环节是因为规划上的农用地要转为建设用地,所以要审 批。笔者认为,这是不对的。应该说,首先该地现在是农用地,其次按照规划,这块地 可以作为建设用地,从而发生农用地审批。农用地审批环节主要是为了实现土地利用总 体规划。
2.矿产资源的法律制度
(1)矿业权流转制度
修改后的《矿产资源法》特别是国务院颁布的三个行政法规,重点解决的是矿业权流 转问题。在长期计划经济体制条件下,资源的所有权和矿业权没有分开。经济体制的改 革,使投资主体日益多元化,如何合理利用矿产资源的问题就摆在我们面前。参照国际 惯例解决矿业权问题是我们优先考虑的。矿业权是进行勘查、开采矿产资源的权利。国 际上,有的国家采用单一矿业权概念,即一分法;有的国家是两分法,把矿业权分成两 个概念,既探矿权和采矿权。我们国家采用的是两分法,另外还存在优先采矿权。矿产 资源属国家所有,矿业权可以流转。
探矿本身属高风险行业,投资100个地方,能找到10个矿已属不易。这样探矿前期投入 就很大,而国家又不可能再投资。如何解决探矿问题?这就涉及到采矿权。当然,问题 首先涉及的是取得探矿权。一般地,投资人根据国家提供的基础地质资料,根据自己的 经验和技术,进行投资,申请某地区的探矿权。然后按规定缴纳探矿权使用费等费用后 ,再到探矿区进行工作。其结果可能是投资了数百万资金,却没有找到矿。但作为矿业 公司,可以利用风险投资机制(国际上还存有融资市场)融资,再去勘查。这样如果找到 一个矿,投资人就可以盈利。在国外,投资人拥有探矿权,自然就取得了采矿权,采矿 权取得后,至于投资人有无能力开采关系不大。他可以把采矿权作为财产权“出卖”, 不仅所有的前期投入能收回,并能盈利。加拿大的勘探公司一般是三、五个人和数十万 美元的小公司,到风险投资市场(相当于中国的二级市场)去融资,能够拥有200万美元 就可以在中国运作。发现矿产资源后,取得采矿权,就可将采矿权“出卖”,其它矿业 公司就“买”其采矿权。国外大型矿业公司,一般不直接进行风险勘探,而交由小公司 进行。我国存有优先采矿权。所谓优先采矿权,就是投资人取得探矿权后,发现了可供 开采的矿产地,但其却不能因此自然取得采矿权,只保留其优先获得采矿的权利。言即 投资人还须具备其他前提条件,包括资质、设备、资金到位情况等,只有矿业公司依法 设立后,国家才能给予采矿权。这是影响外商投资的一个重要的法律障碍。优先采矿权 实际上就是采矿权。但外国人总认为优先采矿权只是个“第一”的顺序,但不是必然取 得。笔者认为,这是中西方法律传统和文化相异造成的。在实际操作上,国家还是保证 探矿权人的权利的。就矿产资源法而言,建立矿业权流转制度,在立法上是革命性的。
(2)矿产资源开发的监督管理制度
我国《矿产资源法》的立法宗旨就是为了保证矿产资源的合理利用,主要包括矿产资 源开发过程中的一些法律制度。比如,按照国家规划矿区进行开采,规划制度;维护国 家所有权制度;推广科学技术规定;还有执法主体的规定;国家对国家规划矿区、对国 民经济具有重要价值的矿区和国家实行保护性开采的矿种实行有计划的开采,未经国务 院有关主管部门批准,任何单位和个人不得开发利用。《矿产资源法》第二十四条还规 定,矿产资源普查在完成主要矿种普查任务的同时,还应当对工作区内包括共生、伴生 的矿种成矿地质条件、矿藏工业远景作出初步评价。此外,还有储量评定制度。不过总 体上,这些规定仍是粗线型的,有待今后立法进行细化和完善。
三、今后立法过程中应当研究和解决的主要问题
1.土地登记问题
土地登记问题是土地立法过程中长期困扰我们的难题,问题的核心是中国始终是部门 立法为主导,如上所述,有多少部门就有多少法。在80年代资源立法的起步阶段,我们 分部门进行了资源立法。进入市场经济之后,土地作为一项重要的财产权利,要求国家 实行统一的保护制度。世界各国无不对土地权利采取统一登记制度。所谓统一登记,就 是由土地部门按相同规则对土地权利进行登记。物权法的重要原则之一,即是物权必须 登记,只有登记才能取得国家保护,才能保证交易安全。财产权是通过买卖关系自然形 成的。政府的作用不是授予物权,是通过权利登记进行保护。
土地登记有两种:初始登记和变更登记。初始登记是国家用强制力对所有土地的产权 进行发证、登记。登记之后,再进行流转阶段的登记,即变更登记。变更登记是自愿登 记,不登记不受法律保护。
由于历史原因,我们没有形成真正意义上的统一登记。比如,林地按《森林法》规定 在林业主管部门登记;草原按《草原法》规定在草原主管部门登记;水面按《渔业法》 规定在渔业主管部门登记、发养殖证。有的城市房管部门也在登记土地。结果是,整个 中华人民共和国不能提供一张完整的地籍图。这样既不可能便民,也不利于对土地财产 权利进行真正平等的保护。我国通常把登记当成一种政府权力,这是不对的。登记应实 际上是政府应尽的义务。真正的权力是土地资产的处置权,应把登记权和资产处置权分 开。
土地登记还涉及如何建立登记体系问题。我国现在的土地管理是按布局设置的。笔者 主张,我国一个县为一个登记区,设一个登记站,建立统一的土地登记制度;同时,建 立地籍资料的公开查询制度。建立什么样的土地登记制度,是我们立法研究应当解决的 问题。
2.划拨土地的使用权管理问题
我国目前的法律、法规和土地管理制度,对于土地有偿使用和土地市场制度规定得比 较完善。有人认为,《土地管理法》没有规定土地市场,笔者不敢苟同。实际上,《城 市房地产管理法》就对土地交易行为的规范,规定得很具体、很明确,但是我国土地管 理的实践,远远未达到《城市房地产管理法》规定的要求。如优先购买制度就没有付诸 于实践。因此,现在的问题不是解决市场问题。新《土地管理法》在解决市场问题上, 解决了总量控制问题,解决了全国都敞开供应、地价猛跌、国有资产全部流失而无法遏 制之弊。有关土地市场的规范,《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和 转让暂行条例》都规定得比较清楚和明确。只是我们的实践远远没有达到这些规定,而 恰恰是这些规定在实践中没有得到落实,如国有土地的招标拍卖现在就没有多少起,出 让的形式基本上是协议。我们的基准地价应当三年调一次,许多省就没有调。日前,最 高法院和最高检察院作出解释,造成土地国有资产流失额三十万元就得追究刑事责任。
关于划拨土地使用权的管理问题,至今未有效解决。在划拨土地使用权的管理上,原 国家土地管理局颁布过8号令。主要是解决国有企业在改制过程中划拨土地使用权问题 。现在国务院国土资源行政主管部门正在研究起草明确的划拨土地使用权管理决定。笔 者认为,应重点解决好以下问题:
一是划拨土地使用权是否为财产权?过去的理解,划拨土地使用权是政府行政授予,该 地不应有任何权利。但实际上,不是如此,原因如下:第一,划拨土地使用权的取得是 要付出代价的。这包括取得土地的成本、征地补偿都是由业主单位承担,市政配套费也 是由业主单位承担,只是缺少出让金中的纯地租部分。划拨土地使用权不是传统观念上 的“免费午餐”,也是花代价的,故划拨地照样应是有偿的,只是不包括地租部分。第 二,近些年的改革实践,在划拨土地使用权的处置上,对业主单位在政策上是给予优惠 的。第三,因某个单位的长期存在,形成边缘服务业、大工厂、大企业、基础设施等, 客观上有助于地价攀升。在搬迁等过程中,应否考虑其参与分配上涨的地价?不承认划 拨土地使用权的财产权性质,在中国下一步改革实践中,很多问题将不能解决。
二是要建立划拨土地使用权目录。笔者觉得将来应该编制划拨目录。今后不能只要是 医院、学校等公益性项目就划拨。像如今各地凸出的“贵族学校”就应考虑是否给它划 拨土地,贵族学校是一个产业,现在教育产业化,搞大学园,划拨行不行?凡是为了盈 利的项目,一律采行出让方式。比如高速公路,以前是国家建设,农民支援国家,义无 返顾。现在农民提出,高速公路都是收费的,是公司经营的,政府凭什么低价征地?这 很值得我们思考。
3.农村集体用地的流转问题
农村集体用地的流转问题是修改《土地管理法》应该解决而没有解决的问题。现在《 土地管理法》中的农村集体土地中的建设地必须是三类用地:第一类是公益用地,可以 使用农村集体土地;第二类是本集体经济组织,兴办乡镇企业,可以使用农村集体土地 ;第三类是本集体经济组织一方与他方联营的,可以使用农村集体土地。再加上担保法 中的一个但书条款“但破产、兼并等情形的除外”。除此之外,都必须使用国有土地。 国有土地是通过征用方式取得。集体土地长期不能流转,不能进入市场,给我们带来了 很大一个问题。因为实际上在江苏、浙江这些经济较发达地区,集体土地交易已经大量 发生。有人提出,让集体土地进入市场,国有土地使用权市场就会受到冲击,但能不能 将集体土地、国有土地进入市场的总量一起考虑?只有解决集体土地进入市场的问题, 征地制度改革才能真正进行。目前,主管部门已经在进行集体土地使用权制度流转试验 ,成功之后有望向全国推行。
4.国有土地资本运营的问题
新《土地管理法》对土地管理方式作了较大改变,改变了过去按项目征地的传统土地 征用方式,确立了由被动供地向主动供地转变。原则上除确实需要单独选址的用地外, 基本上不准“开小门”。像开发区的土地审批制,是一种典型的“批发零售”关系。要 采用集中供地,改变过去分散供地,提高土地的集聚效率。但具体工作上存有问题,比 如,有的地方规定成片供地的要报项目,把项目和供地捆绑,后来经调查研究发现了问 题,不可能报项目。土地按规划是工业用地,至于办化工厂还是什么厂无从得知。把项 目一起捆绑,不是实事求是的办法,最终主管部门发文不要求报项目。有的地方还提出 政府前期没有这么多钱,既要交新增建设用地有偿使用费,还要进行占补平衡。笔者从 杭州了解到,杭州出台了土地收购储备制度:市政府借给杭州市土地局3000万元,土地 局以3000万元到银行融资,把国有的存量土地统统收购,然后把增量土地扩展部分,动 用银行贷款进行收购,变生地为熟地,运作了两三年,现已累计到了6亿元。这就解决 了一个龙头放水问题。所谓龙头放水,就是区一级不能批地,一律招标拍卖。这就充分 发挥了城市土地所有制的优势。过去我们的企业经营不好自卖其身,赶紧找个“婆家” 把地“卖”掉。以后应该是城市政府把整个城市土地都收购、储备,这样,下岗工人的 安排和城市整个规划的调整就会比较顺利。今后,城市政府的任务不是批地,而应是学 会城市国有土地资本运营。现在杭州土地局把所有的破产企业“背”过来,按国家规定 给工人补偿,同时取得破产企业用地。土地局按城市规划,把原来的厂房推平,然后招 标拍卖。这样资金收回,资本就像滚雪球,慢慢会形成像香港似的土地开发金。主管部 门已在全国进行一些土地资本运营的试点,将会在以后推广。
5.土地征用制度的改革问题
土地征用制度的改革,是新修改《土地管理法》的重要内容。土地征用制度和原《土 地管理法》相比,具有进步性,但与市场经济条件下的土地征用制度相比,还有差距。 市场经济条件下的土地征用制度应具有如下特征:第一是宪法规定下的政府特权,是剥 夺财产权的一种法律措施,不以当事人的意志为转移。第二是世界各国对土地征用权力 作了明确、严格的限制,土地征用权力只能适用于公共目的。过去在计划经济体制时期 ,因为投资主体是单一的,所以都是国家建设;如今在市场经济条件下,投资主体是多 元化的,就会有利益冲突问题,比如农民就不满意政府从农民手里征地后,卖给房地产 商,房地产商再转手赚巨额钱财。我国台湾的土地法规定,原则上交通用地、学校用地 、政府办公用地属公共目的,其标准就看其是经营性的还是非经营性的,经营性用地一 律不属公共目的,国有企业也是如此,都应进入土地市场。第三是土地征用的价格应按 地块征用当天的地价计算。外国人眼中,我国的征地是低价从农民手中掠夺性地取得土 地。笔者认为,他们不知道中国的特殊情况,即我国是从农业国家向工业化国家转轨, 必须要用国家意志来实现国家工业化。
但问题是到了今天,我们是否还要走这条路?值得我们深思。国外按地价补偿,我们是 按产值补偿,即前三年的平均年产值,但前三年连续遭灾了怎么办?笔者认为,这是计 划经济的遗留物,应该按地价补偿。
6.建立耕地保护的新机制问题
新《土地管理法》规定了严格的耕地保护措施,称之为耕地的特殊保护制度,但也有 一些问题需要研究。主要有两个问题:一是占补平衡制度。建设单位占用耕地,法律规 定占多少,要补充相应数量和相应质量的耕地。造地造不了的,可以交纳相应的费用给 土地局。但这涉及利益机制问题。耕地造完之后,归谁所有,归谁使用?笔者认为,谁 造地,该地就由谁长期使用。当然也有人不同意,认为造出的耕地由其使用,将来闲置 了,还得组织人去开发利用,成本很高。所以一定要明晰产权关系,只有解决了这个问 题,人们才能把造地作为一种投资,不作为附加义务。否则,人们就可能怨声载道。
7.矿业权保护问题
矿业权的保护是我们矿业立法应该解决的问题。矿业权流转制度的建立,是我国矿业 立法的一次伟大革命,其进步意义很大。但由于时代的局限,矿业权立法也存在不同程 度的问题。核心问题是矿业权作为财产权的性质、地位没有得到有效的承认和保护。我 们现在的制度是取得探矿权,找到可供开采的矿产地之后,只有优先采矿权,不能当然 取得采矿权。要取得采矿权,要求我们设立矿山企业,具有相应的资质、资金等。这就 把行政许可和采矿权的授予混在了一起。我们能否改革一下:探矿权人发现矿产资源后 ,就当然取得采矿权,地矿主管部门给其颁发“采矿证”。但有采矿权并不必然就能采 矿,要开采矿产资源,还应该符合法律规定的条件,否则只有探矿权。
8.矿产资源的租、税、费制度改革问题
我国矿产资源大部分分布在老、少、边、穷地区,长期以来矿产资源是无偿开采的, 也是无价值的,矿产资源开发中,只强调资源国家所有,忽视了地方利益。改革开放以 后,为了调节中央与地方的利益关系,国家决定开征资源税,资源税基本上留给了地方 政府。
改革深化和矿业权制度建立后,我国又建立了矿产资源补偿费征收制度。矿产资源补 偿费是所有者的收益,是所有权人利益的体现。还有一笔费用是探矿权使用费和采矿权 使用费。矿业权使用费实质上是两种费用没有分开,这两种费用包括地租性质的使用费 和登记费。登记费是政府的收费,因为探矿权和采矿权是申请政府保护的,政府不可能 用纳税人的税为少数矿业公司提供保障。地租性质的使用费是给土地使用者的,因为是 在特定的土地上进行勘探。但土地是国有的,就应当突出地租。我们现在对这个关系还 没有理顺。
还有就是勘探成本的税务处理,这也是我们没有解决的一个问题。地质勘查是高风险 的行业,而高风险必须要求高回报。但我国地质勘探的前期投入不能计入成本进行逐年 摊销,表面上我国矿业企业的税费负担并不重,但实际上这种税务处理加重了企业的负 担,带有深刻的计划经济的烙印,不适应风险勘探的要求。石油工业之所以能够高速发 展,就是因为基本解决了这个问题。
9.公益性地质资料的提供问题
随着市场经济体制改革的推进,政府和企业在矿产资源勘探上的分工应当有明确的界 限,政府的投资强度不应像过去那么大,政府只能是提供基础的公益性地质资料。并且 ,既然是用纳税人的税进行公益性勘探,资料信息就要对全社会开放,这样也对其他公 司的勘探提供了一个安全保障。当前地质队伍改革面临的问题是,经过50年的地质勘探 ,我国的地质勘查深度远远比其他国家提供的基础地质资料要深、要细,所以我们的任 务是要剥离出一块,不妨放活一部分地质资料,经过评估后作为国家投资去搞活地质经 济。
10.矿产资源规划的法律地位
矿产资源规划的法律地位按理是不言自明的,现行的矿产资源法实施细则对此作了规 定,但其地位并不明确。当前,我们需要真正研究的问题:一是矿产资源规划在什么基 础上制定,二是规划的目的是什么。笔者认为,矿产资源规划应在对矿产资源进行调查 评价的基础上制定,其目的是要形成合理的生产力布局。比如,现在西部开发中搞基础 设施建设,假如现在矿产资源的规划都不清楚,基础设施往哪里修?修了也可能是浪费 ,基础设施是为资源开发服务的。再比如,现在国家限产压矿根据是规划,那么保护矿 种的依据也应当是规划,还有战略储备问题等。
11.地质环境保护问题
这是当前最棘手的问题。从立法中看,资源开发与环保的关系问题,是我们必须解决 的重大问题,比如矿产资源的开发利用方案的论证,按照法律规定必须进行环境影响评 价,而环境影响评价实际上又不涵盖地质环境影响评价的内容,后者能不能融进其中, 它应当是立法的重点。《国土资源部建设用地审查报批管理办法》虽然解决了一个问题 ,即建设项目在地质灾害易发区必须进行危险性评价,希望通过用地环节来控制,但这 个问题在法律上却没有最终解决。
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